Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: 20/5464
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiser], te [woonplaats], eiser
(gemachtigde: mr. M. Koolhoven),
en
de minister van Justitie en Veiligheid, verweerder.
Procesverloop
Bij brief van 23 maart 2020 heeft verweerder eisers aanvraag om een aanvullende uitkering op grond van het Besluit bovenwettelijke uitkeringen bij werkloosheid voor de sector Rijk (BBWR) afgewezen.
Bij besluit van 8 september 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De griffier van de rechtbank heeft op 3 en 8 februari 2021 telefonisch contact gehad met de gemachtigde van eiser. Hiervan zijn telefoonnotities opgemaakt die naar beide partijen zijn verstuurd. De gemachtigde van eiser heeft naar aanleiding van het telefonische contact van 3 februari 2021 schriftelijk gereageerd.
Vervolgens hebben beide partijen hun standpunt (nogmaals) schriftelijk toegelicht.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 31 maart 2021. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. R. Notermans.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting op 23 april 2021 heropend en verwezen naar de meervoudige kamer van de rechtbank.
Met toepassing van artikel 8:57 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is een nader onderzoek ter zitting achterwege gebleven en is het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1.1.
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
Bij besluit van 25 november 2016 heeft verweerder eiser met ingang van 16 november 2016 tot uiterlijk 16 november 2019 aangesteld in tijdelijke dienst op grond van artikel 6, tweede lid, onder c, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR). Eiser is benoemd in de functie van senior beleidsmedewerker bij het directoraat-generaal Politie van het ministerie van Justitie en Veiligheid. Deze aanstelling is niet verlengd en derhalve van rechtswege geëindigd op 16 november 2019.
1.2.
De Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut heeft eiser met ingang van 18 november 2019 een uitkering op grond van de Werkloosheidswet (WW) toegekend.
1.3
Op 4 november 2019 heeft eiser verweerder verzocht om een aanvullende uitkering op grond van het BBWR.
2. Bij brief van 23 maart 2020, gehandhaafd bij het bestreden besluit, heeft verweerder dit verzoek van eiser afgewezen. Aan deze afwijzing heeft verweerder ten grondslag gelegd dat eiser geen recht heeft op een aanvullende uitkering op grond van het BBWR, omdat hij in tijdelijke dienst werkzaam is geweest en daarom niet voldoet aan het begrip betrokkene als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef, sub b, onder 1e, van het BBWR, zijnde de ambtenaar in vaste dienst.
3.1.
Eiser voert aan dat het verweerder op grond van het op 1 oktober 2004 in werking getreden artikel 125h, eerste lid, van de Ambtenarenwet verboden is om onderscheid te maken tussen ambtenaren in de arbeidsvoorwaarden op grond van het al dan niet tijdelijke karakter van de aanstelling, tenzij een dergelijk onderscheid objectief gerechtvaardigd is.
De Memorie van Toelichting bij de invoering van dit artikel in de Ambtenarenwet [1] vermeldt het volgende:
”Zoals hierboven reeds vermeld vallen uitkeringen m.b.t de bovenwettelijke sociale zekerheid ook onder het begrip arbeidsvoorwaarden. Dit betekent dus dat ook regelingen in overheidssectoren waarin op dit terrein onderscheid in de aanspraken o.g.v. vaste en tijdelijke aanstellingen wordt gemaakt aan de toets van de objectieve rechtvaardiging moeten worden onderworpen.
In het licht van het bovenstaande zullen sociale partners (evenals dat in de marktsector het geval is) regelingen m.b.t aanspraken op het terrein van de aanvullende sociale zekerheid waarvan ambtenaren in tijdelijke dienst zijn uitgesloten kritisch moeten bezien. Met betrekking tot die toetsing kan, zoals hierboven reeds aangegeven, niet op voorhand worden vastgesteld in welke gevallen onderscheid wel of niet objectief gerechtvaardigd is.
Wel kan bijvoorbeeld ten aanzien van regelingen op het gebied van de aanvullende werkloosheid in het algemeen het volgende worden opgemerkt. Aan deze regelingen ligt enerzijds de zorgplicht van de overheidswerkgever voor zijn ambtenaren ten grondslag en anderzijds het uitgangspunt dat trouwe dienst wordt beloond. Het betreft hier een in het arbeidsrecht algemeen aanvaarde rechtsgrond; naarmate de diensttijd voortschrijdt, neemt de onderlinge afhankelijkheid toe en mogen de wederzijdse verwachtingen toenemen.
Zo worden bijvoorbeeld aanvullende uitkeringen bij ontslag betaald om de ambtenaar een vergoeding te geven voor zijn trouw aan de overheidsorganisatie en om hem te helpen de tijd te overbruggen die nodig is opnieuw werk te vinden. Vanuit deze doelstelling zal kritisch moeten worden gekeken naar aanvullende werkloosheidsregelingen die (zonder nuancering) slechts openstaan voor vast personeel. Niet vol te houden valt immers dat een ambtenaar die bijvoorbeeld langdurig op tijdelijke aanstelling in dienst is geweest, vanuit de zorgplicht van de overheidswerkgever, bij ontslag ongunstiger te behandelen dan een ambtenaar in vaste dienst met een vergelijkbare diensttijd. Het argument dat de tijdelijk aangestelde ambtenaar geen uitzicht heeft op een vast dienstverband en derhalve niet onder de zorgplicht van de werkgever behoeft te vallen gaat in deze gevallen mogelijk alleen op voor kortdurende tijdelijke dienstverbanden.”
3.2.
Eiser stelt dat het in het BBWR gemaakte onderscheid tussen ambtenaren in vaste en tijdelijke dienst niet objectief gerechtvaardigd is en dat de minister dit in genoemde Memorie van Toelichting heeft erkend. Eiser wijst verder op de toelichting op het BBWR [2] waarin het volgende staat vermeld:
”Werkloosheidsaanspraken van ambtenaren met een tijdelijke aanstelling
Om het instrument van de tijdelijke aanstelling optimaal effect te laten hebben als een flexibel werkinstrument, dient de uitkeringslast voortvloeiende uit het eindigen van de tijdelijke aanstelling niet bovenmatig te zijn. Het uitzicht op een bovenmatige uitkeringslast bij het aflopen van de tijdelijke aanstelling blijkt namelijk reden te zijn om het personeel op een andere wijze in dienst te nemen.
Indien voor de ambtenaren in het kader van het voorstel van wet Overheidspersoneel onder de werknemersverzekeringen (kamerstukken II 1996/97, 25 282) de Werkloosheidswet gaat gelden, zal de uitkering bij ontslag voor de ambtenaar vanaf dat moment bestaan uit een wettelijk deel (de uitkering krachtens de Werkloosheidswet) en een bovenwettelijk deel (krachtens het Besluit bovenwettelijke uitkeringen bij werkloosheid voor de sector Rijk).
Op basis van bovengenoemde redenen is bij de Arbeidsvoorwaardenovereenkomst 1997–1999 het volgende overeengekomen. Na afloop van een tijdelijke aanstelling is een werkloosheidsuitkering die naar hoogte en duur is afgestemd op de Werkloosheidswet als een toereikende uitkering te beschouwen. Indien de ambtenaren onder de werkingssfeer van de Werkloosheidswet worden gebracht, zal voor ambtenaren in de sector Rijk na afloop van een tijdelijke aanstelling de uitkering uitsluitend worden gebaseerd op de Werkloosheidswet.”
3.3.
Volgens eiser blijkt uit deze toelichting dat het onderscheid tussen ambtenaren met een vast en tijdelijk dienstverband alleen is gemaakt om de uitkeringslasten te beperken. Volgens eiser is dit onderscheid niet objectief gerechtvaardigd, omdat het gebruikte middel – het uitsluiten van ambtenaren die zijn ontslagen uit tijdelijke dienst, ongeacht de duur van hun aanstelling – niet geschikt en noodzakelijk is om het doel – de beperking van de uitkeringslasten – te bereiken. Eiser wijst in dit verband op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 8 oktober 2020 (FT tegen Universitatea “Lucian Blaga” Sibiu e.a., ECLI:EU:C:2020:810) waarin is overwogen dat een objectieve rechtvaardiging van het gemaakte onderscheid niet kan liggen in louter budgettaire keuzes.
Ter zitting heeft eiser hieraan toegevoegd dat hij gedurende zijn WW-uitkering nog gedeeltelijk pensioen opbouwt. Volgens eiser volgt hieruit dat verweerder na afloop van zijn tijdelijke aanstelling nog (financiële) verplichtingen jegens hem heeft.
Ontvankelijkheid bezwaar
4.1.
De rechtbank ziet zich eerst ambtshalve gesteld voor de vraag of het bezwaar van eiser tegen de brief van verweerder van 23 maart 2020 ontvankelijk is, in het bijzonder of deze brief als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb kan worden aangemerkt.
4.2.
Op grond van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
4.3.
Met ingang van 1 januari 2020 is de Ambtenarenwet 2017 in werking getreden.
Op grond van artikel 16, tweede lid, van de Ambtenarenwet 2017 blijft ten aanzien van de mogelijkheid om bezwaar te maken of beroep in te stellen alsmede de behandeling van zodanig bezwaar of beroep tegen een op grond van deze wet genomen besluit of handeling dat/die voor het in het eerste lid bedoelde tijdstip is bekendgemaakt, het recht van toepassing zoals dat gold voor dat tijdstip.
Op grond van artikel 17, eerste lid, van de Ambtenarenwet 2017 vervallen de krachtens deze wet en artikel 15, tweede lid, van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen, zoals deze luidden voorafgaand aan het tijdstip van inwerkingtreding van artikel I van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren, vastgestelde algemeen verbindende voorschriften.
Op grond van het tweede lid van dit artikel, voor zover van belang, blijven de in het eerste lid bedoelde algemeen verbindende voorschriften van kracht ten aanzien van te verstrekken uitkeringen aan ambtenaren als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Ambtenarenwet, wier dienstverband op het in het eerste lid bedoelde tijdstip reeds is beëindigd.
4.4.
De rechtbank is met partijen van oordeel dat de brief van verweerder van 23 maart 2020 is aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Daartoe wordt overwogen dat het BBWR op grond van artikel 17, tweede lid, van de Ambtenarenwet 2017 ten aanzien van eiser van kracht is gebleven, omdat zijn aanstelling van rechtswege op 16 november 2019 is geëindigd. Omdat het BBWR een publiekrechtelijke regeling is, betreft de brief van verweerder van 23 maart 2020 de uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid door een bestuursorgaan. Hieruit volgt dat die brief een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is waartegen bezwaar en beroep openstond. Verweerder heeft het bezwaar van eiser dan ook terecht ontvankelijk geacht.
Inhoudelijk
5.1.1.
In artikel 1, eerste lid, aanhef, sub b, onder 1e, van het BBWR is, voor zover van belang, bepaald dat in dit besluit wordt verstaan over betrokkene: de ambtenaar in vaste dienst, die (…) in burgerlijke rijksdienst werkzaam is geweest en die ten gevolge van een ontslag (…) werkloos is geworden in de zin van de WW.
5.1.2.
In artikel 3, eerste lid, van het BBWR is, voor zover van belang, bepaald dat de betrokkene gedurende de periode dat recht bestaat op een uitkering krachtens de WW, recht heeft op een aanvullende uitkering.
5.1.3.
In artikel 8, eerste lid, van het BBWR is, voor zover van belang, bepaald dat, indien op het moment van ontslag de duur van de uitkering berekend op basis van artikel 2 van Pro dit besluit, langer is dan de duur van de uitkering berekend op grond van de WW, betrokkene, die het einde van de uitkeringsduur krachtens de WW heeft bereikt, met ingang van dat moment recht heeft op een aansluitende uitkering.
5.1.4.
In artikel 125h, eerste lid, van de Ambtenarenwet is bepaald dat het bevoegd gezag geen onderscheid mag maken tussen ambtenaren in de arbeidsvoorwaarden op grond van het al dan niet tijdelijke karakter van de aanstelling, tenzij een dergelijk onderscheid objectief gerechtvaardigd is.
5.2.
Tussen partijen is niet in geschil dat in het BBWR sprake is van onderscheid in arbeidsvoorwaarden op grond van het al dan niet tijdelijke karakter van de aanstelling, omdat alleen ambtenaren met een vaste aanstelling recht hebben op een aanvullende en aansluitende uitkering op grond van het BBWR en ambtenaren met een tijdelijke aanstelling, zoals eiser, niet. Gelet op het bepaalde in artikel 125h, eerste lid, van de Ambtenarenwet is in geschil of in het geval van eiser dit onderscheid objectief gerechtvaardigd is. Een onderscheid is niet objectief gerechtvaardigd als daarmee geen gerechtvaardigd doel wordt nagestreefd. Het is ook niet gerechtvaardigd als de middelen om dat doel te bereiken niet in een redelijke verhouding staan tot het doel.
5.3.
De rechtbank stelt voorop dat het onderscheid in (het ontstaan van) bovenwettelijke uitkeringsrechten in het BBWR niet enkel is gemaakt om de uitkeringslasten te beperken, zoals eiser betoogt. Het BBWR geeft immers in het algemeen invulling aan de zorgplicht van de overheidswerkgever jegens haar ambtenaren, waarbij mede tot uitgangspunt is genomen dat trouwe dienst wordt beloond. Naarmate de diensttijd langer duurt, neemt de onderlinge afhankelijkheid toe en mogen de wederzijdse verwachtingen toenemen. De rechtbank acht dit op zichzelf een legitiem doel voor het daarmee samenhangende onderscheid in (het ontstaan van) bovenwettelijke uitkeringsrechten. Zo mogen ambtenaren in vaste dienst de gerechtvaardigde verwachting hebben dat hun dienstverband zal voortduren, zelfs in beginsel tot hun pensioengerechtigde leeftijd. Bij laatstgenoemde ambtenaren is het (eerder) beëindigen van hun dienstverband het gevolg van omstandigheden die bij het aangaan van het dienstverband niet waren te voorzien en die het normale verloop van de arbeidsverhouding verstoren. Dat rechtvaardigt dat in dat geval compensatie wordt geboden vanwege de schending van gerechtvaardigde verwachtingen. Dat ligt anders bij de aanstelling van eiser in tijdelijke dienst voor de duur van drie jaar die is verleend op grond van artikel 6, tweede lid, onder c, van het ARAR (voor het verrichten van werkzaamheden, waarvoor slechts tijdelijk een beroep op de arbeidsmarkt kan worden gedaan), op grond waarvan van meet af aan duidelijk was dat de aanstelling per 16 november 2019 zou eindigen. Eiser is aangesteld ter vervanging van een ambtenaar, die tijdelijk een functie in de overzeese gebiedsdelen van het Koninkrijk ging vervullen. Ter zitting heeft eiser verklaard dat nooit is gesproken over een eventuele verlenging van zijn tijdelijke aanstelling. Er zijn van de kant van verweerder dan ook geen gerechtvaardigde verwachtingen bij eiser gewekt dat zijn dienstverband langer dan drie jaar zou duren. Onder die omstandigheden dient het onderscheid in uitkeringsrechten dan ook een legitiem doel.
5.4.
De rechtbank is verder van oordeel dat het middel – de definitiebepaling van artikel 1, eerste lid, aanhef, sub b, onder 1e, van het BBWR: betrokkene is de ambtenaar in vaste dienst – passend en noodzakelijk is om dit legitieme doel te bereiken. Met dit middel wordt bereikt dat ambtenaren waarvoor de ambtelijke werkgever een bijzondere zorgplicht heeft, een aanvullende en aansluitende uitkering wordt toegekend, omdat deze ambtenaren bepaalde verwachtingen aan de aard van hun aanstelling mogen ontlenen. Het middel is noodzakelijk, omdat aan de vereisten van proportionaliteit en subsidiariteit is voldaan. Daarbij betrekt de rechtbank dat de minister, gezien het sociaal-economische karakter van het BBWR, een ruime beoordelingsruimte toekomt, waarbij tevens van belang is dat het BBWR het resultaat is van overleg met de vakcentrales. Het mogelijk bestaan van alternatieve oplossingen maakt niet dat de gekozen maatregel niet objectief gerechtvaardigd is.
5.5.
De rechtbank kan eiser niet volgen in zijn conclusie dat de minister in de Memorie van Toelichting bij de invoering van artikel 125h in de Ambtenarenwet zou hebben erkend dat het onderscheid in de arbeidsvoorwaarden op grond van het al dan niet tijdelijke karakter van de aanstelling in een regeling zoals het BBWR niet objectief gerechtvaardigd is. Bovendien zou de minister het BBWR in dat geval wel hebben ingetrokken of gewijzigd.
5.6.
De rechtbank komt dan ook tot de slotsom dat in het geval van eiser het onderscheid in arbeidsvoorwaarden op grond van het al dan niet tijdelijke karakter van de aanstelling objectief gerechtvaardigd is. In het feit dat sinds 1 januari 2020 in de CAO Rijk bij het toekennen van een aanvullende en aansluitende werkloosheidsuitkering geen onderscheid meer wordt gemaakt tussen ambtenaren met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde en onbepaalde tijd, ziet de rechtbank geen aanleiding om anders te oordelen, omdat op basis van dit feit op zich niet de conclusie kan worden getrokken dat het in het BBWR gemaakte onderscheid niet objectief gerechtvaardigd is. Het staat de minister altijd vrij om werknemers in overheidsdienst meer rechten toe te kennen dan waartoe hij uit het oogpunt van rechtmatigheid gehouden is. Hetzelfde geldt voor het feit dat eiser gedurende zijn WW-uitkering ten laste van verweerder nog gedeeltelijk pensioen heeft opgebouwd.
6. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M.C. Schuurman-Kleijberg, voorzitter, mr. M.J.P. Heijmans en mr. P.L. de Vos, rechters, in tegenwoordigheid van mr. G.A. Kajim-Panjer, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.