Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummers: ARN 22/2531 en ARN 22/2363
uitspraak van de voorzieningenrechter van
op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: ir. M.H. Middelkamp),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Apeldoorn(het college)
(gemachtigde: D. van Til).
Als derde-partij neemt aan de zaken deel: [derde-partij] uit [woonplaats] .
Inleiding
1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van eiseres tegen de met het besluit van 3 november 2021 opgelegde last onder dwangsom, welk besluit naar aanleiding van het bezwaar van eiseres bij het bestreden besluit van 14 april 2022, door het college is gehandhaafd.
1.1.
Hiertegen heeft eiseres op 11 mei 2022 een beroepschrift ingediend en op 18 mei 2022 een verzoekschrift.
1.2.
Het college heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 13 juni 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [eiseres] en [eiseres] namens eiseres, de gemachtigde van eiseres, de gemachtigde van het college, M.A. Klop namens het college en [derde-partij] .
1.4
Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist zij ook op het beroep van eiseres daartegen. Artikel 8:86 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dat mogelijk.
Totstandkoming van de besluiten
2. Op 6 juni 2014 is een omgevingsvergunning aangevraagd voor het bouwen van een kerkelijk centrum [naam] op het perceel aan de [locatie] te [woonplaats] (het perceel). Daarbij is tevens aangevraagd een omgevingsvergunning voor het aanleggen en veranderen van een uitrit en het uitvoeren van werk of werkzaamheden.
2.1.
Op 26 september 2014 is een omgevingsvergunning verleend. Hiertegen is bezwaar ingediend. Tijdens de bezwaarprocedure is geconstateerd dat ten onrechte de reguliere voorbereidingsprocedure is gevolgd.
2.2.
Op 26 april 2016 is, met toepassing van de uitgebreide voorbereidingsprocedure, in afwijking van het bestemmingsplan, een omgevingsvergunning verleend voor onder meer de bouw en het gebruik van een kerkelijk centrum op het perceel. Aan deze omgevingsvergunning is het volgende voorschrift verbonden:
- in verband met een goede verkeersafwikkeling is het houden van bijeenkomsten op werkdagen alleen toegestaan tussen 10.00 - 16.00 uur en na 19.00 uur.
2.3.
Op 16 juni 2018 heeft het college aan de eigenaar van het gebouw een preventieve last onder dwangsom opgelegd, waarin is gelast het gebruik van het kerkelijk centrum als congrescentrum dan wel voor gebruik voor activiteiten die geen relatie hebben met een kerkelijk centrum achterwege te laten. De voorzieningenrechter begrijpt dat deze last onder dwangsom uiteindelijk is ingetrokken omdat de eigenaar van het gebouw niet bij machte was om de door het college gestelde overtreding te kunnen beëindigen.
2.4.
Met het besluit van 23 december 2019 heeft het college het verzoek van eiseres om een omgevingsvergunning om activiteiten in strijd met het bestemmingsplan toe te laten, afgewezen. Eiseres had verzocht om het gebruik van het pand te wijzigen naar multifunctioneel niet-kerkelijk/multifunctioneel bedrijfsgebouw. Het college heeft de omgevingsvergunning geweigerd omdat het uitgebreide gebruik een te intensieve belasting voor het woon- en leefklimaat als effect heeft vanwege de onevenredige verkeer- en parkeerdruk en de eventuele geluidsoverlast.
2.5.
In de periode van 30 november 2017 tot en met 15 november 2021 heeft het college meerdere verzoeken tot handhaving ontvangen van derden die zien op het gebruik van het perceel en het gebouw.
2.6.
Op 11 juni 2021, 14 juni 2021, 15 juni 2021 en 15 juli 2021 zijn door ambtenaren van de afdeling Preventie, Toezicht en Handhaving (PTH) observaties gedaan op het perceel. Tijdens deze observaties is geconstateerd dat diverse voertuigen van [naam] op het parkeerterrein stonden, in het gebouw op het perceel trainingen zijn gegeven door [naam] en in het gebouw feestelijkheden hebben plaatsgevonden.
2.7.
Op 22 juli 2021 heeft het college aan eiseres het voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom toegezonden. Eiseres heeft hiertegen geen zienswijze naar voren gebracht.
2.8.
Op 4 oktober 2021 heeft een inspectie plaatsgevonden door een ambtenaar van de afdeling PTH. Deze ambtenaar heeft tijdens zijn observaties vastgesteld dat op die dag en de dag erna opnames plaatsvonden door een kerkelijke televisiezender Family7 en dat er een cursus plaatsvond van [naam] opleidingen. Daarnaast stonden er 5 bussen van [naam] op het parkeerterrein.
2.9.
Op 21 oktober 2021 heeft een nadere inspectie plaatsgevonden door een ambtenaar van de afdeling PTH. Deze ambtenaar heeft tijdens zijn observaties vastgesteld dat gedurende een week een training over BHV en Code 95 werd gegeven door [naam].
2.10.
Met het besluit van 3 november 2021 heeft het college aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd om ervoor te zorgen dat eiseres de activiteiten op het perceel die in strijd zijn met de verleende omgevingsvergunning beëindigd. Indien eiseres niet aan de last voldoet, verbeurt zij een dwangsom van € 25.000,- per geconstateerde overtreding met een maximum van € 150.000,-. Het college heeft geen termijn opgenomen waarin eiseres moet voldoen aan de last.
2.11.
Tijdens de bezwaarprocedure heeft eiseres de voorzieningenrechter van deze rechtbank verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Met de uitspraak van 19 november 2021 heeft de voorzieningenrechter het verzoek toegewezen en het besluit van 3 november 2021 geschorst tot zes weken nadat het bestreden besluit bekend is gemaakt. Deze termijn liep dan ook tot 28 mei 2022.
2.12.
Het college heeft in het bestreden besluit het bezwaar van eiseres ontvankelijk en ongegrond verklaard en het besluit van 3 november 2021, onder verbetering van de motivering, in stand gelaten. Het college heeft daarmee het advies van de bezwarencommissie overgenomen. In het bestreden besluit is vervolgens als aanvullende motivering opgenomen hoe een einde kan worden gemaakt aan de overtreding.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
3. De voorzieningenrechter beoordeelt de aan eiseres opgelegde last onder dwangsom. Zij doet dat aan de hand van de argumenten die eiseres heeft aangevoerd, de beroepsgronden.
3.1.
De voorzieningenrechter komt tot het oordeel dat het beroep gedeeltelijk gegrond is. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Wettelijk kader
4. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Het bestemmingsplan en de verleende omgevingsvergunning
5. Op het perceel geldt, voor zover hier van belang, het bestemmingsplan “Kanaalzone Zuid – Kayersmolen”. Het perceel heeft de enkelbestemming ‘bedrijf’ en de functieaanduidingen ‘bedrijf tot en met categorie 2’ en ‘specifieke vorm van bedrijf - ijzer- en staalgieterij’.
5.1.
Op grond van de verleende omgevingsvergunning van 26 april 2016 zijn activiteiten die horen bij een kerkelijk centrum, waaronder kerkdiensten, huwelijksinzegeningen en afscheidsdiensten in het kader van uitvaarten, toegestaan.
Is er nog sprake van een last onder dwangsom?
6. Eiseres voert aan dat door de gewijzigde tekst van het bestreden besluit de last onder dwangsom van 3 november 2021 niet meer bestaat omdat in het bestreden besluit het dictum van het besluit van 3 november 2021 niet is opgenomen. Er is volgens eiseres dan ook geen last onder dwangsom meer.
6.1.
De voorzieningenrechter volgt eiseres hierin niet. In het bestreden besluit staat vermeld dat de last onder dwangsom van 3 november 2021 onder verbetering van de motivering in stand wordt gelaten. Dit betekent dat de last onder dwangsom in zijn geheel in stand is gebleven en dat de aanvullende motivering die in het bestreden besluit is opgenomen als aanvulling geldt op hetgeen in de last onder dwangsom van 3 november 2021 staat vermeld. De last onder dwangsom is ook niet ingetrokken of herroepen zodat er nog steeds sprake is van een aan eiseres opgelegde last onder dwangsom.
Is sprake van een overtreding?
7. Eiseres voert aan dat geen sprake is van een overtreding omdat de door haar op het perceel georganiseerde activiteiten passen bij wat aan haar is vergund. In de aanvraag van 6 juni 2014 is aangegeven dat het gebouw gebruikt gaat worden als multifunctioneel centrum. Nu bij omgevingsvergunning van 26 september 2014 is verleend wat in de aanvraag is verzocht, is het gebruik van eiseres van het gebouw in overeenstemming met de verleende omgevingsvergunning.
7.1.
De voorzieningenrechter dient allereerst te beoordelen welke omgevingsvergunning van kracht is op het perceel. Anders dan door eiseres is betoogd, is de voorzieningenrechter van oordeel dat dit de omgevingsvergunning is van 26 april 2016. De voorzieningenrechter overweegt hiertoe als volgt. Tijdens de bezwaarprocedure tegen de verleende omgevingsvergunning van 26 september 2014 is geconstateerd dat de verkeerde procedure is gevolgd, namelijk de reguliere procedure terwijl de uitgebreide voorbereidingsprocedure gevolgd had moeten worden. De omgevingsvergunning moest immers worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Het college heeft vervolgens het besluit van 26 september 2014 als zijnde een ontwerpbesluit ter inzage gelegd en de daarop volgende zienswijze en de eerder aangevoerde bezwaren meegenomen in zijn vervolgbeslissing. Ook is de aanvraag gedurende deze procedure voorzien van een ruimtelijke onderbouwing. Hiermee is het gebrek in het besluit van 26 september 2014 hersteld en is de bij besluit van 26 april 2016 verleende omgevingsvergunning de definitieve omgevingsvergunning geworden.
7.2.
De omgevingsvergunning van 26 april 2016 is onder meer verleend voor de activiteit gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan. Hierin staat voorts aangegeven dat het beoogde gebruik een kerkelijk centrum is en niet een multifunctioneel centrum zoals door eiseres is aangevoerd. Dat dit niet overeenkomt met de aanvraag doet niet ter zake omdat de omgevingsvergunning leidend is en deze in rechte vaststaat. Eiseres had het standpunt van het college ook in de zienswijzenota behorende bij de omgevingsvergunning van 26 april 2016 kunnen lezen. Hierin staat opgemerkt dat in de definitieve omgevingsvergunning enkel wordt gesproken van een kerkelijk centrum en dat indien en voor zover het gebouw gebruikt zou gaan worden ten behoeve van een congresfunctie, dit in strijd is met zowel onderliggende vergunning als met het bestemmingsplan. Het had op de weg van eiseres gelegen, indien zij het met dit beperkte gebruik niet eens was, tegen de omgevingsvergunning van 26 april 2016 beroep in te stellen.
7.3.
Nu eiseres het gebouw alleen mag gebruiken voor activiteiten die passen in de verleende omgevingsvergunning van 26 april 2016, zoals nader is omschreven en uitgelegd in het bestreden besluit, en voor activiteiten die onder het huidige bestemmingsplan zijn toegestaan, is sprake van een overtreding. Eiseres gebruikt het gebouw immers volgens haar eigen opgave in haar verzoekschrift onder meer ook voor workshops/trainingen, vergaderingen en concerten. Dit zijn geen kerkelijke activiteiten en deze activiteiten zijn ook volgens het bestemmingsplan niet toegestaan op het perceel. Het college heeft dan ook de last onder dwangsom kunnen opleggen.
Beginselplicht tot handhaving
8. Volgens vaste rechtspraak zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Hierbij geldt dat het enkele feit dat een college niet bereid is planologische medewerking te verlenen, volstaat voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Concreet zicht op legalisering
8.1.
De voorzieningenrechter stelt vast dat er geen sprake is van een concreet zicht op legalisering. Het college heeft immers uitdrukkelijk aangegeven dat er geen bereidheid is om de gebruiksmogelijkheden op het perceel uit te breiden. Het gebruik zoals eiseres wenst, zal volgens het college nog steeds leiden tot een ongewenste verkeersituatie en heeft daardoor een negatieve ruimtelijke uitstraling op de omgeving, die kan worden gekarakteriseerd als een woonomgeving. Daarnaast past het gebruik volgens het college niet binnen het vastgestelde kader rondom werklocaties.
Bijzondere omstandigheden
8.2.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is geen sprake van een bijzondere omstandigheid die ertoe zou moeten leiden dat het college van handhavend optreden dient af te zien. De omstandigheid dat activiteiten in een zwaardere milieucategorie op het perceel mogelijk zijn, wat daar verder van zij, maakt niet dat geen last moet worden opgelegd. Zoals ter zitting onweersproken is gesteld namens het college zullen extra activiteiten zorgen voor extra druk op de wijk door meer verkeersbewegingen dan nu zijn toegestaan, hetgeen in ruimtelijk opzicht niet aanvaardbaar is.
8.3.
Het college heeft hierin dan ook geen aanleiding hoeven zien om niet van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden af te zien.
Is de last onduidelijk?
9. Eiseres stelt dat de last onder dwangsom onduidelijk is omdat daaruit niet duidelijk blijkt welke activiteiten wel of niet zijn toegestaan. Daarnaast is de last onder dwangsom voor meerderlei uitleg vatbaar.
9.1.
De voorzieningenrechter volgt eiseres hierin niet. In de aanvullende motivering in het bestreden besluit staat hoe de overtreding kan worden beëindigd, namelijk door andere activiteiten dan kerkdiensten, begrafenissen, huwelijken en bedrijfsactiviteiten die niet voorkomen op de ‘Lijst van toegelaten bedrijven’ behorende bij het bestemmingsplan, te staken. Het college heeft voor activiteiten die een relatie hebben met een kerkelijk centrum verwezen naar de door het bestuur van kerkgenootschap [naam] opgestelde lijst van beoogde activiteiten van 13 september 2018 en naar een e-mail van het college van 17 oktober 2018 aan eiseres. Het betoog van eiseres dat uit de last onder dwangsom volgt dat ook activiteiten die het bestemmingsplan toestaat op het perceel niet meer zouden mogen door de last onder dwangsom, kan de voorzieningenrechter dan ook niet volgen.
9.2.
Hiermee is de last duidelijk en kan eiseres weten welke activiteiten zij wel en niet mag organiseren op het perceel. Dit betoog slaagt niet.
Is de hoogte van de dwangsom proportioneel?
10. Eiseres betoogt dat de dwangsom veel te hoog is in verhouding met de kleine overtredingen waarvan sprake is.
10.1.
Volgens vaste rechtspraak [1] heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de geldende regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
10.2.
De voorzieningenrechter stelt vast dat in de last onder dwangsom geen motivering is gegeven waarom de hoogte van de dwangsom is vastgesteld op € 25.000,- per overtreding met een maximum van € 150.000,-. Vaststaat dat het college op dit punt geen beleid heeft vastgesteld. Ter zitting is namens het college verklaard dat de hoogte van de dwangsom op dit bedrag is vastgesteld om eiseres te bewegen om aan de last te voldoen. Er is gekeken naar wat het verdienmodel zou zijn en daarvan is een veelvoud genomen. Daarbij is ook meegenomen dat eerder een last onder dwangsom is opgelegd aan de eigenaar van het pand en dat dat er ook niet voor heeft gezorgd dat de overtreding is opgeheven.
10.3.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college hiermee onvoldoende heeft gemotiveerd waarop de hoogte van de dwangsom is gebaseerd en hoe de hoogte van de dwangsom in verhouding staat tot de overtreding. Ook het element van recidive kan naar het oordeel van de voorzieningenrechter geen rol spelen nu een eerdere last niet aan eiseres is opgelegd. Het beroep is in zoverre gegrond. De voorzieningenrechter acht een dwangsombedrag van € 10.000,- per overtreding met een maximum van € 100.000,- gerechtvaardigd. De voorzieningenrechter neemt hierbij in aanmerking de door eiseres gestelde bedragen die zij ontvangt voor de verhuur van de zalen en de omstandigheid dat eiseres al geruime tijd weet dat zij bepaalde activiteiten niet mag ontplooien op het perceel en dat ondanks de opgelegde last onder dwangsom en het verstrijken van de begunstigingstermijn zij dat alsnog doet.
Had een langere begunstigingstermijn moeten worden vastgesteld?
11. Bij het bepalen van de begunstigingstermijn geldt volgens vaste jurisprudentie als uitgangspunt dat de begunstigingstermijn niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. [2] Daarbij is slechts van belang of eiseres binnen de gestelde begunstigingstermijn aan de last kan voldoen, en niet of zij dat op een vanuit bedrijfseconomisch opzicht zo gunstig mogelijke wijze kan doen. Dat betekent dat de begunstigingstermijn moet aansluiten bij de tijd die nodig is om het strijdige gebruik van het perceel te beëindigen.
11.1.
Nu de overtreding makkelijk ongedaan kan worden gemaakt door het per direct stoppen van activiteiten die niet passen binnen de verleende omgevingsvergunning en het bestemmingsplan, ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding voor het oordeel dat het college de begunstigingstermijn verder had moeten verlengen dan de voorzieningenrechter bij uitspraak van 19 november 2021 heeft gedaan. Bovendien weet eiseres al in ieder geval vanaf het voornemen van de last onder dwangsom van 22 juli 2021 dat er sprake is van een overtreding en dat verweerder niet bereid is om mee te werken aan legalisatie. Het had dus op de weg van eiseres gelegen eerder maatregelen te treffen om de overtreding te beëindigen. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Overige gronden
12. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het college het bezwaar gegrond had moeten verklaren omdat de last onder dwangsom is aangepast. Het college heeft de last onder dwangsom in stand gelaten en enkel een aanvullende motivering toegevoegd. Het betoog slaagt niet.
12.1.
Ook hetgeen overigens door eiseres is aangevoerd, leidt niet tot het oordeel dat het beroep om die reden gegrond is.
Conclusie en gevolgen
13. Het beroep is gegrond. De voorzieningenrechter zal het bestreden besluit vernietigen, voor zover daarbij het besluit van 3 november 2021 is gehandhaafd wat betreft de hoogte van de dwangsom van de opgelegde last. De voorzieningenrechter zal het besluit van 3 november 2021 herroepen, voor zover daarbij de hoogte van de dwangsom is gesteld op € 25.000,- ineens per overtreding met een maximum van € 150.000,-. De voorzieningenrechter zal bepalen dat de hoogte van de dwangsom op € 10.000,- per overtreding wordt gesteld met een maximum van € 100.000,- en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit, zodat het college geen nieuw besluit op bezwaar behoeft te nemen.
13.1.
Omdat het beroep gegrond is en de voorzieningenrechter zelf een beslissing neemt, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.
13.2.
Omdat de voorzieningenrechter het beroep van eiseres gegrond verklaart, moet het college het griffierecht aan haar vergoeden. Vanwege de uitkomst van de zaak ziet de voorzieningenrechter ook aanleiding te bepalen dat het college aan eiseres het betaalde griffierecht voor het verzoek om voorlopige voorziening vergoedt.
13.3.
Omdat het beroep gegrond is, krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Vanwege de uitkomst van de zaak heeft die proceskostenveroordeling ook betrekking op het verzoek om voorlopige voorziening. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. Eiseres heeft in bezwaar gevraagd om vergoeding van de proceskosten. De gemachtigde heeft een bezwaarschrift ingediend, de hoorzitting bijgewoond, een beroepschrift ingediend, een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend en heeft aan de zitting van de voorzieningenrechter deelgenomen. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 541,-. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 759,-. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 3.359,-.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af;
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij de hoogte van de dwangsom is
vastgesteld op € 25.000,- per overtreding met een maximum van € 150.000,-;
- stelt de hoogte van de dwangsom vast op een bedrag van € 10.000,- ineens per
geconstateerde overtreding met een maximum van € 100.000,-;
- herroept het besluit van voor zover daarbij de hoogte van de dwangsom is
vastgesteld op € 25.000,- per overtreding met een maximum van € 150.000,-;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden
besluit;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 3.359,-;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van in totaal € 730,- (tweemaal € 365,-) moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.L.M. Steinebach-de Wit, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. F. Willems, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Artikel 5:1, eerste en tweede lid, van de Awb bepaalt dat in deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift en onder overtreder: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.
Artikel 5:32 van Pro de Awb bepaalt dat:
1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
2. Voor een last onder dwangsom wordt niet gekozen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet.
3. Indien de last onder dwangsom strekt ter handhaving van het bepaalde bij of krachtens een regeling die is genoemd in hoofdstuk 2, 3 of 4 van de bij deze wet behorende Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak of in de bij deze wet behorende Regeling verlaagd griffierecht, wordt de last onder dwangsom voor de toepassing van de twee laatstgenoemde regelingen aangemerkt als een besluit, genomen op grond van de eerstbedoelde regeling.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 2.1, eerste lid. onder c, van de Wabo bepaalt dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een
beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of
4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
Artikel 2.3, aanhef en onder b, van de Wabo bepaalt dat het verboden is te handelen in strijd met een voorschrift van een omgevingsvergunning dat betrekking heeft op activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, b, c, d, f, g, h of i.
Artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3, van de Wabo bepaalt dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts kan worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.