Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 21/371
tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiseres], te [woonplaats], eiseres
(gemachtigden: mr. K.M.G. Hamelink en mr. H.P. Wiersema),
en
Het college van burgemeester en wethouders van Beuningen, verweerder
(gemachtigden: mr. C.M.M. van Mil en T. van Balkom).
Procesverloop
Bij besluit van 28 oktober 2019 (primair besluit) heeft verweerder een aanvraag van eiseres voor een omgevingsvergunning voor het tijdelijk huisvesten van arbeidsmigranten voor een periode van vijf jaar op het perceel plaatselijk bekend als [locatie], te [woonplaats], geweigerd.
Bij besluit van 8 december 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 februari 2021.
Namens eiseres zijn verschenen, de heer [eiseres], de heer [eiseres] en de heer [eiseres], bijgestaan door de gemachtigden. Namens verweerder zijn middels een skypeverbinding verschenen de heer K. Knippenberg, mevrouw Y. Kuijpers-van Breda en de heer S. Orie, bijgestaan door de gemachtigden.
De zaken gericht tegen de handhavingsbesluiten van verweerder zijn gelijktijdig met de onderhavige zaak op de zitting van 8 februari 2021 behandeld. Dit betreft de volgende zaken met de volgende zaaknummers: 20/2438, 20/2439, 20/2440, 20/2441, 20/2442, 20/2916, 20/2917, 20/2918, 20/2919, 20/2920, 20/2921, 20/2922, 20/3681, 20/3682, 20/3683, 20/3684, 20/3685, 20/3686, 20/3687, 20/3688, 20/3689, 20/3690, 20/3691, 20/3692, 20/3693, 20/3694, 20/3695, 20/3696, 20/3697, 20/3698, 20/3699, 20/3700, 20/3701, 20/3702, 20/3703, 20/3704, 20/3705, 20/3706, 20/4660, 20/4661, 20/4662, 20/4663, 20/4664, 20/4666, 20/4668, 20/4669, 20/4670, 20/4671, 20/4672, 20/4673, 20/4862, 20/4869 en 20/6164.
Overwegingen
1. Eiseres heeft op 2 oktober 2019 een aanvraag ingediend om in strijd met het bestemmingsplan tijdelijk, voor een periode van vijf jaar, 62 huisjes van de Groene Heuvels te mogen gebruiken voor het huisvesten van arbeidsmigranten. Verweerder heeft de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd.
Ten aanzien van een aantal van deze 62 huisjes heeft verweerder een last onder dwangsom opgelegd om het met het bestemmingsplan strijdige gebruik te beëindigen. De beroepen tegen deze besluiten zijn gelijktijdig met deze zaak ter zitting behandeld.
Ten aanzien van een aantal van deze 62 huisjes heeft verweerder een last onder dwangsom opgelegd om het met het bestemmingsplan strijdige gebruik te beëindigen. De beroepen tegen deze besluiten zijn gelijktijdig met deze zaak ter zitting behandeld.
Wettelijk kader
2. Artikel 2.1 lid 1, onder c, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo)
bepaalt dat het verboden is om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
2.1.
Het vakantiepark De Groene Heuvels is gelegen binnen de begrenzingen van het
bestemmingsplan ‘Buitengebied’ (hierna: ‘bestemmingsplan’) en heeft een recreatieve
bestemming (‘Recreatie’). Gronden met deze bestemming en de daarop aanwezige gebouwen zijn op grond van artikel 11 van het bestemmingsplan - kort samengevat -bestemd voor recreatie.
2.2.
In artikel 11.4.1 van het bestemmingsplan is expliciet aangeven dat het gebruiken van
het perceel en de daarop aanwezige opstallen ten behoeve van woondoeleinden, de huisvesting van tijdelijke werknemers en voor permanente bewoning in ieder geval in strijd met het bestemmingsplan wordt geacht.
2.3.
Verweerder kan met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°,
Wabo in samenhang met artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor) een omgevingsvergunning verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan voor tijdelijk gebruik ten behoeve van logies voor werknemers.
Toetsingskader
3. Van de in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2° van de Wabo vermelde bevoegdheid kan slechts gebruik worden gemaakt indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijk ordening. Het is aan verweerder om dit te beoordelen en daarbij dienen alle ruimtelijke relevante belangen door verweerder te worden afgewogen. Daarnaast geldt dat verweerder bij zijn besluitvorming over een aanvraag als hier aan de orde beleidsruimte heeft. Dat betekent dat verweerder de keuze heeft om zijn bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan al dan niet te gebruiken. De rechter toetst of verweerder in redelijkheid tot haar besluit heeft kunnen komen om de gevraagde vergunning al dan niet te verlenen. [1]
Ruimtelijke en stedenbouwkundige aspecten
4. Verweerder stelt dat het huisvesten van arbeidsmigranten in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, ook als dit tijdelijk is. Verweerder heeft daarbij onder meer verwezen naar het geldende ruimtelijke beleid zoals vastgelegd in de gemeentelijke Structuurvisie 'Groen en Dynamisch' en vastgesteld op 8 mei 2012 (de structuurvisie) en naar de in ontwikkeling zijnde gebiedsvisie voor het gebied ‘Het Broek’ gelegen rondom De Groene Heuvels (de gebiedsvisie).
5. Eiseres betoogt dat er geen sprake is van strijd met de structuurvisie. Het gaat om een tijdelijke omgevingsvergunning, waarvoor geen uitgebreide voorzieningen nodig zijn. Verweerder heeft niet onderbouwd dat de tijdelijke huisvesting van buitenlandse werknemers een intensiever gebruik van de huisjes tot gevolg heeft. Verweerder had niet vanwege de structuurvisie de omgevingsvergunning mogen afwijzen. Eiseres verwijst in dit kader naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 27 oktober 2010. [2] Eiseres betoogt verder dat de stedenbouwkundige aspecten die verweerder aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd niet goed zijn gemotiveerd. Eiseres heeft ter onderbouwing van haar aanvraag een rapport overgelegd van BRO [3] waaruit volgt dat stedenbouwkundige aspecten juist niet in de weg staan aan de verlening van de omgevingsvergunning. Verweerder heeft niet gemotiveerd waarom de stellingen van BRO niet kunnen worden gevolgd. Wel legt verweerder acht ongefundeerde stellingen [4] aan het bestreden besluit ten grondslag en trekt daaruit de conclusie dat het huisvesten van buitenlandse werknemers en recreatie qua ruimtelijke uitstraling zodanig uiteenloopt dat deze onverenigbaar zouden zijn. Verweerder lijkt daarbij uit te gaan van een onjuist en negatief stereotyperend beeld over arbeidsmigranten in zijn algemeenheid.
6. In paragraaf 4.6 van de structuurvisie is specifiek over De Groene Heuvels opgenomen:
“ Voor De Groene Heuvels willen we ruimte bieden om hier een kwalitatieve impuls te kunnen geven. Voorwaarden voor ontwikkeling hier zijn dat ingrepen of nieuwe functies gerelateerd zijn aan het recreatief medegebruik van het water en geen afbreuk doen aan het groene rustige karakter van de plek en de omgeving. Een eventuele toename van de verkeersintensiteit mag niet leiden tot knelpunten in de verkeersafwikkeling."
De gebiedsvisie steunt op deze uitgangspunten van de structuurvisie en heeft als doel om recreatieve aantrekkelijkheid van het gebied “Het Broek’ en De Groene Heuvels te versterken.
6.1.
De rechtbank overweegt als volgt. Zowel de structuurvisie als de gebiedsvisie hebben (onder meer) tot doel de recreatieve functie van De Groene Heuvels te versterken. De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder zich bij de beoordeling van de vraag of sprake van een goede ruimtelijke ordening op het standpunt heeft kunnen stellen dat de aanvraag in strijd is met de structuurvisie en de gebiedsvisie. Dat in de structuurvisie geen ruimtelijk beleid omtrent short stay/tijdelijke wooneenheden voor de huisvesting van buitenlandse werknemers is opgenomen doet er niet aan af dat de ontwikkeling in strijd is met de structuurvisie.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft gesteld dat het tijdelijk huisvesten van arbeidsmigranten het concrete (ruimtelijke) doel om De Groene Heuvels weer recreatief te laten gebruiken doorkruist. Verweerder heeft daarbij mee mogen wegen dat toeristen en arbeidsmigranten een ander dag- en nacht ritme hebben en arbeidsmigranten minder snel gebruik zullen maken van de recreatieve voorzieningen op een park, waardoor het gebruik hiervan minder en wellicht onvoldoende rendabel zal zijn. Dat deze stellingen van verweerder volgens eiseres lijken te volgen uit een negatief stereotyperend beeld over arbeidsmigranten in zijn algemeenheid – wat hier overigens ook van zij - doet hier niet aan af, nu verweerder de aanvraag vanuit een ruimtelijk oogpunt heeft getoetst. Zo heeft verweerder toegelicht dat ook van belang is dat arbeidsmigranten, die dagelijks naar hun werk gaan en weer terugkeren naar De Groene Heuvels, een andere ruimtelijke invloed hebben dan toeristen die niet elke dag de auto gebruiken om van en naar hun werk te gaan, maar juist op het park zullen blijven en vaker de fiets zullen nemen om te recreëren. De omstandigheid dat de vergunning voor een tijdelijke periode is aangevraagd, leidt ook niet tot het oordeel dat verweerder het gebruik voor de huisvesting van arbeidsmigranten niet in strijd heeft kunnen achten met een goede ruimtelijke ordening. Immers, gedurende die periode belemmert dit gebruik de door verweerder gewenste ontwikkeling. Deze grond treft geen doel.
Verkeersaspecten
7. Verweerder heeft verder gesteld dat het tijdelijk huisvesten van arbeidsmigranten in strijd is met een goede ruimtelijke ordening vanwege verkeerskundige bezwaren. Zo zou de verkeersveiligheid in gedrang komen en zou vergunningverlening leiden tot een te hoge parkeerdruk.
Verkeersveiligheid
7.1.
Eiseres betoogt dat verweerder niet heeft onderbouwd dat sprake zou zijn van verkeersonveilige situaties veroorzaakt door buitenlandse werknemers. Enkel de verwijzing naar een nabijgelegen gevaarlijke weg is onvoldoende. Het had op de weg van verweerder gelegen om een onderzoek te verrichten naar de verkeerskundige situatie. Dat verweerder dit niet heeft gedaan levert strijd op met de onderzoeksplicht van artikel 3:2 van de Awb. Eiseres daarentegen heeft wel onderbouwd dat de tijdelijke omgevingsvergunning geen nadelige gevolgen heeft voor de verkeersveiligheid.
7.1.1.
Volgens verweerder zijn de wegen rondom De Groene Heuvels de meest onveilige wegen binnen de gemeente. Er wordt in het buitengebied ter plaatse van De Groene Heuvels te hard gereden en de arbeidsmigranten lopen langs de wegen, bijvoorbeeld als zij boodschappen gaan doen. Het wijzigen van de gebruiksfunctie van recreatie naar huisvesting voor arbeidsmigranten brengt een toename in de verkeersintensiteit mee, omdat op dagelijkse basis meer verkeersbewegingen door woon-werkverkeer ontstaan in het buitengebied dat is bestemd voor recreatie. Dit is onwenselijk en bovendien in strijd met de visie op het buitengebied en het behoud en versterken van de recreatieve bestemming.
7.1.2.
Verweerder heeft ter onderbouwing van het standpunt dat sprake is van een gevaarlijke verkeersituatie rondom De Groene Heuvels en dat deze gevaarlijke situatie veroorzaakt wordt door arbeidsmigranten slechts verwezen naar de gegevens van politie, de meldingen van omwonenden en de artikelen uit de lokale krant. Niet gesteld of gebleken is dat verweerder hier zelf onderzoek naar heeft gedaan door bijvoorbeeld zelf een onderzoeksbureau in te schakelen of de verkeerssituatie zelf te (laten) onderzoeken. De rechtbank is van oordeel dat dit onvoldoende is om te onderbouwen dat verlening van de tijdelijke omgevingsvergunning de gevaarlijke situatie zou vergroten. Dit klemt temeer nu de beheerder van De Groene Heuvels ter zitting heeft verklaard dat de Ficarystraat de weg is waar de meeste ongelukken gebeuren, maar dat dit een 60 km weg is waar over het algemeen te hard wordt gereden. Bovendien zou deze weg dagelijks worden gebruikt door mensen uit Bergharen om de files te vermijden. De gevaarlijke situaties op de wegen rondom De Groene Heuvels worden derhalve niet (enkel) veroorzaakt door de arbeidsmigranten die op dat park verblijven. Dat de aanwezigheid van arbeidsmigranten tot een gevaarlijke verkeerssituatie leidt kan uit de door verweerder aan het besluit ten grondslag gelegde gegevens derhalve niet worden afgeleid. Het bestreden besluit is op dit punt derhalve onvoldoende zorgvuldig tot stand gekomen en onvoldoende gemotiveerd.
Parkeerdruk
7.2.
Eiseres betoogt dat zij met het rapport van het BRO heeft gemotiveerd dat het aspect parkeren geen belemmering vormt voor de verlening van de omgevingsvergunning. Verweerder stelt dat dit onjuist is, maar komt niet met feiten en gegevens ter onderbouwing. Verweerder had zelf onderzoek moeten doen. Dat verweerder dit niet heeft gedaan levert strijd op met de onderzoeksplicht van artikel 3:2 van de Awb.
7.2.1.
In het verweerschrift heeft verweerder uiteengezet dat de in het rapport van BRO gehanteerde parkeernormering voor ‘kamerverhuur studenten (niet - zelfstandig)’ niet bruikbaar is voor de situatie op De Groene Heuvels. De Richtlijn en kencijfers voor kamerverhuur, zelfstandig, (niet-studenten) past wel bij de huisvesting van de arbeidsmigranten in dit geval. De aantallen theoretische parkeerbehoefte en verkeersgeneratie liggen dan vele malen hoger. Dit past ook bij het beeld dat de afgelopen jaren is geconstateerd door de ingebruikname van de recreatiewoningen door arbeidsmigranten. Uitgaande van de parkeerkencijfers kamerverhuur van 0,7 en aangenomen dat - bijvoorbeeld - de helft van de arbeidsmigranten geen eigen auto heeft en zich enkel met de 8-persoonsbusjes verplaatst, zouden in totaal 103 parkeerplaatsen voor de onderhavige 62 recreatiewoningen nodig zijn. Ook op de overgelegde luchtfoto’s en streetviewbeelden, is volgens verweerder te zien zijn dat er (ook overdag) personenbusjes parkeren op de parkeerplaats en dat het vanaf 2018/ 2019 (het moment dat er grote groepen arbeidsmigranten werden gehuisvest op De Groene Heuvels) aanmerkelijk drukker is geworden op de parkeerplaatsen van het recreatiepark dan daarvoor. Bovendien is in de praktijk gebleken is dat er in de bermen, op kruisingen en op andere plaatsen waar dat verboden is, veelvuldig wordt geparkeerd. De gemeente moet als wegbeheerder daarbij ook kosten maken om de bermschades die hierdoor ontstaan te repareren.
7.2.2.
De rechtbank stelt vast dat verweerder pas in het verweerschrift duidelijk heeft gemaakt met welke normen volgens verweerder moet worden gerekend voor de vaststelling van het aantal parkeerplaatsen. Het bestreden besluit is reeds hierom onvoldoende zorgvuldig tot stand gekomen en onvoldoende gemotiveerd.
7.2.3.
Ter zitting heeft de toezichthouder van verweerder verklaard dat uit controles blijkt dat bij elk vakantiehuisje waarin arbeidsmigranten gehuisvest zijn, gemiddeld 1 a 2 voertuigen staan. De beheerder heeft verder ter zitting bevestigd dat er al bijna een jaar geen auto’s meer op de parkeerplaats staan omdat de bewoners deze in verband met het Coronavirus bij hun huisje moeten zetten en dat de parkeerplaats vooral gebruikt wordt door bezoekers van het naastgelegen evenementenbureau. Uit het bestreden besluit blijkt niet dat deze informatie bij de beoordeling is betrokken en in hoeverre de norm in de gegeven omstandigheden als redelijk dient te worden aangemerkt. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder daarom ook met de toelichting ter zitting onvoldoende gemotiveerd dat de parkeerdruk een belemmering zou vormen voor de verlening van de omgevingsvergunning vanwege strijd met een goede ruimtelijke ordening. De door verweerder overgelegde luchtfoto’s en streetviewbeelden en de ter zitting gegeven toelichting maken dit niet anders, gezien de verklaringen van verweerders toezichthouder en de beheerder van De Groene Heuvels.
Tussenconclusie
8.1.
Verweerder heeft de tijdelijke omgevingsvergunning vanwege strijd met een goede ruimtelijke ordening om drie redenen geweigerd: de ruimtelijke en stedenbouwkundige beoordeling, de verkeerskundige gevolgen en de parkeerdruk. De gronden die zijn gericht tegen de ruimtelijke en stedenbouwkundige beoordeling treffen geen doel. Nu verweerder zich niet op het standpunt heeft gesteld dat reeds daarom de omgevingsvergunning niet verleend kan worden, zijn ook de gronden die zien op de verkeerskundige gevolgen en de parkeerdruk beoordeeld. Deze gronden slagen wel. Verweerder heeft onvoldoende onderbouwd dat tijdelijke huisvesting van arbeidsmigranten op de Groene Heuvels in verband met verkeerskundige aspecten en de parkeerdruk in strijd zou zijn met een goede ruimtelijke ordening. Ook in het verweerschrift noch ter zitting heeft verweerder hiervoor een afdoende motivering gegeven.
8.2.
Gelet op tijdsverloop - de aanvraag dateert al van 2 oktober 2019 – en het feit dat er ten aanzien van een groot aantal woningen ook al door verweerder wordt gehandhaafd, hebben partijen wel behoefte om op zo kort mogelijke termijn duidelijkheid te krijgen en tot een afsluiting van deze zaak te kunnen komen. De rechtbank ziet daarom aanleiding om verweerder – met behulp van de zogeheten ‘bestuurlijke lus’ in de zin van artikel 8:51a van de Awb – in de gelegenheid te stellen om de gebreken te herstellen. Dat kan verweerder doen door de weigering van de tijdelijke omgevingsvergunning nader te onderbouwen, hetzij door nader in te gaan op de verkeerskundige aspecten en de verkeersdruk zoals hierboven reeds aangegeven, hetzij door toe te lichten of de ruimtelijke en stedenbouwkundige aspecten reeds dragend zijn voor de weigering.
8.3.
De rechtbank geeft verweerder een termijn van vier weken – te rekenen vanaf de verzending van deze tussenuitspraak – om nader te motiveren waarom de genoemde verkeerskundige aspecten aan een goede ruimtelijke ordening in de weg staan.
8.4.
Als verweerder geen gebruik wil maken van de gelegenheid om het gebrek te herstellen, behoort zij dit zo spoedig mogelijk – dit wil zeggen: binnen twee weken na verzending van deze tussenuitspraak – aan de rechtbank te laten weten, gelet op het bepaalde in artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb.
8.5.
Als verweerder wel gebruik maakt van de gelegenheid om het gebrek te herstellen en vervolgens concludeert dat tijdelijke omgevingsvergunning ten onrechte is geweigerd, ligt het op de weg van verweerder om die conclusie neer te leggen in een nieuwe beslissing op het bezwaar (waarop artikel 6:19, eerste lid, van de Awb van toepassing is).
8.6.
De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
9. Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die hierin zijn besproken, omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht.
Beslissing
De rechtbank:
- heropent het onderzoek;
- stelt verweerder in de gelegenheid om – binnen vier weken na de verzending van deze tussenuitspraak – nader te motiveren op grond waarvan de genoemde verkeerskundige aspecten aan een goede ruimtelijke ordening aan de weg staan;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.M. Verhoeven, rechter, in aanwezigheid van mr. C.G.M. Kosman, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
Griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.