Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 19/7229
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 april 2021 in de zaak tussen
[naam A] , te [plaats A] , eiser
(gemachtigde: mr. M.H.C. Peters),
en
de korpschef van politie, verweerder
Procesverloop
Bij besluit van 20 augustus 2019 heeft verweerder de aan eiser verleende erkenning op grond van de Wet explosieven voor civiel gebruik (hierna: Wecg) ingetrokken (het primaire besluit).
Bij besluit van 12 november 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het hiertegen door eiser gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De zitting heeft plaatsgevonden op 14 januari 2021. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. De gemachtigde heeft online aan de zitting deelgenomen. Verweerder is vertegenwoordigd door P.R. Barendrecht en R.R. Berkhout.
Overwegingen
1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die bij deze uitspraak hoort.
Wat ging aan de intrekking van de erkenning vooraf?
2. Eiser is hobbymatig jager en sportschutter en beschikt over een jachtakte en een wapenverlof. Hij heeft daarnaast een erkenning nodig op grond van de Wecg om buskruit voorhanden te mogen hebben. Met dit buskruit kan hij munitie herladen. Aan eiser is op 28 september 2017 een erkenning verleend voor het overbrengen, opslaan en gebruiken van maximaal 1 kg zwart buskruit of maximaal 8 kg rookzwak buskruit. Aan die erkenning heeft verweerder een aantal voorschriften verbonden, onder meer over de wijze van opslag van het buskruit. Zo moest het buskruit worden bewaard op een afstand van minimaal 8 meter tot kwetsbare objecten. Dat was voor eiser een probleem. Eiser bewaart het buskruit in zijn woning (een tussenwoning) en hij kon eenvoudigweg niet aan dit voorschrift voldoen. Daarom heeft hij verweerder gevraagd of de voorschriften omtrent de opslag konden vervallen. Aan dat verzoek heeft verweerder voldaan. Verweerder heeft op 26 januari 2018 de nieuwe erkenning voor 8 kg rookzwak buskruit verleend zonder dat daarin specifieke voorschriften zijn opgenomen omtrent de wijze van opslag Deze erkenning was geldig tot en met 31 maart 2019. Op 8 januari 2019 heeft verweerder deze erkenning tot 31 maart 2020 verlengd. Dat laatste besluit heeft verweerder daarna ingetrokken. Daar gaat deze zaak over. Tegelijkertijd is een (nieuwe) erkenning verleend voor het voorhanden hebben van maximaal 3 kg rookzwak buskruit.
Waarom heeft verweerder de erkenning voor 8 kg buskruit ingetrokken?
3. Verweerder heeft de erkenning voor het voorhanden hebben van 8 kg rookzwak buskruit ingetrokken omdat hij van mening is dat aan eiser het onder zich hebben van een grotere hoeveelheid dan 3 kg niet op een veilige wijze kan worden toevertrouwd. Hierbij heeft verweerder aansluiting gezocht bij Bijlage I, onderdeel C, categorie 3 behorende bij het Besluit omgevingsrecht. Daarin is vermeld welke activiteiten een inrichting (kunnen) zijn in de zin van de Wet Milieubeheer. De grens is gelegd bij de opslag van maximaal 1 kg zwart kruit of maximaal 3 kg rookzwak kruit. Opslag van een grotere hoeveelheid kruit is volgens verweerder zonder nadere voorschriften niet wenselijk. Omdat eiser zelf heeft aangegeven dat hij niet aan de voorschriften kan voldoen, heeft verweerder een fout gemaakt door een erkenning af te geven voor het voorhanden hebben van 8 kg rookzwak buskruit. Die fout wil verweerder ongedaan maken. Verweerder heeft de intrekking van de erkenning gebaseerd op artikel 20, onder b, van de Wecg. Daarin is bepaald dat een erkenning kan worden ingetrokken, indien blijkt dat aan de erkenninghouder het onder zich hebben van explosieven niet langer kan worden toevertrouwd.
Heeft eiser procesbelang?
4. De rechtbank stelt vast dat de geldigheidsduur van de erkenning voor 8 kg buskruit is verstreken. Deze was immers geldig tot 31 maart 2020. Eiser heeft aangegeven dat hij over verschillende kalibers munitie beschikt die elk met een ander buskruit herladen moeten worden. De afzonderlijke soorten buskruit zijn per kg verpakt. Met de erkenning voor slechts 3 kg kan hij niet over voldoende soorten buskruit beschikken om de munitie voor zijn wapens te herladen. Dat vormt een beletsel voor de beoefening van de jacht en schietsport. Eiser heeft aangegeven dat hij ook voor de toekomst belang heeft bij de beoordeling van de vraag of verweerder aan de erkenning voor het voorhanden hebben van 8 kg buskruit voorschriften mag verbinden die zien op de wijze van opslag. De rechtbank is van oordeel dat eiser gelet op het voorgaande procesbelang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het bestreden besluit.
Mag verweerder de erkenning voor 8 kg intrekken op de gebruikte wettelijke grondslag?
5. De grondslag voor de erkenning ligt in artikel 17, eerste lid, van de Wecg. De erkenning ziet op alle handelingen die worden verricht met explosieven: vervaardiging, opslag, gebruik, overbrenging en verhandeling. In deze zaak gaat het enkel om de opslag van explosieven. Met dit artikel heeft de wetgever artikel 16 van Pro Richtlijn 93/15/EEG geïmplementeerd. [1]
6. In artikel 20 van Pro de Wecg staat wanneer een verleende erkenning mag worden ingetrokken. Hier is van belang wat is bepaald in de aanhef en onder b, te weten dat de erkenning kan worden ingetrokken als (kort gezegd) aan de erkenninghouder het onder zich hebben van explosieven niet langer kan worden toevertrouwd.
7. In geschil is de vraag of verweerder de intrekking van de erkenning heeft gebaseerd op een juiste wettelijke grondslag. Eiser vindt van niet. Hij betoogt dat het criterium “niet langer kan worden toevertrouwd” in artikel 20, onder b, van de Wecg betrekking heeft op de persoon van de erkenninghouder, zijn gedragingen en misdragingen. Het niet voldoen aan veiligheidsvoorschriften valt hier niet onder.
8. Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij op grond van de Wecg een maatschappelijk belang behartigt dat strekt tot de bescherming van de samenleving en de openbare orde. Daartoe behoort ook het voorkomen van gevaarzetting door ontplofbare stoffen. Mede met het oog op dat belang verleent of weigert hij erkenningen op grond van de Wecg. Omdat eiser aangeeft zich niet aan de veiligheidsvoorschriften te kunnen houden, betreft dat de persoon van de erkenninghouder. Verweerder neemt daarom aan dat hij op grond van artikel 20, onder b, van de Wecg bevoegd is de erkenning in te trekken.
Hoe oordeelt de rechtbank over de wettelijke grondslag?
9. De intrekking van de erkenning dient te strekken tot bescherming van de belangen in verband waarmee de erkenning is vereist. Dit wordt het specialiteitsbeginsel genoemd. Concreet betekent dit dat de rechtbank de vraag moet beantwoorden of het intrekken van de erkenning omdat meer dan 3 kg kruit wordt opgeslagen, strekt tot bescherming van de belangen waarop de Wecg ziet.
10. De rechtbank stelt dan vast dat de doelstelling van de Wecg meerledig is. Het is een uitvloeisel van Europese regelgeving om wetgeving tussen lidstaten te harmoniseren, handelsbelemmeringen weg te nemen, maar ook om te zorgen voor veilige explosieven (bijvoorbeeld schokveiligheid) en voor regels ten aanzien van personen die ermee omgaan, zodat de explosieven niet in verkeerde handen vallen. Daartoe is de erkenning in het leven geroepen maar ook de overbrengingsvergunning, de registratie van transacties met explosieven en het CE-keurmerk, zodat is gewaarborgd dat explosieven aan bepaalde eisen voldoen voordat ze op de markt mogen worden gebracht. De rechtbank ziet deze doelstelling bevestigd in de Memorie van Toelichting bij de Wecg, waarin onder meer staat: “Het in de richtlijn en het wetsvoorstel neergelegde systeem van vergunning, goedkeuring en erkenning beoogt de materiële verplaatsing van explosieven vanuit het perspectief van beveiliging te reguleren.” [2] Onder “beveiliging” wordt in de Wecg verstaan: voorkoming van het illegaal gebruik van explosieven. [3] Enkel vanuit dat oogpunt moet en mag verweerder beoordelen of de opslag van kruit kan worden toevertrouwd aan eiser. Daarin passen de toetsingscriteria voor het al dan niet verlenen van een erkenning, zoals die zijn neergelegd in de Regeling aanvraag erkenning en onkostenvergoeding. [4] In artikel 2 van Pro de Regeling staat dat (kort gezegd) de aanvrager moet voldoen aan de eisen die daar zijn gesteld aan zedelijk gedrag, waarbij wordt gekeken naar strafrechtelijke antecedenten.
Naar het oordeel van de rechtbank zijn deze belangen andere dan het belang dat is gediend bij de veilige opslag van explosieven en, in het verlengde daarvan, de beperking aan de omvang van de opslag. Daarmee heeft verweerder de erkenning ingetrokken op grond van een belang dat niet valt onder de belangen die de Wecg beoogt te beschermen. Dat betekent dat verweerder de erkenning niet mocht intrekken op grond van artikel 20, onder b, van de Wecg. De beroepsgrond van eiser slaagt.
De rechtbank wijst er volledigheidshalve op dat de belangen die spelen bij een juiste (veilige) opslag van explosieven hun regeling hebben gevonden in andere regelgeving. Waar het gaat om opslag van hoeveelheden rookzwak buskruit tussen 3 en 50 kg zijn voorschriften gesteld in het Activiteitenbesluit milieubeheer. [5] Dan gaat het bijvoorbeeld om de eis dat de opslag ten minste 8 meter van buiten de inrichting gelegen kwetsbare of beperkt kwetsbare objecten moet liggen. [6]
Mag verweerder de erkenning intrekken wegens herstel van een fout?
11. Verweerder heeft gesteld dat hij bevoegd is de erkenning in te trekken omdat hij een fout wil herstellen, ook al doet zich geen specifieke intrekkingsgrond voor. In zijn algemeenheid kan dat. Een bestuursorgaan is bevoegd een eerder genomen besluit dat naar zijn opvatting onjuist is, alsnog in te trekken of te wijzigen, mits het gebruikmaken van die bevoegdheid niet in strijd komt met een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur. De vraag die hier speelt is de vraag of verweerder kan terugkomen op een eerder verleende erkenning op de grond dat het erkenninghouder ten onrechte is toegestaan meer dan 3 kg rookzwak buskruit onder zich te hebben, zonder dat nadere eisen zijn gesteld omtrent de wijze van opslag.
12. Gelet op hetgeen hiervoor onder punt 10. is overwogen is van een fout geen sprake. De Wecg strekt niet tot bescherming van het belang van een veilige opslag. Dit betekent dat deze belangen ook niet bij de beoordeling mogen worden betrokken. Door dit wel te doen, heeft verweerder gehandeld in strijd met het specialiteitsbeginsel.
Conclusie
13. Gelet op het voorgaande kan het bestreden besluit geen stand houden. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. Gelet op de aard van het geconstateerde gebrek, kan verweerder na de vernietiging nog maar één mogelijk besluit nemen, namelijk het herroepen van het primaire besluit. Omwille van proceseconomische redenen zal de rechtbank dit zelf doen. Daarbij beseft de rechtbank dat de erkenning door de herroeping van de intrekking niet komt te herleven. De erkenning is immers door tijdverloop reeds geëxpireerd.
Proceskosten
14. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, veroordeelt de rechtbank verweerder in de proceskosten. Deze worden als volgt berekend. Eiser heeft zich laten bijstaan door een gemachtigde. Deze gemachtigde heeft drie proceshandelingen verricht:
het bezwaarschrift, het beroepschrift en het bijwonen van de zitting bij de rechtbank. Deze proceshandelingen leveren drie punten op met een waarde van € 534,-, in totaal € 1.602,-. Tenslotte bedraagt het te vergoeden griffierecht € 174,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
-herroept het besluit van 20 augustus 2019;
- gelast dat verweerder aan eiser het griffierecht van € 174,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser van € 1.602,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.A. van Hoof, rechter, in aanwezigheid van
mr. M.W. Bolzoni, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op: 1 april 2021.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Bijlage: wettelijk kader
Artikel 17 van Pro de Wecg bepaalt:
1. Het is verboden zonder erkenning explosieven te vervaardigen, op te slaan, te gebruiken, over te brengen of te verhandelen.
2. De erkenning heeft een geldigheidsduur van ten hoogste vijf jaren en kan telkens
met ten hoogste eenzelfde duur worden verlengd.
3. De erkenning heeft uitsluitend betrekking op de daarbij genoemde explosieven of
soorten van explosieven en een of meer op die explosieven betrekking hebbende
handelingen, genoemd in het eerste lid.
Op grond van artikel 18, tweede lid, van de Wecg is de korpschef bevoegd tot het verlenen en intrekken van een erkenning, alsmede tot het verlengen van de geldigheidsduur daarvan.
Op grond van artikel 20, aanhef en onder b, van de Wecg kan een erkenning worden ingetrokken, indien blijkt dat aan de houder van een erkenning of, indien deze een rechtspersoon is, degene die onmiddellijk leiding geeft aan het bedrijf, het onder zich hebben van explosieven niet langer kan worden toevertrouwd.