Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummers: AWB 19/1339 en 19/1342
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaken tussen
[eiseres 1], te [woonplaats], eiseres 1,
[eiseres 2]te [woonplaats], eiseres 2,
tezamen: eisers,
(gemachtigde: mr. J.E. Dijk),
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder.
Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen:
[vergunninghouder], vergunninghouder
college van burgemeester en wethouders van de gemeente Ede,
college van gedeputeerde staten van de provincie Gelderland.
Procesverloop
Bij besluit van 15 januari 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder op grond van het Besluit lozen buiten inrichtingen (Blbi) maatwerkvoorschriften opgelegd met betrekking tot de lozing van grondwater op de Nederrijn.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het waterschap heeft een reactie ingediend.
Het college van burgemeester en wethouders heeft een reactie ingediend.
De zaak is op de zitting van 28 mei 2020 behandeld, gelijktijdig met het beroep tegen de watervergunning (zaaknummer 19/1733).
Namens eisers zijn verschenen [eiseres 1], [eiseres 1] en [eiseres 1], bijgestaan door gemachtigde mr. J.E. Dijk en deskundige ir. J. Buijs. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. S.C.M. Keijser-Vermeulen, H. Kraaijvanger en (via een videoverbinding) D. Bijstra.
Namens het waterschap zijn mr. J. Doude van Troostwijk en [vergunninghouder] verschenen, namens het college van burgemeester en wethouders zijn E.S.L. Timan en B. van der Mark verschenen en namens het college van gedeputeerde staten H. Alink.
Eisers hebben aangegeven dat zij onvoldoende gelegenheid hebben gehad om te kunnen reageren op de aanvullende stukken die op 14 mei 2020 zijn toegezonden aan de rechtbank. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting daarom geschorst en eisers in de gelegenheid gesteld om binnen een termijn van 4 weken na de zitting een schriftelijke reactie toe te zenden aan de rechtbank.
De rechtbank heeft verweerder ook in staat gesteld om schriftelijk te reageren op het ter zitting ingenomen standpunt dat pentachloorfenol (PCP) een aromatische organohalogeenverbinding is, waarvoor in het Besluit lozen buiten inrichtingen (Blbi) een emissiewaarde is opgenomen.
Eisers en verweerder hebben op respectievelijk 22 juni 2020 en 23 juni 2020 hun reactie aan de rechtbank toegezonden.
Eisers hebben op 30 juli 2020 een aanvullende reactie toegezonden.
Bij brief van 21 oktober 2020 heeft de rechtbank aan partijen bericht dat de rechtbank zich voldoende voorgelicht acht en voornemens is het onderzoek te sluiten.
Geen van de partijen heeft binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht ter zitting te worden gehoord. Eisers hebben echter nog wel een aanvullende notitie van ir. J. Buijs van 16 november 2020 ingebracht. De andere partijen hebben hun toestemming voor het sluiten van het onderzoek gehandhaafd, waarna de rechtbank het onderzoek met toepassing van artikel 8:57 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) op 16 december 2020 heeft gesloten.
Overwegingen
1. De relevante artikelen uit het Blbi zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
2. In Ede was sinds 1922 de Enka-fabriek gevestigd. Door de bedrijfsactiviteiten van Enka is de grond op het bedrijfsterrein en het grondwater onder het bedrijfsterrein verontreinigd geraakt. Voor de grond heeft een sanering plaatsgevonden, waardoor het terrein geschikt is gemaakt voor woningbouw. Voor deze sanering zijn door het college van gedeputeerde staten van Gelderland op 15 februari 2005 en 25 januari 2011 saneringsbesluiten genomen op grond van de Wet bodembescherming.
Saneringsbesluit grondwater
3.1.
De verontreiniging van het grondwater heeft zich in de loop der jaren verspreid in zuidwestelijke richting. Bij besluit van 27 januari 2015 heeft het college van gedeputeerde staten van Gelderland ingestemd met een saneringsplan voor het grondwater. Aan dit saneringsplan ligt het onderzoek “Saneringsplan voor de pluim van het geval Enka in Ede” van Tauw B.V. van 4 juni 2014 ten grondslag.
Volgens het saneringsplan zijn in het grondwater meerdere “pluimen” te onderscheiden. De meest verspreide pluim betreft de “sulfaatpluim”. De sulfaatpluim heeft een lengte van 1900 meter en verplaatst zich met het grondwater mee in westzuidwestelijke richting met een snelheid van ongeveer 30 a 40 meter per jaar. Daarnaast is er ook een kleinere verontreiniging met Vluchtige Organische Chloorkoolwaterstoffen (VOCl), en een kleinere verontreiniging met overige stoffen (zink, nikkel, chloorethenen, chloorfenolen, chloormethanen).
Voor wat betreft de VOCl wordt aangegeven dat wordt verwacht dat een min of meer stationaire situatie is ontstaan, omdat deze verontreiniging al tientallen jaren oud is. Op een relatief korte afstand vanaf peilbuizen 9001 en 9002 [1] nemen de concentraties in de pluim sterk af. Volgens het saneringsplan is de verklaring hiervoor dat er meerdere kleinere brongebieden zijn, waarbij dispersie een groot effect heeft op de concentratie. Dit is anders bij sulfaat, waar sprake is van een groot brongebied.
Voor wat betreft zink, nikkel, chloormethanen en chloorfenolen wordt aangegeven dat de verspreiding beperkt is gebleven tot het eerste deel van de pluim en waarschijnlijk stabiel is.
De sulfaatpluim komt grotendeels in de diepdrainages van de woonwijken Maandereng en Rietkampen terecht, en een beperkt deel beweegt zich verder in zuidwestelijke richting waar deze, als geen maatregelen zouden worden genomen, over ruim 100 jaar in de Bennekomse Meent zal opkwellen. De Bennekomse Meent is een Natura-2000 gebied.
De diepdrainages in de Maandereng en Rietkampen halen het grondwater omhoog, waardoor het via de singels in de Rietkampen en de stadsvijvers in de Maandereng en Rietkampen terecht komt in de Nieuwe Wetering, welke afwatert op het Valleikanaal.
In het saneringsplan staat dat sprake is van een bedreiging van de kwaliteit van de stadsvijvers (stankoverlast), een bedreiging van de kwaliteit van De Nieuwe Wetering (met een specifiek risico bij het gebruik van dit water voor veedrenking) en een bedreiging van het Natura-2000 gebied met haar specifieke ecologische doelstellingen (blauwgraslandvegetatie en trilveenvegetatie).
3.2.
Voorafgaand aan het saneringsplan zijn verschillende saneringsvarianten afgewogen. Er is in het saneringsplan gekozen voor de variant waarbij verontreinigd water uit de diepdrainage Maandereng wordt afgekoppeld van het stedelijk watersysteem en met een persleiding van 7,5 km wordt afgevoerd naar de Neder-Rijn bij Wageningen. Een aanvullende onttrekking door middel van een deepwell nabij de kruising Singelpad/Adamsdreef beheerst verdere verspreiding van de verontreiniging in de bodem. Dit grondwater wordt met dezelfde persleiding afgevoerd. Daarnaast is gekozen voor een tijdelijke afkoppeling van de diepdrainage Rietkampen. Deze tijdelijk maatregel geldt tot het moment dat de sulfaatconcentraties zijn gedaald tot 200 mg/l als gevolg van de sanerende werking van de beheersonttrekking. Dit is naar verwachting binnen vijf jaar.
Er is niet gekozen voor een zuivering van het af te voeren grondwater op sulfaat of overige stoffen, omdat dit niet kosteneffectief is. Bronmaatregelen (zoals een schermmaatregel of grondwatersanering op het Enka-terrein) bleken niet of nauwelijks haalbaar te zijn omdat deze maatregelen kostbaar zijn en de komende 50 jaar geen positieve bijdrage leveren aan beperking van de risico’s omdat een aanzienlijke vracht van de pluim al onderweg is.
Welk besluit ligt in deze procedure voor?
4.1.
De keuze voor een grondwateronttrekking door middel van een beheersonttrekking (deepwell) en afkoppeling, met de bijbehorende persleiding en lozing in de Neder-Rijn vindt zijn grondslag in het saneringsbesluit van 27 januari 2015. Tegen dit saneringsbesluit kon beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling). Dit is niet gebeurd. Het saneringsbesluit is daardoor onherroepelijk geworden.
4.2.
Voor het uitvoeren van het saneringsbesluit zijn aanvullende vergunningen nodig. Voor de grondwateronttrekking is op grond van de Keur een watervergunning vereist en voor het aanleggen van de persleiding naar de Neder-Rijn een omgevingsvergunning op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Voor de lozing is geen vergunning vereist, maar slechts een melding op grond van het Besluit lozen buiten inrichtingen (Blbi).
Deze melding is op 20 maart 2018 ingediend bij verweerder (hierna: de melding).
Verweerder kan voor de lozing op grond van het Blbi maatwerkvoorschriften opleggen, en van deze bevoegdheid heeft verweerder gebruik gemaakt in het bestreden besluit.
Maatwerkvoorschriften
5. Verweerder heeft in het bestreden besluit overwogen dat door artikel 1.3 Blbi de vergunningplicht voor de lozing op grond van de Waterwet is opgeheven. Deze vergunningplicht is vervangen door algemene regels voor de lozing.
In artikel 3.1 van het Bbli zijn voor diverse stoffen emissiewaarden opgenomen, maar niet voor sulfaat. Op grond van artikel 2.1, vierde lid, van het Blbi kan het bevoegd gezag als aanvulling op de zorgplicht uit artikel 2.1, eerste lid, maatwerkvoorschriften stellen voor zover het aspect niet uitputtend is geregeld in het Blbi. Mocht in het afvalwater van de lozing een verontreinigende stof aanwezig zijn waarvoor geen doelvoorschrift is opgenomen, dan kan voor die stof bij maatwerkvoorschrift een grenswaarde worden gesteld, indien dat met het oog op de bescherming van het milieu noodzakelijk is.
Uit de melding blijkt volgens verweerder dat de lozing voldoet aan de emissiewaarden uit het Blbi. Het afvalwater bevat wel hoge concentraties sulfaat. Voor sulfaat is in het Blbi geen emissiewaarde opgenomen, zodat voor de lozing van sulfaat op grond van artikel 2.1, vierde lid, Blbi een emissiewaarde is gesteld door middel van een maatwerkvoorschrift.
Omdat uit de notitie “Kwaliteit grondwater uit af te koppelen diepdrainages Maandereng” van Tauw van 30 november 2017 (hierna: notitie grondwaterkwaliteit) blijkt dat sporen van pentachloorfenol (PCP) zijn aangetroffen in de Rietkampen en lage concentraties in de diepdrainage Maandereng is ook een maatwerkvoorschrift opgenomen voor PCP. Voor deze stof is geen emissiewaarde opgenomen, maar een verplichting tot het opstellen van een onderzoeksvoorstel bij het overschrijden van de waarde van 25 microgram per liter (µg/l).
De maatwerkvoorschriften luiden als volgt:
“Voorschrift 1: lozingseisen
Het grondwater afkomstig van de bodemsanering betreffende de beheersmaatregel voor de pluim van het geval Enka te Ede mag alleen worden geloosd indien bij het lozen in enig steekmonster de emissiegrenswaarde van 1500 mg/l voor de parameter sulfaat niet wordt overschreden. Deze lozingseis is een theoretische lozingseis.
De lozing mag maximaal 60 m³/uur bedragen.
Voorschrift 2: Onderzoek en rapportage
Indien het gehalte aan pentachloorfenol in het geloosde grondwater in enig steekmonster de emissiegrenswaarde van 25 µg/l overschrijdt moet de houder van het maatwerkvoorschrift bij de waterbeheerder een onderzoeksvoorstel indienen naar de mogelijkheid om pentachloorfenol kosteneffectief te zuiveren.
Het in het eerste lid bedoelde onderzoeksvoorstel moet binnen 2 maanden na constatering van de overschrijding in overleg met de waterbeheerder worden opgesteld en behoeft vóór uitvoering van het onderzoek de schriftelijke goedkeuring van de waterbeheerder.
Uiterlijk 2 maanden na goedkeuring van het onderzoeksvoorstel door de waterbeheerder moet het onderzoek zijn uitgevoerd en de uitkomsten van het onderzoeksrapport bij de waterbeheerder zijn ingediend.
Voorschrift 3: Meten en registreren
Het te lozen grondwater moet te allen tijde kunnen worden onderworpen aan een continue debietmeting (met registratie en integratie) en bemonstering ter verzameling van steekmonsters. Het te lozen grondwater moet veilig kunnen worden bemonsterd.
De houder van het maatwerkvoorschrift moet de kwaliteit en kwantiteit van het te lozen grondwater bewaken conform de in hoofdstuk 4 van de bij de melding behorende notitie “Melding lozing (kwaliteit) onttrekkingswater sanering Enka-pluim Ede d.d. 16 maart 2018” opgenomen monitoring.
Wijzigingen van de in het tweede lid opgenomen monitoring behoeven voor uitvoering de schriftelijke goedkeuring van de waterbeheerder.”
Voorschrift 2 (PCP)
6. Tussen partijen is niet langer in geschil dat PCP een aromatische organohalogeenverbinding is waarvoor op grond van artikel 3.1, tweede lid, van het Blbi een emissiewaarde van 20 microgram per liter geldt. Verweerder heeft in zijn brief van 23 juni 2020 gesteld dat ten onrechte een maatwerkvoorschrift voor PCP is vastgesteld.
De beroepsgrond van eisers slaagt.
De rechtbank zal in de conclusie van deze uitspraak ingaan op de gevolgen voor het bestreden besluit.
Onderzoek
7.1.
Eisers stellen, onder verwijzing naar artikel 2.1, eerste en vierde lid, van het Blbi, dat bij het vaststellen van maatwerkvoorschriften ook in brede zin moet worden onderzocht welke effecten een lozing heeft of kan hebben, om op basis van dat onderzoek eventuele (nadere) maatwerkvoorschriften vast te kunnen stellen. Volgens eisers heeft verweerder te beperkt onderzocht en beoordeeld welke stoffen worden geloosd in de Nederrijn. Eisers hebben in dat verband verwezen naar de beroepsgronden die zijn aangevoerd in het kader van de watervergunning met betrekking tot de lozing van PCP, nikkel, dichloorethenen, trichlooretheen (tri), tetrachlooretheen (per), kleurstoffen, weekmakers, conserveermiddelen, brandvertragers, PCB’s in smeermiddelen en dioxinen.
7.2.
In de notitie “Kwaliteit grondwater uit af te koppelen diepdrainages Maandereng” van Tauw van 30 november 2017 (hierna: notitie grondwaterkwaliteit) [2] is aangegeven in welke hoeveelheden stoffen in het grondwater voorkomen. Daarvoor is grondwater uit diverse peilbuizen bemonsterd. Peilbuis 14 ligt het dichtst in de buurt bij de deepwell. Peilbuizen 821, 916, 918, 920 en 930 liggen ter hoogte van de diepdrainage Maandereng. Peilbuis 9019 ligt ongeveer 300 meter ten oosten van diepdrainage Maandereng.
In bijlage 4 bij de notitie is voor peilbuizen 821, 916, 918, 920 en 930 voor wat betreft nikkel aangegeven dat waarden zijn gemeten van respectievelijk 3,6 microgram, < 3 microgram, < 3 microgram, < 3 microgram en 7,8 microgram.
Voor wat betreft dichloorethenen (som) zijn waarden gemeten van respectievelijk 14 microgram, 6 microgram, 0,21 microgram, 19 microgram en 0,21 microgram per liter.
Voor wat betreft trichlooretheen (tri) zijn waarden gemeten van respectievelijk 19 microgram, 18 microgram, < 0,20 microgram, 32 microgram en < 0,20 microgram per liter.
Voor wat betreft tetrachlooretheen (per) zijn waarden gemeten van respectievelijk 34 microgram, 41 microgram, < 0,10 microgram, 49 microgram en < 0,10 microgram per liter.
Voor wat betreft PCP zijn waarden gemeten van respectievelijk 9,3 microgram, < 0,02 microgram, < 0,02 microgram, 0,93 microgram en < 0,02 microgram per liter.
In peilbuis 9019 is een waarde gemeten van 110 microgram per liter.
In het monsterpunt nabij de deepwell (peilbuis 14) zijn volgens de notitie – met uitzondering van sulfaat – geen verhoogde concentraties aangetroffen.
Stoffen waarvoor een emissiewaarde in het Blbi is opgenomen (nikkel, dichloorethenen, trichlooretheen (tri), tetrachlooretheen (per) en PCP)
8.1.
Uit de metingen in de peilbuizen in de diepdrainage Maandereng blijkt dat de lozing van nikkel en PCP voldoet aan de emissiewaarden uit tabel 3.1a van het Blbi. Uit de melding van 20 maart 2018 onder 3.5 en tabel 3.2 blijkt dat de concentratie van de totaalstroom aan vluchtige organohalogeenverbindingen (waaronder dichloorethenen, tri en per) uitgedrukt als chloor 5,7 microgram per liter is. Dat is ruimschoots onder de emissiewaarde voor vluchtige organohalogeenverbindingen uitgedrukt als chloor van 20 microgram per liter in tabel 3.1a van het Blbi. De rechtbank is van oordeel dat verweerder afdoende heeft gemotiveerd dat aan deze emissiewaarden wordt voldaan.
8.2.
Verweerder heeft voor wat betreft de toekomstige situatie overwogen dat het nog tientallen jaren kan duren voordat de concentraties in de buurt komen van de emissiewaarden uit het Blbi. Bij overschrijding van deze waarden kan bij maatwerkvoorschrift worden afgeweken van deze waarden, indien deze waarden niet door toepassing van beste beschikbare technieken (BBT) kunnen worden bereikt en het belang van de bescherming van het milieu zich niet verzet tegen het lozen met een hogere emissiewaarde.
Is dat niet het geval dan zullen er maatregelen moeten worden genomen, zoals dit ook is aangegeven in het saneringsplan. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan bronsanering of een waterzuiveringsinstallatie, aldus verweerder.
8.3.
De rechtbank ziet in hetgeen eisers hebben aangevoerd over de hogere waarden voor PCP en nikkel in peilbuis 9019, en dus in de (mogelijk) grotere milieugevolgen van de lozing in de toekomst vanwege de grondwaterstroming, geen aanleiding voor het oordeel dat aanvullende maatwerkvoorschriften hadden moeten worden opgesteld.
Verweerder heeft voor wat betreft de toekomstige situatie erop gewezen dat het nog tientallen jaren kan duren voordat de concentraties in de buurt komen van de emissiewaarden uit het Blbi. Eventuele toekomstige maatregelen, zoals een zuivering, kunnen aan de orde komen als niet (langer) wordt voldaan aan de emissiewaarden. Verweerder heeft ook aangegeven dat deze waarden in het te lozen grondwater worden gemonitord, en dat bij overschrijding zo nodig zuiverende maatregelen worden genomen. Deze monitoringsverplichting is ook geborgd door middel van maatwerkvoorschrift 3, zodat verweerder zicht heeft op de ontwikkeling van de verontreiniging.
De rechtbank is gelet op het voorgaande van oordeel dat verweerder in redelijkheid af heeft kunnen zien van het opleggen van maatwerkvoorschriften in verband met een (mogelijke) overschrijding van de emissiewaarde in de toekomst.
Stoffen waarvoor geen emissiewaarde in het Blbi is opgenomen
Kleurstoffen
9.1.
Verweerder heeft voor wat betreft de kleurstoffen aangegeven dat geen specifiek onderzoek heeft plaatsgevonden naar kleurstoffen omdat niet uit het vooronderzoek is gebleken dat deze stoffen in relevante hoeveelheden op het Enka-terrein werden opgeslagen en gebruikt. Bij de beoordeling van de bodemprofielen en het opgepompte grondwater, in het kader van het onderzoek ten behoeve van het saneringsplan, zijn geen afwijkende kleuren waargenomen. In enkele verdachte monsters is gebruik gemaakt van GC/MS screening om te bepalen welke stoffen hierin in de hoogste concentraties voorkomen. Kleurstoffen zijn echter niet aangetoond.
Eiseres heeft deze motivering niet betwist. De enkele stelling dat kleurstoffen aanwezig zijn acht de rechtbank onvoldoende voor het oordeel dat verweerder op dit punt nader onderzoek had moeten verrichten.
De beroepsgrond slaagt niet.
Weekmakers
9.2.
Verweerder heeft voor wat betreft weekmakers aangegeven dat Akzo-Nobel Fibers B.V. in de vragenlijst in bijlage 2 van het Tauw-rapport “Historisch onderzoek Akzo-Nobel Fibers B.V. Ede” van juni 1995 heeft aangegeven dat geen weekmakers werden gebruikt.
Eiseres heeft deze motivering niet betwist. De enkele stelling dat weekmakers aanwezig zijn acht de rechtbank onvoldoende voor het oordeel dat verweerder op dit punt nader onderzoek had moeten verrichten.
De beroepsgrond slaagt niet.
Conserveringsmiddelen
9.3.
De rechtbank begrijpt het standpunt van verweerder met betrekking tot conserveringsmiddelen aldus dat chloorfenolen en PCP conserveringsmiddelen zijn, zodat naar conserveringsmiddelen wél onderzoek is verricht.
Eiseres heeft deze motivering niet betwist. De enkele stelling dat (andere) conserveringsmiddelen aanwezig zijn acht de rechtbank onvoldoende voor het oordeel dat verweerder op dit punt nader onderzoek had moeten verrichten.
De beroepsgrond slaagt niet.
Brandvertragers
9.4.
Verweerder heeft aangegeven dat in de Enka-fabriek uit cellulose kunstzijde als halffabricaat werd geproduceerd. Dit ruwe halffabricaat werd onbehandeld, dus zonder de toevoeging van brandvertragers, verhandeld om vervolgens te kunnen worden opgewerkt tot diverse eindproducten. Bij deze verdere verwerking vindt vaak veredeling plaats, zoals bijvoorbeeld de toevoeging van brandvertragers. Omdat Enka dit eindproduct niet produceerde is de verwachting dat geen brandvertragers bij het productieproces zijn toegepast.
Eiseres heeft deze motivering niet betwist. De enkele stelling dat brandvertragers aanwezig zijn acht de rechtbank onvoldoende voor het oordeel dat verweerder op dit punt nader onderzoek had moeten verrichten.
De beroepsgrond slaagt niet.
Dioxinen en PCB’s
9.5.
De rechtbank heeft in de zaak met betrekking tot de watervergunning (19/1733) het volgende overwogen met betrekking tot de transporteerbaarheid van dioxinen en PCB’s:
“Wat betreft cosolvency
Verweerder stelt zich op het standpunt dat pas sprake kan zijn van een verhoging van de oplosbaarheid van dioxinen en PCB’s indien het aandeel PER in het grondwater meer dan 5 tot 10% bedraagt.
Uit de notitie van Buijs van 19 juni 2020, onder 1, begrijpt de rechtbank dat hij dit bestrijdt met het standpunt dat bij een gehalte PER van 0,15 gram per liter emulsies kunnen ontstaan en dat dioxinen en PCB’s zich in die emulsies kunnen verspreiden. Buijs baseert zijn standpunt over de verspreiding dus op het ontstaan van emulsies, en de rechtbank leest in deze notitie en de notitie van 16 november 2020 niet dat Buijs het standpunt van verweerder bestrijdt dat het consolvency effect pas kan optreden indien het aandeel PER in het grondwater meer dan 5 tot 10% bedraagt.
Wat betreft emulsies
Verweerder heeft in zijn toelichting van 26 augustus 2020 gemotiveerd uiteengezet dat emulsie- of micel-vorming door PER, vanwege de eigenschappen van dit molecuul, onmogelijk is. Buijs heeft in zijn reactie van 16 november 2020 gesteld dat er literatuur is over emulsies van perchloorethyleen in water, en verwezen naar een studie van Watts. [3] Deze studie heeft een omvang van 123 pagina’s. Buijs heeft niet aangegeven waar in deze studie informatie is vermeld over emulsievorming van PER. Naar het de rechtbank voorkomt zou die informatie te vinden moeten zijn in hoofdstuk 5 “ENVIRONMENTAL TRANSPORT, DISTRIBUTION, AND TRANSFORMATION” of in paragraaf 6.1 “Environmental levels”. De rechtbank heeft op deze plaatsen echter niets over emulsievorming door PER aangetroffen.
In zijn reactie van 16 november 2020 heeft Buijs de inhoudelijke onderbouwing door verweerder dat emulsies van PER vanwege de eigenschappen van dit molecuul onmogelijk zijn, niet gemotiveerd bestreden.
De rechtbank concludeert dat eisers het onderbouwde standpunt van verweerder dat emulsievorming door PER niet mogelijk is, onvoldoende hebben weersproken, en dat er daarom geen reden is om het standpunt van verweerder niet te volgen. Ook de verwijzing door Buijs naar emulsies die zijn waargenomen in het sproeiwater op volkstuincomplex Bovenhoek is onvoldoende, nu niet is onderbouwd dat dit emulsies van PER betreft.
De rechtbank is gelet op het voorgaande van oordeel dat verweerder met het verweerschrift en de aanvullende reactie van 26 augustus 2020 afdoende heeft gemotiveerd dat de aanwezigheid van PER in het grondwater niet maakt dat dioxinen en PCB’s transporteerbaar worden door cosolvency of emulsie-vorming.
Omdat verweerder afdoende heeft gemotiveerd dat dioxinen en PCB’s niet transporteerbaar zijn bestond geen aanleiding om nader onderzoek naar de aanwezigheid van deze stoffen te verrichten. Als deze stoffen niet met het grondwater kunnen meebewegen vanaf de twee door eiseres genoemde locaties op het Enka-terrein, dan kunnen deze ook niet terecht komen in de diepdrainages en de deepwell welke zich op een afstand van respectievelijk ongeveer 1300 en 1800 meter van het Enka-terrein bevinden. Van strijd met het motiveringsbeginsel is daarom geen sprake.
De beroepsgrond slaagt niet.”
9.6.
Omdat verweerder afdoende heeft gemotiveerd dat dioxinen en PCB’s niet transporteerbaar zijn bestond geen aanleiding om nader onderzoek naar de aanwezigheid van deze stoffen te verrichten. Als deze stoffen niet met het grondwater kunnen meebewegen vanaf de twee door eisers genoemde locaties op het Enka-terrein, dan kunnen deze ook niet terecht komen in de diepdrainages en de deepwell welke zich op een afstand van respectievelijk ongeveer 1300 en 1800 meter van het Enka-terrein bevinden. De rechtbank ziet daarom ook op dit punt geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder nader onderzoek had moeten verrichten.
De beroepsgrond slaagt niet.
Nullozing
10.1.
Eisers betogen – onder verwijzing naar de minimalisatieverplichting in de Kaderrichtlijn Water en het BBT-informatiedocument “Algemene BeoordelingsMethodiek (ABM) 2016” – dat voor alle zeer zorgwekkende stoffen (ZZS) naar een nullozing dient te worden gestreefd. Voor wat betreft PCP (een ZZS) hebben eisers aangegeven dat strengere maatwerkvoorschriften dienen te worden opgelegd.
10.2.
Voor de ZZS die door eisers zijn aangehaald – en van welke door het grondwateronderzoek vaststaan dat deze in het grondwater voorkomen – is in het Blbi een uitputtende regeling opgenomen. De lozing van deze stoffen dient te voldoen aan de in het Blbi opgenomen emissiewaarden. Van een absoluut lozingsverbod voor ZZS is, zoals verweerder terecht heeft aangegeven, geen sprake. De omstandigheid dat naar een nullozing wordt gestreefd betekent niet dat verweerder daarom strengere maatwerkvoorschriften op had moeten stellen dan deze emissiewaarden.
De beroepsgrond slaagt in zoverre niet.
De rechtbank zal op de bevoegdheid tot het stellen van strengere maatwerkvoorschriften voor PCP ingaan in de conclusie van deze uitspraak.
Conclusie
11. De beroepen zijn gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit voor wat betreft maatwerkvoorschrift 2.
12. Eisers hebben in hun aanvullende reactie van 30 juli 2020 aangegeven dat verweerder een (nieuw) maatwerkvoorschrift vast kan stellen voor PCP dat verder gaat dan de emissiewaarde van 20 microgram per liter, en in dat verband gewezen op artikel 3.1, zevende lid, van het Blbi en – voor zover dit artikel geen grondslag biedt – op de mogelijkheid om op grond van de zorgplicht een maatwerkvoorschrift op te leggen (artikel 2.1, eerste en vierde lid, van het Blbi). Eisers hebben de rechtbank daarom verzocht om niet alleen over te gaan tot vernietiging van maatwerkvoorschrift 2, maar verweerder ook te gelasten een nieuw besluit te nemen.
13. Vast staat dat de Nederrijn een aangewezen oppervlaktewater betreft. Dit betekent dat verweerder niet bevoegd is om op grond van artikel 3.1, zevende lid, onder c, van het Blbi bij maatwerkvoorschrift een lagere waarde voor te schrijven. Deze mogelijkheid bestaat immers alleen voor niet-aangewezen oppervlaktewateren.
Verweerder is daarom niet bevoegd om op grond van artikel 3.1, zevende lid, van het Blbi strengere maatwerkvoorschriften op te leggen voor PCP.
14. Het bevoegd gezag kan ook op grond van de zorgplicht maatwerkvoorschriften stellen, voor zover het betreffende aspect in het Blbi niet uitputtend is geregeld. In het Blbi is de lozing van sulfaat niet geregeld, zodat voor de lozing van deze stof een maatwerkvoorschrift kan worden opgenomen, hetgeen verweerder ook heeft gedaan.
Volgens de Nota van Toelichting bij het Blbi (Staatsblad 2011, 153, p. 76) is van een uitputtende regeling in ieder geval sprake wanneer voor een bepaald aspect concrete voorschriften zijn uitgewerkt in de vorm van kwantitatieve doelvoorschriften.
Voor de lozing van PCP is (als aromatische organohalogeenverbinding) in artikel 3.1, tweede lid, een emissiewaarde opgenomen. Dit betekent dat dit aspect uitputtend is geregeld. Daarom bestaat naar het oordeel van de rechtbank ook op grond van artikel 2.1, eerste en vierde lid, van het Blbi geen bevoegdheid voor verweerder om strengere maatwerkvoorschriften vast te stellen dan de norm van 20 microgram per liter.
De rechtbank ziet gelet op het ontbreken van een bevoegdheid om strengere maatwerkvoorschriften voor PCP op te stellen geen aanleiding om verweerder op te dragen om op dit punt een nieuw besluit te nemen. De rechtbank zal daarom volstaan met gedeeltelijke vernietiging van het bestreden besluit, namelijk voor wat betreft voorschrift 2.
Dit betekent dat verweerder geen nieuw besluit meer hoeft te nemen, en dat het besluit tot het opleggen van maatwerkvoorschriften voor het overige in stand blijft.
Proceskosten en griffierecht
15. Omdat de beroepen gegrond zijn, veroordeelt de rechtbank verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.002,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting en 0,5 punt voor de schriftelijke repliek, met een waarde per punt van € 534 en een wegingsfactor 1,5). Omdat sprake is van samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van Pro het Bpb wordt slechts eenmaal proceskosten toegekend.
De rechtbank ziet geen aanleiding voor een vergoeding van deskundigenkosten, aangezien deze reeds in de procedure met betrekking tot de watervergunning zijn toegekend. Deze notitie heeft ook primair betrekking op de watervergunning, en niet op de maatwerkvoorschriften.
De rechtbank bepaalt verder dat verweerder in beide zaken het door eisers betaalde griffierecht van € 345 vergoedt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor wat betreft maatwerkvoorschrift 2;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 2.002,50;
- draagt verweerder op het griffierecht van € 345 aan eiseres 1 te vergoeden;
- draagt verweerder op het griffierecht van € 345 aan eiseres 2 te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.J. Post, voorzitter, mr. M.J.M. Verhoeven en mr. A.G.A. Nijmeijer, rechters, in tegenwoordigheid van mr. E. Mengerink, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Bijlage
Besluit lozen buiten inrichtingen (Blbi)
In artikel 1 zijn Pro de volgende definities opgenomen:
“aangewezen oppervlaktewaterlichaam: oppervlaktewaterlichaam dat op grond van artikel 1.7, eerste lid, onderdeel b, van het Activiteitenbesluit milieubeheer is aangewezen.”
“niet-aangewezen oppervlaktewaterlichaam: oppervlaktewaterlichaam dat geen aangewezen oppervlaktewaterlichaam is.”
Artikel 2.1
1. Degene die loost en weet of redelijkerwijs had kunnen weten dat door het lozen nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan of kunnen ontstaan, die niet of onvoldoende worden voorkomen of beperkt door naleving van de bij of krachtens dit besluit gestelde voorschriften, voorkomt die gevolgen of beperkt die voor zover voorkomen niet mogelijk is en voor zover dit redelijkerwijs van hem kan worden gevergd.
2 Onder het voorkomen of beperken van het ontstaan van nadelige gevolgen voor het milieu, bedoeld in het eerste lid, wordt verstaan:
a. het voorkomen dan wel voor zover dat niet mogelijk is het zoveel mogelijk beperken van bodemverontreiniging;
b. het voorkomen dan wel voor zover dat niet mogelijk is het zoveel mogelijk beperken van verontreiniging van het grondwater;
c. het voorkomen dan wel voor zover dat niet mogelijk is het zoveel mogelijk beperken van de verontreiniging van een oppervlaktewaterlichaam;
d. het voorkomen van risico’s voor de omgeving en van ongewone voorvallen, dan wel voor zover dat niet mogelijk is het zoveel mogelijk beperken van de risico’s voor de omgeving en de kans dat ongewone voorvallen zich voordoen, en het zo veel mogelijk beperken van de gevolgen daarvan;
e. het zorgen voor een goede staat van onderhoud van de voorzieningen en installaties die gevolgen kunnen hebben voor de samenstelling, eigenschappen of hoeveelheid van het lozen;
f. (…);
g. (…);
(…)
4 Het bevoegd gezag kan met betrekking tot de verplichting, bedoeld in het eerste lid, maatwerkvoorschriften stellen voor zover het betreffende aspect bij of krachtens dit besluit niet uitputtend is geregeld. Deze maatwerkvoorschriften kunnen mede inhouden een verplichting de activiteiten die met het lozen samenhangen te beschrijven, alsmede metingen, berekeningen of tellingen te verrichten ter bepaling van de mate waarin het lozen nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt.
Artikel 3.1
1. Bij het lozen van grondwater vanuit een proefbronnering in het kader van een saneringsonderzoek in de zin van de Wet bodembescherming en het lozen vanuit een bodemsanering in de zin van de Wet bodembescherming wordt ten minste voldaan aan het tweede tot en met het negende lid.
2 Het lozen in een aangewezen oppervlaktewaterlichaam of in een voorziening voor de inzameling en het transport van afvalwater, niet zijnde een vuilwaterriool, is toegestaan, indien bij het lozen:
a. geen visuele verontreiniging plaatsvindt;
b. het gehalte aan naftaleen in enig steekmonster ten hoogste 0,2 microgram per liter bedraagt;
c. het gehalte aan PAK’s in enig steekmonster ten hoogste 1 microgram per liter bedraagt; en
d. in een steekmonster de emissiewaarden van de in dit artikel opgenomen tabel 3.1a niet worden overschreden.
Tabel 3.1a
Stoffen
emissiewaarde
BTEX
50 microgram per liter
Vluchtige organohalogeenverbindingen uitgedrukt als chloor
20 microgram per liter
Aromatische organohalogeenverbindingen
20 microgram per liter
Minerale olie
500 microgram per liter
Cadmium
4 microgram per liter
Kwik
1 microgram per liter
Koper
11 microgram per liter
Nikkel
41 microgram per liter
Lood
53 microgram per liter
Zink
120 microgram per liter
Chroom
24 microgram per liter
Onopgeloste stoffen
50 milligram per liter
(…)
7 Het bevoegd gezag kan bij maatwerkvoorschrift afwijken van:
a. (…);
b. (…);
c.de waarden bedoeld in het tweede lid, onderdeel d, en lagere waarden bepalen indien vanuit een voorziening bedoeld in dat lid geloosd wordt in een niet-aangewezen oppervlaktewaterlichaam of op of in de bodem en het belang van bescherming van het milieu noodzaakt tot het stellen van een lagere waarde.