Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 21/4867
uitspraak van de voorzieningenrechter van 26 november 2021 in de zaak tussen
[verzoekers] , uit [woonplaats] ,
en
het college van burgemeester en wethouders van Scherpenzeel,
samen verzoekers,
(gemachtigden: mr. A. Klaassen, mr. J. van den Brink en mr. J.A. Bussink),
en
de commissaris van de Koning in de provincie Gelderland,(gemachtigden: mr. T. Barkhuysen, mr. R.A.J. Held en mr. A. Outhuijse).
Inleiding
1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om voorlopige voorziening dat verzoekers hebben ingediend tegen het bestreden besluit van de commissaris van de Koning van 8 oktober 2021 waarmee de waarnemend burgemeester van Scherpenzeel per direct is ontheven van de waarneming van het ambt van burgemeester. Verzoeker [verzoekers], die belast was met de waarneming, wordt in deze uitspraak aangeduid als de waarnemend burgemeester.
1.1.
Verzoekers hebben tegen dit besluit bezwaar gemaakt en willen dat het besluit wordt geschorst. De commissaris van de Koning heeft naar aanleiding van het verzoek om voorlopige voorziening toegezegd geen nieuwe waarnemend burgemeester te benoemen tot de uitspraak van de voorzieningenrechter.
1.2.
De commissaris van de Koning heeft vertrouwelijke gespreksnotities toegezonden met de mededeling dat uitsluitend de voorzieningenrechter kennis mag nemen van deze stukken, en verzoekers dus niet. In de beslissing van 16 november 2021 heeft (een andere rechter van) de rechtbank bepaald dat die beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is. Vervolgens hebben verzoekers geen toestemming verleend aan de voorzieningenrechter om deze stukken die de waarnemend burgemeester niet kent te gebruiken bij de beoordeling van het verzoek. Dat betekent dat de voorzieningenrechter de geheime stukken niet heeft ingezien.
1.3.
De commissaris van de Koning heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift.
1.4.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 18 november 2021 op zitting behandeld. Namens verzoekers is [verzoekers] (loco-burgemeester) verschenen, bijgestaan door de gemachtigden. De waarnemend burgemeester is met bericht van verhindering niet verschenen. De commissaris van de Koning is verschenen, samen met [verzoekers] (chef Kabinet en strategisch adviseur commissaris van de Koning), [verzoekers] (adviseur Kabinet commissaris van de Koning) en bijgestaan door zijn gemachtigden. Tijdens de zitting heeft de commissaris van de Koning een van de onder 1.2 bedoelde stukken aan verzoekers en de voorzieningenrechter alsnog verstrekt.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
2. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
2.1.
De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of hij een voorlopige voorziening zal treffen of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan een reden zijn om het bestreden besluit te schorsen. Om dit te beoordelen beantwoordt hij aan de hand van de argumenten die verzoekers hebben aangevoerd, de zogenoemde gronden, of de commissaris van de Koning bevoegd was om de waarnemend burgemeester te ontheffen uit het ambt en of hij in dit geval bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen.
Hij beantwoordt daarbij de volgende vragen:
- zijn verzoekers belanghebbende? (onder 4)
- is er een spoedeisend belang? (onder 5)
- is de commissaris van de Koning bevoegd de waarnemend burgemeester te ontheffen van de waarneming van het ambt van waarnemend burgemeester? (onder 6)
- wanneer mag de commissaris van de Koning van de waarneming ontheffen? (onder 7)
- moest de commissaris van de Koning de motivering in het besluit opnemen? (onder 8)
- is ontheffing van de waarneming van het ambt van burgemeester in het belang van de gemeente? (onder 9)
- is de gemeenteraad voorafgaand aan het besluit gehoord? (onder 10)
- heeft de commissaris van de Koning misbruik van zijn bevoegdheid gemaakt? (onder 11)
- is het besluit evenredig? (onder 12)
Daaraan voorafgaand is de totstandkoming van het besluit beschreven (onder 3).
2.2.
De wettelijke bepalingen die in deze uitspraak worden toegepast, zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
Totstandkoming van het besluit
3. Door de provincie Gelderland is in juli 2020 een herindelingsprocedure gestart voor de gemeenten Barneveld en Scherpenzeel. Gedurende die procedure heeft de commissaris van de Koning een waarnemend burgemeester aangesteld in de gemeente Scherpenzeel. Omdat een eerdere waarnemend burgemeester op zijn verzoek uit de waarneming is ontheven, heeft de commissaris van de Koning met het besluit van 14 januari 2021 met ingang van 18 januari 2021 de waarnemend burgemeester met de waarneming van het ambt van burgemeester van de gemeente Scherpenzeel belast.
Uit een mailwisseling tussen de waarnemend burgemeester en het Kabinet commissaris van de Koning volgt dat de opdracht van de waarnemend burgemeester van Scherpenzeel is:
“1. De invulling van een goed burgemeesterschap voor de gemeente Scherpenzeel.
2. De waarnemen burgemeester begeleidt het proces dat de gemeente doorloopt naar aanleiding van het besluit dat GS heeft genomen op 12 januari jl. ten aanzien van de op handen zijnde bestuurlijke fusie tussen Scherpenzeel en Barneveld, met specifiek aandacht voor een vernieuwend dorpenbeleid ten behoeve van het behoud en de versterking van zeggenschap en voorzieningen.”
3.1.
Op de vergadering van Provinciale Staten van 6 juli 2021 stond om 18.00 uur de besluitvorming over het herindelingsadvies op de agenda. Voorafgaand aan die besluitvorming is namens de waarnemend burgemeester in de ochtend van 6 juli 2021 aan Provinciale Staten een e-mail gestuurd met de oproep om die dag geen herindelingsadvies vast te stellen. In deze e-mail schrijft de waarnemend burgemeester:
“Vandaag ligt er in uw Staten een voorstel om een advies uit te brengen aan de minister om een wetgevingstraject te starten voor een van bovenaf opgelegd herindeling. Zo’n ingrijpend advies kan, zeker gezien het ontbreken van draagvlak in Scherpenzeel, alleen in een uiterst zorgvuldig proces tot stand komen. Zolang de integriteit van het proces niet boven elke twijfel verheven is, vind ik het lastig om dit herindelingsadvies aan de inwoners van Scherpenzeel uit te leggen.
Tegelijkertijd hebben de Scherpenzelers grote behoefte aan duidelijkheid. Dit proces duurt al te lang en heeft, voor zover ik kan beoordelen, al te veel schade toegebracht. Mijns inziens is de reden dat het zo lang duurt dat de urgentie ontbreekt. Op 16 juni jl. heb ik, in reactie op uw vragen, reeds aangegeven dat er naar mijn objectieve mening geen noodzaak is om een dergelijk besluit te nemen.
Vorige week heb ik aangegeven dat mij over het onderhavige proces veel, heel veel vragen bereiken, waarop ik geen antwoord kan geven. Sindsdien is het aantal verontrustende vragen en signalen alleen maar toegenomen.
Dit alles raakt mijn persoonlijke integriteit. Als burgervader vind ik dat Scherpenzeel op de zorgvuldigheid van ‘de overheid’, waar wij allen onderdeel van uitmaken, moet kunnen vertrouwen.
Ik wil u dan ook dringend in overweging geven om dit herindelingsadvies vandaag niet vast te stellen.”
3.2.
Vervolgens is later die middag voorafgaand aan de vergadering door oppositiepartijen van de gemeenteraad van Scherpenzeel een e-mail gestuurd naar de commissaris van de Koning en Provinciale Staten waarin zij oproepen om wel een herindelingsadvies vast te stellen.
3.3.
Provinciale Staten heeft op 6 juli 2021 een herindelingsadvies vastgesteld waarin de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties wordt geadviseerd om de gemeenten Barneveld en Scherpenzeel per 1 januari 2023 samen te voegen tot de nieuwe gemeente Barneveld. In het besluit van 7 oktober 2021 heeft de minister laten weten het advies niet over te nemen en niet om te zetten in een wetsvoorstel.
3.4.
Naar aanleiding van de mail namens de burgemeester heeft er tussen de waarnemend burgemeester en de commissaris van de Koning app- en mailcontact plaatsgevonden. Op 30 september 2021 heeft vervolgens een gesprek plaatsgevonden tussen de waarnemend burgemeester en de commissaris van de Koning.
3.5.
De commissaris van de Koning heeft vervolgens de waarnemend burgemeester in een gesprek op 7 oktober 2021 laten weten dat hij hem per 8 oktober 2021 zou ontheffen van het ambt. Aansluitend op dat gesprek heeft de commissaris van de Koning de fractievoorzitters van de gemeenteraad van Scherpenzeel gesproken over zijn besluit. Twee van de vijf fractievoorzitters (de collegepartijen) hebben daarbij laten weten het besluit van de commissaris van de Koning niet te accepteren. Drie van de vijf fractievoorzitters (de oppositiepartijen) hebben laten weten zijn besluit te ondersteunen.
3.6.
De commissaris van de Koning heeft vervolgens het bestreden besluit genomen. In zijn brief van 7 oktober 2021 aan Provinciale Staten en zijn brief van 19 oktober 2021 aan de minister licht hij zijn besluit toe.
3.6.1.
De directe aanleiding voor het besluit is volgens deze toelichting de e-mail van 6 juli 2021, die volgens de commissaris van de Koning door (of namens) de waarnemend burgemeester op een cruciaal moment is gestuurd. De waarnemend burgemeester heeft volgens de commissaris van de Koning over deze e-mail wisselende en tegenstrijdige verklaringen afgelegd. Bij de brief aan de minister, waarin de commissaris van de Koning haar informeert over de ontheffing van de waarneming, heeft hij een bijlage gevoegd met voorbeelden van zulke wisselende verklaringen. Zo zou de waarnemend burgemeester onder meer op 8 juli 2021 aan de commissaris van de Koning hebben verklaard dat hij pas vlak voor het debat gehoord zou hebben dat er een e-mail uit zijn naam was gestuurd. In antwoord op raadsvragen laat de waarnemend burgemeester vervolgens op 7 september 2021 weten dat hij met de e-mail heeft ingestemd. Ook heeft de waarnemend burgemeester op 30 september 2021 aan de commissaris van de Koning verklaard de e-mail niet te hebben geschreven maar er wel achter te staan. Bij deze tegenstrijdige verklaringen komen volgens de commissaris van de Koning telkens nieuwe zaken op tafel en worden verwijten geuit die niet overeenkomen met de werkelijkheid.
3.6.2.
Ook heeft de waarnemend burgemeester de informatie over de signalen die hij had gekregen die de integriteit van het proces rondom de herindeling in twijfel zouden trekken, maandenlang niet gedeeld. Nadat de waarnemend burgemeester deze informatie wel had gedeeld was de conclusie van de commissaris van de Koning dat die informatie (een door een ambtenaar van de Provincie opgestelde e-mail van 4 juli 2021) de bestuurlijke interventie van de waarnemend burgemeester niet rechtvaardigt.
3.6.3.
De commissaris van de Koning is van mening dat een vertrouwensbreuk is ontstaan tussen hem en de waarnemend burgemeester doordat het handelen van de waarnemend burgemeester niet zou passen bij een open en integer openbaar bestuur. Daarbij heeft de waarnemend burgemeester niet de te verwachten betrouwbaarheid, openheid en zuiver handelen laten zien. Daarnaast heeft de waarnemend burgemeester volgens de commissaris van de Koning geen verbinding gelegd en rust gecreëerd, waarvoor hij is aangesteld, maar zich opgeworpen als meestrijdend voorman van een deel van de bevolking en de gemeenteraad. Volgens de commissaris van de Koning moet een burgemeester verbinding leggen, rust creëren en een luisterend oor bieden aan alle inwoners en leden van de gemeenteraad. Scherpenzeel heeft volgens de commissaris van de Koning een onafhankelijke burgemeester nodig die boven de partijen staat. De waarnemend burgemeester is dit niet.
3.7.
De fractievoorzitters van de gemeenteraad van Scherpenzeel hebben unaniem besloten om de procedure voor het aanstellen van een kroonbenoemde burgemeester na de gemeenteraadsverkiezingen in maart 2022 te starten. Dat betekent dat er in ieder geval voorlopig nog geen kroonbenoemde burgemeester zal zijn.
Zijn verzoekers belanghebbende?
4. Het staat tussen partijen niet ter discussie dat de waarnemend burgemeester belanghebbende is bij het besluit. Voor zover het ter discussie staat is de voorzieningenrechter van oordeel dat ook het college belanghebbende is bij het besluit, omdat een waarnemend burgemeester voorzitter is van het college van burgemeester en wethouders en het besluit daarom ook het (rechtstreekse) belang van het college raakt.
Is er een spoedeisend belang?
5. De commissaris van de Koning stelt zich op het standpunt dat er geen spoedeisend belang is. De kandidaten die beschikbaar zijn om de waarneming over te nemen zijn bereid om overeen te komen dat indien onherroepelijk komt vast te staan dat het besluit tot ontheffing onrechtmatig is zij weer plaats maken voor de waarnemend burgemeester. Het aanstellen van een nieuwe waarnemer is dus niet onomkeerbaar en ook niet zeer beladen zoals verzoekers stellen.
5.1.
Dit betoog van de commissaris van de Koning slaagt niet. Er is een spoedeisend belang bij de beoordeling van het verzoek, alleen al omdat de waarnemend burgemeester heeft laten weten zijn werkzaamheden als waarnemend burgemeester (waaronder het voorzitterschap van het college) te willen hervatten en hij als gevolg van het bestreden besluit deze waarneming niet kan voortzetten. Dit heeft onomkeerbare gevolgen omdat, indien het besluit in de beslissing op bezwaar wordt herroepen, de waarnemend burgemeester niet alsnog over de dan verstreken periode het ambt kan uitoefenen.
Is de commissaris van de Koning bevoegd de waarnemend burgemeester te ontheffen van de waarneming van het ambt van burgemeester?
6. Verzoekers voeren aan dat de commissaris van de Koning niet bevoegd is om op grond van artikel 78 van Pro de Gemeentewet de waarnemend burgemeester te ontheffen van het ambt. Volgens hen geeft artikel 78 van Pro de Gemeentewet alleen de bevoegdheid om iemand te belasten met het ambt van waarnemend burgemeester en niet om hem te ontheffen van het ambt. Dat is anders geregeld bij de kroonbenoemde burgemeester, daar staat expliciet in artikel 61b van de Gemeentewet de bevoegdheid om hem te ontslaan. Omdat die bevoegdheid voor een waarnemend burgemeester niet in de wet is opgenomen is het besluit volgens verzoekers in strijd met het legaliteitsbeginsel, zeker omdat het gaat over de discussie van de constitutionele verhoudingen. Het zou onverantwoord zijn om een ontslagbevoegdheid te construeren die niet in de Gemeentewet, de Ambtsinstructie commissaris van de Koning en de Provinciewet geregeld is.
6.1.
De commissaris van de Koning betoogt hierover dat hij wel bevoegd is om de waarnemend burgemeester te ontheffen van het ambt op grond van artikel 78 van Pro de Gemeentewet. Hij stelt dat artikel 78 van Pro de Gemeentewet een geïmpliceerde intrekkingsbevoegdheid bevat. Het bestaan van zo’n geïmpliceerde intrekkingsbevoegdheid wordt in de jurisprudentie vaker geaccepteerd wanneer er geen wettelijke basis bestaat om een genomen besluit (zoals het toekennen van planschadevergoeding, het vaststellen van een reconstructieplan, het verlenen van een ontheffing op grond van de Gaswet en het nemen van een tariefbeschikking) in te trekken. [1] Het betoog van de commissaris van de Koning komt erop neer dat als hij bevoegd is om een waarnemend burgemeester aan te stellen, hij impliciet ook bevoegd is om dit aanstellingsbesluit weer in te trekken.
6.2.
Het betoog van verzoekers dat de commissaris van de Koning niet tot ontheffing van de waarneming bevoegd zou zijn slaagt niet. Partijen zijn het er over eens dat er geen wettelijke bepaling is die uitdrukkelijk de ontheffing uit de waarneming regelt. Een uitdrukkelijke wettelijke beëindigingsmogelijkheid is naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet vereist. Artikel 78, eerste lid, van de Gemeentewet bepaalt dat de commissaris van de Koning indien hij dat in het belang van de gemeente nodig oordeelt,
voorziet in de waarneming. Uit de term ‘voorzien’ volgt niet alleen dat de commissaris van de Koning bevoegd is om iemand te belasten met het ambt van waarnemend burgemeester, maar ook om hem of haar daar weer van te ontheffen. Voorzien in de waarneming is namelijk ruimer dan belasten, aanstellen of benoemen. Anders dan verzoekers stellen gaat het hier niet om benoeming en ontslag, maar is sprake van het belasten met waarneming en het ontheffing uit die waarneming.
voorziet in de waarneming. Uit de term ‘voorzien’ volgt niet alleen dat de commissaris van de Koning bevoegd is om iemand te belasten met het ambt van waarnemend burgemeester, maar ook om hem of haar daar weer van te ontheffen. Voorzien in de waarneming is namelijk ruimer dan belasten, aanstellen of benoemen. Anders dan verzoekers stellen gaat het hier niet om benoeming en ontslag, maar is sprake van het belasten met waarneming en het ontheffing uit die waarneming.
6.3.
Dit betekent dat de commissaris van de Koning bevoegd is om op grond van artikel 78 van Pro de Gemeentewet een waarnemend burgemeester te ontheffen van de waarneming.
Wanneer mag de commissaris van de Koning van de waarneming ontheffen?
7. Gelet op de tekst van artikel 78 van Pro de Gemeentewet, zoals onder 6.2 aangehaald, moet de commissaris van de Koning beoordelen of het voorzien in de waarneming in het belang is van de gemeente. Daarnaast moet hij in beginsel de gemeenteraad horen. Omdat onder voorzien ook valt het ontheffen geldt dit uitgangspunt ook voor de ontheffing uit de waarneming. Ook moet het besluit van de commissaris van de Koning in overeenstemming zijn met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. [2]
7.1.
Bij de keuze om gebruik te maken van zijn bevoegdheid op grond van artikel 78 van Pro de Gemeentewet heeft de commissaris van de Koning beslisruimte. Dat betekent dat de voorzieningenrechter die keuze terughoudend moet toetsen. De voorzieningenrechter beoordeelt of het besluit van de commissaris van de Koning om gebruik te maken van zijn bevoegdheid niet onredelijk is. Daarbij moet de motivering de ontheffing per 8 oktober 2021 kunnen dragen. De voorzieningenrechter beoordeelt dus of de commissaris van de Koning op 8 oktober 2021 heeft kunnen beslissen dat de ontheffing van de waarneming van het ambt van burgemeester in het belang van de gemeente Scherpenzeel was.
Moest de commissaris van de Koning de motivering in het besluit opnemen?
8. Een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering, die wordt vermeld bij de bekendmaking van het besluit. Dit volgt uit artikel 3:46 en Pro artikel 3:47, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Indien in verband met de vereiste spoed deze motivering niet aanstonds bij de bekendmaking van het besluit kan worden vermeld, verstrekt het bestuursorgaan deze op grond van artikel 3:47, derde lid, van de Awb binnen een week na de bekendmaking van het besluit.
8.1.
Het besluit van 8 oktober 2021 bevat geen motivering. De commissaris van de Koning betoogt dat in het besluit geen schriftelijke motivering hoeft te staan ter bescherming van de waarnemend burgemeester zelf. Deze redenering vindt geen steun in de wet of in de rechtspraak. Zeker waar het hier gaat om een belastend besluit moet de commissaris van de Koning de motivering van dit besluit bij de bekendmaking van het besluit aan de belanghebbenden vermelden. Waar het gaat om bescherming van de waarnemend burgemeester zelf, ligt het op de weg van de commissaris van de Koning om daar bij de openbaarmaking van het besluit rekening te houden. Het bevreemdt de voorzieningenrechter dat, waar deze niet aan verzoekers is verstrekt ter bescherming van de waarnemend burgemeester, deze wel is verzonden aan de minister en aan Provinciale Staten.
8.2.
Er is dus geen sprake van een kenbare motivering. Met dit motiveringsgebrek is sprake van strijd met artikel 3:47 van Pro de Awb. Dit maakt echter niet dat alleen al daarom het bestreden besluit in bezwaar niet kan worden gehandhaafd. De commissaris van de Koning kan dit herstellen in de beslissing op bezwaar.
8.3.
In het verweerschrift heeft de commissaris van de Koning wel een toelichting gegeven op het besluit, zoals samengevat onder 2.3. De voorzieningenrechter gaat bij de beoordeling van het verzoek om schorsing van het bestreden besluit van die toelichting als motivering van de ontheffing uit het waarnemerschap.
Is ontheffing van de waarneming van het ambt van burgemeester in het belang van de gemeente?
9. De commissaris van de Koning vindt het niet in het belang van de gemeente als het ambt van burgemeester door de waarnemend burgemeester wordt uitgevoerd. Verzoekers betwisten dit en voeren daartoe aan dat door het besluit van de minister om een streep te zetten door de herindeling en haar oproep om te werken aan herstel van de normale bestuurlijke verhoudingen er eindelijk rust zou komen in de gemeente Scherpenzeel. Met het bestreden besluit heeft de commissaris van de Koning voor nieuwe opschudding gezorgd in de gemeente. Ook zal het benoemen van een nieuwe waarnemend burgemeester, de vierde op rij, niet bijdragen aan de bestuurskracht van het gemeentebestuur en de verbinding met de Scherpenzeelse samenleving. Het besluit is daarom evident niet in het belang is van de gemeente.
9.1.
Verzoekers stellen dat de waarnemend burgemeester geen tegenstrijdige verklaringen heeft afgelegd over de e-mail van 6 juli 2021. Dat anderen deze e-mail tegenstrijdig interpreteren kan de waarnemend burgemeester niet worden verweten. Daarbij wordt ten onrechte de context van de e-mail buiten beschouwing gelaten bij de toelichting op het bestreden besluit.
Verder betogen zij dat de e-mail van 6 juli 2021 niet bestempeld kan worden als een ernstige interventie in een democratisch proces. De waarnemend burgemeester heeft in deze e-mail ook niet opgeroepen om niet te besluiten tot herindeling, maar om op dat moment niet over te gaan tot besluitvorming omdat op dat moment veel verontrustende vragen bestonden ten aanzien van het proces. Het is inherent aan het democratisch proces om inspraak te plegen en een bijdrage te kunnen leveren aan het debat. De commissaris van de Koning mengt zich zelf ook in het democratisch debat en meet daarom met twee maten.
Volgens verzoekers zorgt de waarnemend burgemeester wel voor verbinding en rust in de gemeente.
9.2.
De commissaris van de Koning baseert zijn besluit op twee redenen. Dat volgt uit zijn brief aan de minister van 19 oktober 2021. De eerste reden is dat er een vertrouwensbreuk is ontstaan en de tweede reden is dat de waarnemend burgemeester zich niet heeft gehouden aan de opdracht waarvoor hij met het ambt is belast.
9.3.
Op het moment van het gesprek tussen de waarnemend burgemeester en de commissaris van de Koning op 7 oktober 2021 naar aanleiding van de email van 6 juli 2021 had de commissaris het vertrouwen in de waarnemend burgemeester verloren. De commissaris van de Koning heeft toegelicht dat hij op 7 oktober 2021 heeft gesproken met de fractievoorzitters van de gemeenteraad en dat drie van de vijf fractievoorzitters hem hebben verteld geen vertrouwen meer te hebben in de waarnemend burgemeester. De verslagen van deze gesprekken heeft de commissaris van de Koning onder toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb aan de rechtbank toegezonden. Verzoekers hebben de voorzieningenrechter geen toestemming gegeven om van deze stukken kennis te nemen. De voorzieningenrechter kan deze stukken niet inzien en dus niet beoordelen of deze weergave van de gesprekken juist is. Dat komt voor risico van verzoekers. De voorzieningenrechter gaat er daarom van uit dat de mededeling van de commissaris van de Koning klopt. Dat betekent dat zowel een deel van de gemeenteraad als de commissaris van de Koning hun vertrouwen hebben verloren.
9.3.1.
Voor het verliezen van het vertrouwen kon reden zijn. De waarnemend burgemeester heeft op een cruciaal moment, vlak voor de stemming door Provinciale Staten over het herindelingsadvies, voor ophef gezorgd door een e-mail te (laten) sturen waarbij hij de integriteit rondom het herindelingsproces in twijfel trekt. Daarbij heeft de waarnemend burgemeester vervolgens een onduidelijke houding aangenomen door voor wisselende, of in ieder geval voor verschillende interpretaties vatbare, verklaringen af te leggen en aan een gesprek de voorwaarde te stellen dat dit enkel onder vier ogen mocht plaatsvinden. De waarnemend burgemeester heeft zich niet gedistantieerd van de mail. Hij heeft echter in eerste instantie geen openheid van zaken willen geven over de informatie die hij zei te hebben die aanleiding is geweest voor het (laten) opstellen van de e-mail van 6 juli 2021. Dit bleek uiteindelijk te gaan om een e-mail van een ambtenaar van de provincie.
9.3.2.
Van een waarnemend burgemeester die is belast met de waarneming in het kader van een herindelingsproces mag worden verwacht dat wanneer hij de integriteit rondom dat proces op een cruciaal moment in twijfel trekt, hij dit direct onderbouwt met de informatie die hij stelt te hebben. Los van de vraag of deze informatie de bestuurlijke interventie van waarnemend burgemeester al dan niet rechtvaardigde, had hij meer openheid moeten geven. De vertrouwensbreuk die door de handelwijze van de waarnemend burgemeester is ontstaan mocht voor de commissaris van de Koning aanleiding zijn om te concluderen dat het besluit in het belang van de gemeente is.
9.3.3.
De commissaris mocht verder bij zijn besluit betrekken dat hoewel de waarnemend burgemeester bij een deel van de bevolking en de raad op veel draagvlak kan rekenen, Scherpenzeel een onafhankelijk burgemeester nodig heeft die boven de partijen staat en een luisterend oor biedt aan álle inwoners en leden van de raad. Partijen zijn het erover eens dat de gemeente Scherpenzeel baat heeft bij rust en verbinding. De ontstane ophef binnen de gemeente draagt daar niet aan bij.
9.3.4.
De commissaris van de Koning heeft het op basis van het voorgaande in redelijkheid in het belang van de gemeente geacht om de waarneming te beëindigen. Het betoog van verzoekers slaagt niet.
Is de gemeenteraad voorafgaand aan het besluit gehoord?
10. Verzoekers betwisten verder dat de gemeenteraad voorafgaand aan het bestreden besluit is gehoord conform artikel 78 van Pro de Gemeentewet, omdat er enkel een mededeling zou zijn gedaan dat de waarnemend burgemeester zou worden ontheven uit het ambt. Daarnaast stellen zij dat het besluit in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel.
10.1.
Dit betoog slaagt niet. Het in artikel 3:2 van Pro de Awb neergelegde zorgvuldigheidsbeginsel houdt in dat een bestuursorgaan (zoals de commissaris van de Koning) een besluit zorgvuldig moet voorbereiden en te nemen. Daarbij moet de commissaris van de Koning relevante feiten en de betrokken belangen goed in kaart brengen. Op de zitting heeft de commissaris van de Koning toegelicht dat er voordat hij het besluit definitief heeft genomen, een gesprek heeft plaatsgevonden met de waarnemend burgemeester. Daarbij heeft de commissaris van de Koning weliswaar gezegd dat het besluit ‘ononderhandelbaar’ is, maar hij stelt daarmee niet te hebben bedoeld dat het besluit al vast lag. Hoewel de term ‘ononderhandelbaar’ tot verwarring kan leiden, heeft de commissaris van de Koning met dit gesprek aan de waarnemend burgemeester wel de mogelijkheid geboden zijn standpunt toe te lichten en zijn belangen kenbaar te maken. Dit volgt uit het gespreksverslag dat van dit gesprek is opgemaakt. Hierin staat dat de commissaris van de Koning het belangrijk vindt dat de waarnemend burgemeester reageert en dat hij dat tijdens het gesprek heeft gedaan. Vervolgens heeft de commissaris van de Koning gesproken met alle fractievoorzitters van de gemeenteraad. Daarmee heeft de commissaris van de Koning voldaan aan de eis uit artikel 78 van Pro de Gemeentewet dat de gemeenteraad moet worden gehoord en heeft hij het besluit voldoende zorgvuldig voorbereid.
Heeft de commissaris van de Koning misbruik van zijn bevoegdheid gemaakt?
11. Verzoekers betogen ook dat de commissaris van de Koning gehandeld heeft in strijd met het verbod op détournement de pouvoir (misbruik van bevoegdheid).
11.1.
Dit betoog slaagt niet. In artikel 3:3 van Pro de Awb staat dat een bestuursorgaan zijn bevoegdheid niet mag gebruiken voor een ander doel dan waarvoor deze is gegeven Het besluit van de commissaris van de Koning is niet in strijd met dit verbod, omdat de commissaris van de Koning het in redelijkheid in het belang van de gemeente heeft geacht om de waarneming te beëindigen (zie onder 9.3.4). Dat is ook het doel waarvoor de commissaris van de Koning de bevoegdheid in artikel 78 van Pro de Gemeentewet heeft gekregen.
Is het besluit evenredig?
12 Voorts betogen verzoekers dat de commissaris van de Koning gehandeld heeft in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.
12.1.
Ook dit betoog slaagt niet. Het in artikel 3:4 van Pro de Awb neergelegde evenredigheidsbeginsel houdt in dat de nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn met het doel dat het besluit dient. De commissaris heeft het in redelijkheid in het belang van de gemeente geacht om de waarneming te beëindigen. Dat met de ontheffing van het ambt de waarnemend burgemeester zijn functie niet langer kan uitoefenen, is inherent aan het besluit.
12.2.
Ook de omstandigheid dat, mede door de grote belangstelling in de media, het besluit de eer en goede naam van de waarnemend burgemeester kan aantasten maakt het besluit niet onevenredig. Die aantasting is naar het oordeel van de voorzieningenrechter meer een gevolg van de onderliggende feiten en openbare discussies dan van het besluit op zichzelf.
Conclusie en gevolgen
13. Wat hiervoor is overwogen leidt ertoe dat naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter het bezwaar van verzoekers geen redelijke kans van slagen heeft. Daarom wijst hij het verzoek om voorlopige voorziening af. Dat betekent dat de waarnemend burgemeester uit zijn ambt ontheven blijft tijdens de bezwaarprocedure die nog loopt en de commissaris van de Koning in de tussentijd een nieuwe waarnemend burgemeester kan benoemen.
13.1.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.P.C.G. Derksen, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr.M.I. Tuk, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 26 november 2021
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
Bijlage
Gemeentewet
Artikel 78
Indien de commissaris van de Koning het in het belang van de gemeente nodig oordeelt, voorziet hij in afwijking van artikel 77 in Pro de waarneming. Alvorens daartoe over te gaan hoort hij de raad, tenzij gewichtige redenen zich daartegen verzetten.
Hij die door de commissaris met de waarneming van het ambt van burgemeester is belast, legt in handen van de commissaris een overeenkomstig artikel 65 luidende Pro eed (verklaring en belofte) af.
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:2
Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
Artikel 3:3
Het bestuursorgaan gebruikt de bevoegdheid tot het nemen van een besluit niet voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend.
Artikel 3:4
Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Artikel 3:46
Een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering.