Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 20/5369
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 juni 2021
in de zaak tussen
[Eiser A] en [eiseres B] , te [plaats A] , eisers
(gemachtigde: mr. J. Veltman),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Doetinchem, verweerder
(gemachtigde: G. Oostra).
Als derde-partij neemt aan het geding deel:
[vergunninghouder], te [plaats B]
[vergunninghouder], te [plaats B]
(gemachtigde: [naam A] ).
Procesverloop
In het besluit van 17 december 2019 (primair besluit) heeft verweerder het handhavingsverzoek van eisers afgewezen.
In het besluit van 1 september 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft, tegelijk met de zaak met nummer 20/2865, plaatsgevonden op 19 april 2021. De gemachtigde van eisers is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en mr. L. Mekouar. Derde-partij is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde.
In de zaak met nummer 20/2865 wordt apart uitspraak gedaan.
Overwegingen
Inleiding
1. De derde-partij exploiteert op het perceel [aan het adres A] een grondverzetbedrijf. Op het perceel staat een loods met een oppervlakte van 240 m², waarvoor op 27 september 2016 een omgevingsvergunning is verleend.
Eisers wonen in de woning op het naastgelegen perceel [adres B] . Zij ondervinden (geluid)overlast van het bedrijf, met name door het laden en lossen.
Planologische voorgeschiedenis
2. In het op 23 november 2000 vastgestelde bestemmingsplan “Doetinchem Buitengebied” is het perceel bestemd als “Agrarisch met Landschapswaarden” met een bouwvlak. De gronden binnen deze bestemming zijn bestemd voor agrarische bedrijvigheid.
Agrarische bedrijvigheid is gedefinieerd als bedrijvigheid, geheel of overwegend gericht op het bedrijfsmatig voortbrengen van agrarische producten door het telen van gewassen en/of het houden van dieren. Een grondverzetbedrijf valt gelet op deze definitie niet onder “agrarische bedrijvigheid”. Een loonwerkbedrijf is alleen toegestaan als op de plankaart de aanduiding "loonwerkbedrijf toegestaan" is opgenomen. Deze aanduiding is niet opgenomen voor het perceel, zodat een loonwerk- en grondverzetbedrijf niet is toegestaan.
Op 24 juni 2004 heeft de gemeenteraad het bestemmingsplan “Doetinchem Buitengebied 2000, herziening 2002” vastgesteld, waarin voor het perceel een bedrijfsbestemming was opgenomen. Het college van gedeputeerde staten van de provincie Gelderland heeft aan deze bestemming echter goedkeuring onthouden, zodat de agrarische bestemming is blijven gelden.
Op 18 juli 2013 heeft de gemeenteraad het bestemmingsplan “Buitengebied 2012” vastgesteld. In dit bestemmingsplan is het perceel bestemd als “Bedrijf” met de aanduiding “gemengd”. Ter plaatse van deze aanduiding is een agrarisch loonbedrijf, gecombineerd met een hoveniersbedrijf en een grondverzetbedrijf toegestaan.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft dit bestemmingsplan in de uitspraak van 5 november 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3930) vernietigd. Vanaf dat moment gold de agrarische bestemming dus weer.
Op 29 oktober 2015 heeft de gemeenteraad opnieuw het bestemmingsplan “Buitengebied 2012” vastgesteld. Tegen dit bestemmingsplan is geen verzoek om voorlopige voorziening ingediend, zodat dit bestemmingsplan in werking is getreden. In dit bestemmingsplan is het perceel van de derde-partij wederom bestemd als “Bedrijf” met de aanduiding “gemengd”.
Op 27 september 2016 is aan de derde-partij op grond van het op dat moment geldende bestemming “Bedrijf”, een omgevingsvergunning voor de activiteit “bouwen” [1] verleend voor de bouw van de loods voor het aanwezige grondverzetbedrijf. In de omgevingsvergunning is aangegeven dat de loods niet in strijd is met het bestemmingsplan “Buitengebied 2012”, zodat geen omgevingsvergunning voor de activiteit “gebruik in strijd met het bestemmingsplan” [2] is vereist. Een inrichtingsplan voor het perceel maakt onderdeel uit van deze omgevingsvergunning. Deze omgevingsvergunning is onherroepelijk.
De Afdeling heeft in de uitspraak van 19 februari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:498) het bestemmingsplan “Buitengebied 2012” wederom vernietigd. Vanaf dat moment gold de agrarische bestemming dus weer.
Op 17 december 2020 is de ontwerp-beheersverordening “Landelijk gebied – 2020” ter inzage gelegd, waarin het perceel wederom is bestemd als “Bedrijf” met de aanduiding “gemengd”. Op grond van deze bestemming zijn op het perceel bedrijven met bijbehorende bedrijfsactiviteiten in de categorieën 1 en 2 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten toegestaan, evenals een agrarisch loonbedrijf, gecombineerd met een hoveniersbedrijf en een grondverzetbedrijf.
Besluitvorming
3.1.
Eisers hebben verweerder op 25 september 2019 verzocht om handhavend op te treden tegen het grondverzetbedrijf. Volgens eisers is het bestemmingsplan “Buitengebied 2012”, waarin het perceel is bestemd als “Bedrijf” met de aanduiding “gemengd”, onverbindend vanwege evidente strijd met artikel 2.2.2 van de Ruimtelijke Verordening Gelderland. Daarom moet worden uitgegaan van het voorgaande bestemmingsplan “Doetinchem Buitengebied”, waarin het perceel was bestemd als “Agrarisch met landschapswaarden” met een bouwvlak. Het gebruik is volgens eisers in strijd met deze agrarische bestemming.
3.2.
Verweerder heeft in het primaire besluit van 17 december 2019 overwogen dat het gebruik niet in strijd is met het bestemmingsplan “Buitengebied 2012”. Volgens verweerder is ook geen sprake van een onverbindende planregeling.
3.3.
In de beslissing op bezwaar heeft verweerder overwogen dat volgens vaste jurisprudentie bij een verzoek om handhaving ex tunc getoetst moet worden. Het moment van het primaire besluit is volgens verweerder dus bepalend en ten tijde van het primaire besluit was het gebruik niet in strijd met het bestemmingsplan, aldus verweerder.
Verweerder is ook met de commissie bezwaarschriften van mening dat de zogenaamde Tegelen-jurisprudentie [3] analoog kan worden toegepast. Ook heeft verweerder aangegeven dat in de op te stellen beheersverordening voor het buitengebied het perceel wederom de bestemming “Bedrijf” zal krijgen.
Heroverweging in bezwaar
4.1.
Eisers betogen dat verweerder de tussentijdse vernietiging van het bestemmingsplan door de Afdeling op 19 februari 2020 ten onrechte niet in de heroverweging in de beslissing op bezwaar heeft betrokken. Volgens eisers was ten tijde van de beslissing op bezwaar sprake van een overtreding, zodat verweerder handhavend op had moeten treden.
4.2.
Op grond van artikel 7:11 van Pro de Algemene wet bestuursrecht rust op een bestuursorgaan de plicht om zijn eerdere besluit op grondslag van het daartegen gemaakte bezwaar te heroverwegen. De Afdeling heeft in de uitspraak van 28 oktober 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2571) geoordeeld over de vraag op basis van welke feiten, omstandigheden en ontwikkelingen een bestuursorgaan bij een besluit op bezwaar moet beoordelen of hij (alsnog) handhaaft na een eerdere weigering daartoe.
Uit overweging 6.2.5 van deze uitspraak volgt dat bij een heroverweging van een weigering om een herstelsanctie op te leggen het resultaat van de heroverweging moet leiden tot een doeltreffende, afschrikwekkende en evenredige handhaving van de desbetreffende norm. Dat betekent in de eerste plaats dat het bestuursorgaan moet bezien of het op basis van de feiten en omstandigheden ten tijde van de beslissing in primo destijds terecht zijn besluit heeft genomen. In de tweede plaats dient het bestuursorgaan feiten en omstandigheden die zich ná de eerdere weigering dan wel oplegging van een herstelsanctie hebben voorgedaan bij zijn heroverweging te betrekken. Kortom, bij besluiten over een herstelsanctie bevat de heroverweging in beginsel een tweeslag.
In deze zaak heeft zich na het primaire besluit de omstandigheid voorgedaan dat het legaliserende bestemmingsplan is vernietigd. Concreet betekent dit dat het gebruik van het perceel voor het bedrijf van derde-partij op het moment van het nemen van het primaire besluit op 17 december 2019 legaal was en verweerder dus op dat moment niet mocht handhaven. Dit omdat op dat moment het op 29 oktober 2015 vastgestelde bestemmingsplan gold en dat de bestemming ‘Bedrijf” aan het perceel gaf. Pas na de vernietiging door de Afdeling van dit plan op 19 februari 2020, is de oude bestemming “Agrarisch met Landschapswaarden” weer gaan gelden. Ten tijde van het bestreden besluit van 1 september 2020 was het gebruik van het perceel voor het bedrijf van eisers dus weer illegaal en mocht verweerder weer handhaven. De vernietiging van het ten tijde van het primaire besluit geldende bestemmingsplan en het daardoor illegaal worden van het gebruik van het perceel is naar het oordeel van de rechtbank een omstandigheid die verweerder in zijn heroverweging had moeten betrekken. Een andere uitleg zou inhouden dat eisers opnieuw een handhavingsverzoek in zouden moeten indienen, waarop door verweerder dan opnieuw zou moeten worden beslist. Dit is geen doeltreffende handhaving en doet ook afbreuk aan de volledige heroverweging in bezwaar.
Voor het analoog toepassen van de zogenoemde Tegelen jurisprudentie ziet de rechtbank geen grond. Die jurisprudentie is een uitzondering op de regel die ziet op het bouwen en niet op het gebruik en een eenmaal legaal gebouwd bouwwerk afbreken heeft nu eenmaal meer impact als het wijzigen van het gebruik van een perceel. Daarbij neemt de rechtbank hier in aanmerking dat het gebruik van dit perceel voor het bedrijf van derde-partij al eerder is getracht te legaliseren en dat steeds niet gelukt is. Derde-partij wist dus dat het gebruik dat hij van het perceel maakte geen rustig bezit was.
Kortom, verweerder had bij de beslissing op bezwaar uit moeten gaan van het op dat moment (weer) geldende planologisch kader en tot de conclusie moeten komen dat het gebruik van het perceel in strijd daarmee was en hij dus een bevoegdheid had tot handhaving.
De beroepsgrond slaagt.
Tussenconclusie
5. Het beroep is alleen al daarom gegrond wegens strijd met artikel 7:11, tweede lid, van de Awb en het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
Op grond van artikel 8:41a van de Awb dient de bestuursrechter het geschil zoveel mogelijk definitief te beslechten. Dat zal de rechtbank doen aan de hand van de door verweerder in het verweerschrift en ter zitting ingenomen (subsidiaire) standpunten.
Kan de afwijzing om te handhaven op andere gronden wel in stand blijven
6.1.
Door de vernietiging van het bestemmingsplan “Buitengebied 2012” wordt teruggevallen op het bestemmingsplan “Doetinchem Buitengebied” van 23 november 2000.
Zoals in overweging 2 is aangegeven, is het gebruik van het perceel voor een grondverzetbedrijf in strijd met dit bestemmingsplan.
6.2.
Op 27 september 2016 is, op grond van het later vernietigde bestemmingsplan, een omgevingsvergunning verleend voor de loods op het perceel. Verweerder stelt zich op het standpunt dat op grond van deze omgevingsvergunning niet slechts het gebruik van de loods voor een grondverzetbedrijf is toegestaan, maar dat op het gehele perceel gebruik ten dienste van een grondverzetbedrijf is toegestaan. Verweerder verwijst daarvoor naar overweging 2.10.4 en verder uit de uitspraak van de Afdeling van 2 november 2005 (ECLI:NL:RVS:2005:AU5397)
6.3.
Uit deze uitspraak volgt – kort samengevat – dat als de bouwvergunning voor rechtmatig moet worden gehouden, dit ook geldt voor een gebruik conform het gebruiksdoel van die vergunning. Het gebruiksdoel van de omgevingsvergunning van 27 september 2016 is een grondverzetbedrijf. De loods mag daarom ook na vernietiging van het bestemmingsplan worden gebruikt ten dienste van een grondverzetbedrijf.
Verweerder is dus niet bevoegd om handhavend op te treden tegen het gebruik van de loods.
Dit is naar het oordeel van de rechtbank anders voor het gebruik van de gronden rondom de loods. De omgevingsvergunning voor de activiteit “bouwen” voor de loods heeft immers geen betrekking op deze omliggende gronden. Deze ziet slechts op de loods. De omgevingsvergunning vormt dus geen impliciete vrijstelling voor het gebruik van alle omliggende gronden op het perceel voor een grondverzetbedrijf. Gebruik van die omliggende gronden voor het grondverzetbedrijf is slechts mogelijk voor zover dat gebruik direct noodzakelijk is en gekoppeld is aan het gebruik van de loods. Bijvoorbeeld om deze loods te bereiken en te kunnen gebruiken voor de bedrijfsvoering van derde-partij. De omgevingsvergunning voor de loods maakt dus niet dat het gebruik van de omliggende gronden voor het bedrijf van derde-partij mag worden uitgebreid en geïntensiveerd. Bijvoorbeeld het stallen van voertuigen of de opslag van materialen op de om de loods liggende gronden is niet toegestaan.
Verweerder dient dus te onderzoeken of het gebruik van de om de loods liggende gronden meer is dan nodig om de loods te kunnen bereiken. Dat onderzoek heeft verweerder niet gedaan, terwijl er wel aanknopingspunten zijn dat het gebruik intensiever is dan alleen nodig voor nuttig gebruik van de loods.
6.4.
Verweerder heeft ook aangegeven dat door de ontwerp-beheersverordening sprake is van concreet zicht op legalisatie. Ook dit standpunt volgt de rechtbank niet. Een ontwerp-beheersverordening maakt, anders dan een ontwerp-bestemmingsplan, geen onderdeel uit van de wettelijke voorbereidingsprocedure en heeft daarom geen formele status en kan reeds daarom niet leiden tot concreet zicht op legalisatie. De rechtbank merkt daarnaast op dat het nog maar de vraag is of voor het perceel een beheersverordening kan worden vastgesteld, gelet op de omstandigheid dat op het perceel sprake is van een ruimtelijke ontwikkeling en in artikel 3.38 van de Wet ruimtelijke ordening de beperking is opgenomen dat een beheersverordening enkel kan worden vastgesteld voor delen van het grondgebied van de gemeente waar geen ruimtelijke ontwikkeling wordt voorzien.
6.5
Conclusie is dat verweerder ook in beroep de rechtbank niet heeft kunnen overtuigen dat geen sprake is van een overtreding of dat concreet zicht is op legalisatie. Verweerder heeft dus ten onrechte geoordeeld dat er geen aanleiding was te handhaven. Dat betekent dat de rechtbank de rechtsgevolgen van het bestreden besluit niet in stand kan laten.
Conclusie
7. Het beroep is gegrond, omdat verweerder ten onrechte de vernietiging van het bestemmingsplan niet in het bestreden besluit heeft betrokken. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit.
Nu verweerder ten onrechte heeft geoordeeld dat geen sprake is van een overtreding, heeft verweerder het handhavingsverzoek van eisers ten onrechte afgewezen. Er bestaat dus geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten.
Verweerder dient een nieuw besluit te nemen op het handhavingsverzoek van eisers met inachtname van deze uitspraak. De rechtbank stelt daarvoor een termijn van 6 weken.
Proceskosten en griffierecht
8. Omdat het beroep gegrond is, veroordeelt de rechtbank verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten in beroep. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.068 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 534 en een wegingsfactor 1).
Voor een vergoeding van reiskosten ziet de rechtbank geen aanleiding, aangezien eisers niet op de zitting zijn verschenen.
9. De rechtbank bepaalt dat verweerder het door eisers betaalde griffierecht vergoedt.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op om binnen een termijn van 6 weken een nieuw besluit op bezwaar te nemen;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers voor een bedrag van € 1.068;
- draagt verweerder op het griffierecht van € 178 aan eisers te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J.W.P. van Gastel, rechter, in aanwezigheid van mr. E. Mengerink, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 17 juni 2021
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.