Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 21/1474
tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 30 juli 2021
in de zaak tussen
[eiser A]te [plaats A] in zijn hoedanigheid van curator van
[B]te [plaats B] ,
[B]te [plaats B] ,
eiser
(gemachtigde: mr. E. van der Veen),
en
de Raad van Bestuur van het CIZ,
verweerder
(gemachtigde: mr. J.E. Koedood).
Procesverloop
In het besluit van 27 mei 2020 (primair besluit) heeft verweerder eiser met ingang van 27 mei 2020 in aanmerking gebracht voor het zorgprofiel VG6 op grond van de Wet langdurige zorg (Wlz) voor onbepaalde tijd.
In het besluit van 5 februari 2021 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. Verweerder heeft het primaire besluit herroepen en daarvoor in de plaats beslist dat eiser geen aanspraak meer heeft op zorg op grond van de Wlz na afloop van de uitlooptermijn van drie maanden.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 7 juli 2021 op zitting behandeld. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens is verschenen eisers behandelaar [C] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
1.1
Eiser is geboren in 1997. Het intelligentieprofiel van eiser is disharmonisch opgebouwd. Ook is er sprake van psychiatrische problematiek. Eiser kampt onder meer met een hechtingsstoornis en is er sprake van alcohol- en drugsgebruik. Daarbij vertoont eiser probleemgedrag.
1.2
Eiser woont sinds april 2017 bij [een zorggroep] . In het indicatiebesluit van 10 januari 2017 heeft verweerder eiser tot en met 3 januari 2020 in aanmerking gebracht voor zorg op grond van de Wlz. Daarbij werd hij geïndiceerd voor het zorgzwaartepakket LVG2.
1.3
Op 13 mei 2020 is namens eiser een aanvraag ingediend voor zorg op grond van de Wlz. In de aanvraag is verzocht om een indicatie af te geven voor het zorgzwaartepakket VG6. Naar aanleiding van deze aanvraag heeft verweerder de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van eiser op basis van dossieronderzoek beoordeeld. Deze beoordeling heeft geleid tot het primaire besluit.
1.4
Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Het bezwaar van eiser richtte zich uitsluitend tegen de ingangsdatum van de indicatie. Naar aanleiding van het bezwaar heeft verweerder de primaire beslissing volledig heroverwogen.
1.5
In het kader van de heroverweging in bezwaar heeft de medisch adviseur van verweerder, drs. I. Dammar, nader onderzoek verricht. De medisch adviseur concludeert in zijn advies van 2 december 2020, voor zover relevant, het volgende:
“Al met al volgt uit de zeer uitgebreide ontvangen informatie dat er een gemêleerde oorzaak is voor het functioneren van verzekerde. Hierdoor kan er geen eenduidige uitspraak worden gedaan met betrekking tot een de grondslag verstandelijke handicap. (…) Wat verder niet eenduidig is, is of er een volledige eindsituatie in het functioneren van verzekerde is bereikt. Dus of er bij verzekerde (met adequate begeleiding) altijd levenslang en levensbreed dezelfde mate en aard van klachten zal persisteren. Aldus kan er vooralsnog geen definitieve uitspraak hierover worden gedaan. Wat heden wel duidelijk is, is dat er een noodzaak is voor begeleiding en ondersteuning.”
1.6
Verweerder heeft dit advies overgenomen en ten grondslag gelegd aan het bestreden besluit.
Herroeping primair besluit
2. Eiser stelt zich op het standpunt dat verweerder de indicatie van eiser ten onrechte heeft ingetrokken met een uitlooptermijn van drie maanden. Volgens eiser volgt uit artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dat verweerder zich in het kader van de heroverweging in bezwaar had moeten beperken tot een heroverweging van de onderdelen van het primaire besluit waartegen het bezwaar gericht was. Het bezwaar richtte zich uitsluitend tegen de ingangsdatum van de indicatie, zodat verweerder zich daartoe naar de mening van eiser in bezwaar had moeten beperken. Volgens eiser komt het bestreden besluit in strijd met het verbod op reformatio in peius, aangezien het bestreden besluit ten opzichte van het primaire besluit negatief voor eiser uitpakt, hetgeen niet zou zijn gebeurd als hij geen bezwaar zou hebben gemaakt.
3. Verweerder volgt eiser hierin niet. Volgens verweerder volgt uit artikel 7:11 van Pro de Awb dat er in bezwaar een volledige heroverweging van het primaire besluit plaatsvindt. Dit is naar de mening van verweerder een belangrijk verschil met de situatie waarin er sprake is van een ambtshalve herziening of intrekking van een indicatiebesluit. Naar aanleiding van het bezwaar is nader onderzoek verricht, waarbij ook een medisch adviseur is geconsulteerd, naar de zorgbehoefte van eiser. Uit dit onderzoek is naar voren gekomen dat eiser niet aan de voorwaarden van artikel 3.2.1 van de Wlz voldoet, omdat hij niet blijvend is aangewezen op 24 uur zorg in de nabijheid ter voorkoming van ernstig nadeel. Zodoende kan eiser volgens verweerder geen aanspraak maken op zorg op grond van de Wlz. Naar de mening van verweerder mocht de zorgbehoefte opnieuw in kaart worden gebracht en mocht de indicatie van eiser daarmee in overeenstemming worden gebracht.
4. Ten aanzien van de eerste beroepsgrond overweegt de rechtbank als volgt.
4.1
Op grond van artikel 7:11 van Pro de Awb vindt op grondslag van het bezwaar een heroverweging van het primaire besluit plaats. Wanneer de heroverweging daar aanleiding toe geeft, herroept het bestuursorgaan het primaire besluit en neemt – voor zover nodig – in de plaats daarvan een nieuw besluit. Anders dan eiser stelt is in die gevallen geen sprake van een intrekkingsbesluit, maar van een herroeping van het primaire besluit.
4.2
Het primaire besluit betrof een indicatiebesluit. Naar het oordeel van de rechtbank dient dit besluit volgens vaste rechtspraak te worden aangemerkt als één en ondeelbaar. [1] Dit betekent dat de verschillende onderdelen van het primaire besluit niet geheel los staan van elkaar. Dit brengt mee dat verweerder naar aanleiding van het bezwaar van eiser tegen het besluit op zijn aanvraag, zijn zorgbehoefte integraal moest beoordelen en zich niet hoefde te beperken tot het onderdeel van het primaire besluit, namelijk de ingangsdatum, waartegen het bezwaar gericht was.
4.3
Artikel 7:11, eerste lid, van de Awb staat er niet aan in de weg dat een bestuursorgaan gebruik maakt van de bevoegdheid tot wijziging van een besluit ten nadele van een belanghebbende in die gevallen waarin die bevoegdheid op andere gronden reeds bestaat. [2] Op grond van artikel 3.2.4 onder b van de Wlz is verweerder bevoegd om een indicatie in te trekken of te herzien wanneer een verzekerde niet langer is aangewezen op de geïndiceerde zorg. Geïndiceerde zorg is de samenhangende zorg behorende bij het bij de verzekerde best passende zorgprofiel zoals is vastgesteld in het indicatiebesluit. De Centrale Raad van Beroep heeft bepaald dat een verzekerde daarop niet langer is aangewezen als de zorgbehoefte van de verzekerde wijzigt en de zorgvraag niet langer binnen het zorgprofiel past. Daarvoor is niet enkel bepalend of er sprake is van een verbetering van de gezondheidssituatie van de verzekerde. [3]
4.4
Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat eiser niet blijvend is aangewezen op 24 uur zorg in de nabijheid ter voorkoming van ernstig nadeel. De rechtbank begrijpt daaruit dat verweerder vindt dat eiser niet langer is aangewezen op de geïndiceerde zorg. De rechtbank kan dit standpunt volgen en overweegt dat verweerder daarom op grond van artikel 3.2.4 onder b van de Wlz de bevoegdheid had om de primaire beslissing te herzien of in te trekken. Dit brengt mee dat artikel 7:11, eerste lid, Awb er naar het oordeel van de rechtbank niet aan in de weg staat dat verweerder gebruik heeft gemaakt van de bevoegdheid het primaire besluit ten nadele van eiser te wijzigen. Aldus is er geen sprake van strijd met het verbod van reformatio in peius. Aangezien verweerder de indicatie heeft beëindigd met ingang van een datum gelegen drie maanden na het bestreden besluit is er naar het oordeel van de rechtbank evenmin sprake van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. De beroepsgrond slaagt daarom niet.
Grondslag
5. Tussen partijen is niet in geschil dat er bij eiser sprake is van een grondslag als bedoeld in artikel 3.2.1 Wlz. Desgevraagd heeft de gemachtigde van eiser ter zitting aangegeven dat de rechtbank zich daarom niet hoeft uit te laten over de beroepsgrond dat er in het geval van eiser wel sprake is van de grondslag verstandelijke handicap.
Blijvende noodzaak 24 uur zorg in de nabijheid ter voorkoming van ernstig nadeel
6. De rechtbank ziet zich vervolgens voor de vraag geplaatst of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat eiser niet blijvend behoefte heeft aan Wlz zorg. De rechtbank overweegt als volgt.
6.1
Eiser stelt zich op het standpunt dat hij blijvend is aangewezen op 24 uur zorg in de nabijheid ter voorkoming van ernstig nadeel. De zorgbehoefte komt volgens eiser vooral voort uit zijn verstandelijke beperking. De verstandelijke beperking is aangeboren en blijvend. De zorgbehoefte die hieruit voortvloeit is daarom ook blijvend. Aanpak van het middelengebruik van eiser kan weliswaar leiden tot een verbetering van zijn functioneren, maar dit maakt niet dat dat hij dan niet meer is aangewezen op 24 uur zorg in de nabijheid.
6.2
De behandelaar van eiser heeft ter zitting aangegeven dat de informatie waarop de medisch adviseur zijn advies heeft gebaseerd onvolledig is en een verkeerd beeld geeft van de feitelijke situatie en zorgbehoefte van eiser. Het feit dat eiser dingen aan kan, wil volgens haar namelijk nog niet zeggen dat hij die dingen ook kan volhouden. Daarvoor heeft eiser blijvend aansturing nodig. Ter illustratie heeft de behandelaar van eiser gewezen op de stelling van de medisch adviseur dat eiser zou kunnen deelnemen aan een entree opleiding en dat hij zelfstandig gebruik zou kunnen maken van het openbaar vervoer. Eiser is al na een week met de betreffende opleiding gestopt en het feit, dat hij gebruik kan maken van het openbaar vervoer, nog niet wil zeggen dat hij ook daadwerkelijk aankomt op de plaats van bestemming.
6.3
Eiser stelt tot slot dat het bestreden besluit en het daaraan ten grondslag liggende medisch advies onvoldoende is gemotiveerd.
7. Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiser is aangewezen op begeleiding, ondersteuning en stimulering, maar dat er geen sprake is van een blijvende noodzaak voor 24 uur zorg in de nabijheid ter voorkoming van ernstig nadeel. In bezwaar heeft de medisch adviseur van verweerder de zorgbehoefte van eiser onderzocht. Deze past naar de mening van verweerder niet binnen het domein van de Wlz. In zijn rapportage heeft de medisch adviseur gemotiveerd waarom hij vindt dat eiser niet blijvend is aangewezen op 24 uur zorg in de nabijheid ter voorkoming van ernstig nadeel. Naar de mening van verweerder heeft de medisch adviseur zijn conclusie deugdelijk gemotiveerd.
8. De rechtbank overweegt ten aanzien van deze beroepsgrond als volgt.
8.1
Op grond van artikel 3.2.1, eerste lid, onder b, sub 2 van de Wlz komt een verzekerde in aanmerking voor zorg op grond van de Wlz wanneer hij een blijvende behoefte heeft aan 24 uur per dag zorg in de nabijheid, omdat hij zelf niet in staat is om op relevante momenten hulp in te roepen en hij, om ernstig nadeel voor hem zelf te voorkomen, door zware regieproblemen voortdurend begeleiding of overname van taken nodig heeft. Onder blijvend wordt verstaan van niet voorbijgaande aard. [4]
8.2
Uit de Memorie van Toelichting bij de Wlz volgt dat met ‘24 uur zorg in de nabijheid’ wordt bedoeld dat zorg en toezicht weliswaar gedurende de gehele dag in de nabijheid nodig zijn, maar dat daarbij geen permanente actieve observatie nodig is. Het gaat dus om een vorm van beschikbaarheid van zorg die voor een groot deel bestaat uit meer passief toezicht. De zorg is echter wel nodig op zowel geplande als ongeplande zorgmomenten. Het gaat daarbij om regieproblemen op de gebieden: sociale redzaamheid, probleemgedrag, psychisch functioneren en geheugen en oriëntatie. [5]
8.4
Verweerder heeft het advies van medisch adviseur drs. I. Dammar van 2 december 2020 aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd. De medisch adviseur concludeert dat er bij eiser sprake is van een gemêleerde oorzaak voor het functioneren van eiser. Volgens de medisch adviseur is niet eenduidig vast te stellen of er bij eiser sprake is van een volledige eindsituatie in zijn functioneren. Het is volgens hem de vraag of er recent een (her)beoordeling / consult heeft plaatsgevonden bij een psychiater ter verklaring van het gedrag van eiser. Volgens de medisch adviseur is wel duidelijk dat begeleiding en ondersteuning noodzakelijk zijn voor eiser.
8.5
De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat eiser is aangewezen op ondersteuning en begeleiding. Uitsluitend de aard, omvang en de vraag of die noodzaak blijvend is ter voorkoming van ernstig nadeel houdt partijen verdeeld.
8.6
Uit het medisch advies kan de rechtbank niet afleiden of eiser, volgens de medisch adviseur, blijvend aangewezen is op 24 uur zorg in de nabijheid ter voorkoming van ernstig nadeel. Verweerder stelt dat uit de situatieschets naar voren komt dat eiser begeleiding, ondersteuning en stimulering nodig heeft, maar dat er geen sprake is van blijvende noodzaak voor 24 uur zorg in de nabijheid. Waarom verweerder tot deze conclusie is gekomen, is niet weergegeven. Ook de door eiser in dit verband uitvoerig naar voren gebrachte feiten en omstandigheden zijn in dit advies niet kenbaar betrokken, beoordeeld en weerlegd. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zijn conclusies dan ook onvoldoende gemotiveerd, als gevolg waarvan het bestreden besluit een deugdelijke motivering mist. Dit klemt temeer wanneer deze motivering wordt afgezet tegen dat wat eiser naar voren heeft gebracht ter onderbouwing van zijn standpunt. Het bestreden besluit is daarom niet met de vereiste zorgvuldigheid genomen en daardoor in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb. Ook berust het besluit niet op een deugdelijke motivering zoals is voorgeschreven in artikel 7:12 van Pro de Awb.
8.7
Om een finale beslechting van het geschil mogelijk te maken, ziet de rechtbank, met toepassing van artikel 8:51a van de Awb, aanleiding verweerder in de gelegenheid te stellen het zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek te herstellen. Dat herstellen kan ofwel met een aanvullende motivering, ofwel met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. Om de gebreken te herstellen, moet verweerder nader motiveren of en waarom er in het geval van eiser volgens verweerder geen sprake is van een blijvende noodzaak voor 24 uur zorg in de nabijheid ter voorkoming van ernstig nadeel en ook waarop die conclusie is gebaseerd. Daarbij dient de motivering te zijn toegespitst op de persoon en de situatie van eiser. De rechtbank acht het van belang dat verweerder in deze nadere motivering ook reageert op de stelling van eiser dat hij met name moeite heeft met het volhouden van activiteiten en dat hij daarvoor blijvend aansturing nodig heeft.
8.8
De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder de gebreken kan herstellen op zes weken na verzending van deze tussenuitspraak. Als verweerder geen gebruik maakt van de gelegenheid om de gebreken te herstellen, moet hij dat op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb en om nodeloze vertraging te voorkomen binnen twee weken meedelen aan de rechtbank. Als verweerder wel gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiser in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beide gevallen en in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank in beginsel zonder een tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
8.9
Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in de tussenuitspraak, omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht.
9. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.A.M. Kools-de Vries, voorzitter, mr. H.J. Klein Egelink en mr. J.M.C. Schuurman-Kleijberg, rechters, in tegenwoordigheid van A.L. Goedheer, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 30 juli 2021
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.