Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 21/1473
uitspraak van de meervoudige kamer van 5 juli 2022 in de zaak tussen
[Eiser A] , uit [plaats B] , eiser
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Doetinchem(het college)
en
de gemeenteraad van Doetinchem(de gemeenteraad)
(gemachtigden: W.H. Renger, A. Franken, mr. L. Mekouar en L. Nieuwenhuis).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: Hotel Doetinchem-Achterhoek Beheer B.V. uit Alphen aan den Rhijn (de vergunninghouder)
(gemachtigde: mr. L.J. Gerritsen).
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de omgevingsvergunning die het college op 3 februari 2021 heeft verleend aan de vergunninghouder.
De rechtbank heeft het beroep, samen met de beroepen 21/1561, 21/1567 en 21/1621, op 5 juli 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiser [C] , de gemachtigden van het college en namens de vergunninghouder [D] , [E] en [F] , de gemachtigde en [G] Venneboer (BRO).
Totstandkoming van het besluit
1.1.
Het college heeft op 3 februari 2021 een omgevingsvergunning verleend aan de vergunninghouder voor het bouwen van een hotel op de hoek van [het adres H] in [plaats B] en het maken van een uitweg. Eiser woont aan [het adres I] in [plaats B] op ongeveer 200 meter afstand van het te bouwen hotel.
1.2.
De vergunning ziet op de activiteiten bouwen, afwijken van het bestemmingsplan en aanleggen van een uitweg. [1] Het bouwplan is in strijd met het bestemmingsplan, omdat de gronden daarin een agrarische bestemming hebben waarop horeca nog niet was toegestaan. [2] Om het plan mogelijk te maken heeft het college een omgevingsvergunning verleend met toepassing van de ‘grote’ buitenplanse afwijkingsbevoegdheid en de uitgebreide voorbereidingsprocedure. [3] De gemeenteraad heeft voor het plan een Verklaring van Geen Bedenkingen afgegeven.
Beoordeling door de rechtbank
2.1.
De rechtbank beoordeelt de verleende omgevingsvergunning. Dit doet zij aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
2.2.
De rechtbank is van oordeel dat eiser deels gelijk heeft, maar dit heeft uiteindelijk geen gevolgen voor de omgevingsvergunning. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Leeswijzer
3.1.
Eiser is het niet eens met de vergunning, omdat onvoldoende is onderzocht of de behoefte aan het hotel nog actueel is door Corona; het geluid van mensen op de parkeerplaats en de cumulatie van geluid ten gevolge van de verdubbeling van de Europaweg niet zijn beoordeeld en omwonenden niet zijn betrokken.
3.2.
De rechtbank gaat hierna één voor één op deze beroepsgronden in. Ten eerste zal de rechtbank de beroepsgrond over het geluid bespreken, ten tweede de beroepsgrond over de behoefte en ten derde de beroepsgrond over het betrekken van omwonenden. Vooraf zal de rechtbank eerst toelichten welk beoordelingskader geldt voor omgevingsvergunningen als deze.
Beoordelingskader
4. Het college heeft beleidsruimte om te kiezen om wel of niet een omgevingsvergunning te verlenen om af te wijken van het bestemmingsplan en moet bij die keuze de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt daarom niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar alleen of het college de gevraagde omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen verlenen. De bestuursrechter beoordeelt dit aan de hand van de beroepsgronden. [4] De rechtbank gaat hierna in op de beroepsgronden van eiser.
Geluid
5. Deze beroepsgrond slaagt deels, maar dit heeft uiteindelijk geen gevolgen voor de uitkomst. De rechtbank licht dat hierna toe.
Beoordelingskader geluid
5.1.1.
Het college moet bij het nemen van een besluit op een aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteit afwijken van het bestemmingsplan beoordelen welke gevolgen de gevraagde activiteit heeft voor het woon- en leefklimaat van omliggende woningen. Voor de beoordeling van geluid mag het college aansluiten bij de Handreiking Bedrijven en Milieuzonering van de Vereniging voor Nederlandse Gemeenten (de VNG-brochure). [5] De VNG-brochure kent een toetsingskader voor geluid, dat bestaat uit een stappenplan met vier stappen, waarbij per stap een hogere geluidbelasting aanvaardbaar is en telkens hogere eisen worden gesteld aan het benodigde onderzoek en de motivering van het besluit waarmee planologische inpassing mogelijk wordt gemaakt.
Hier zijn vooral stap 1 en 2 relevant.
Stap 1 houdt in dat als wordt voldaan aan de toepasselijke richtafstand voor geluid, dat dan in beginsel sprake is van een aanvaardbare geluidbelasting. Deze richtafstanden zijn hier in een rustige woonwijk: voor een hotel en restaurant 10 meter en voor een parkeerterrein 30 meter en in een gemengd gebied: voor een hotel en restaurant 0 meter en voor een parkeerterrein 10 meter.
Als stap 1 niet toereikend is, dan moet het college volgens stap 2 met akoestisch onderzoek aantonen dat de geluidbelasting op de woningen en andere geluidgevoelige bestemmingen voldoet aan de geluidwaarden uit de VNG-brochure. [6] Deze toegestane geluidbelasting op woningen is in rustige woonwijken: 45 dB(A) voor het gemiddelde beoordelingsniveau en 65 dB(A) voor piekniveaus, en in gemengd gebied respectievelijk: 50 dB(A) en 70 dB(A).
5.1.2.
In de ruimtelijke onderbouwing bij het besluit heeft het college aangegeven dat er een akoestisch onderzoek noodzakelijk is omdat er gevoelige objecten binnen de richtafstanden van het plangebied liggen. Daarom heeft het college een geluidonderzoek van Econsultancy [7] aan de vergunning ten grondslag gelegd, waarin de VNG-brochure als uitgangspunt is genomen en de projectlocatie is aangemerkt als gemengd gebied. Het college geeft in het verweerschrift aan dat bij de woning van eiser (op ongeveer 200 meter afstand) ruim aan de richtafstanden uit de VNG-brochure wordt voldaan, maar dat vanuit zorgvuldigheid een akoestisch onderzoek is uitgevoerd. Echter, nu niet de richtafstanden, maar het geluidonderzoek ten grondslag ligt aan de omgevingsvergunning en eiser dit onderzoek bestrijdt, moet de rechtbank aan de hand van de beroepsgronden beoordelen of het college dit onderzoek in redelijkheid aan de omgevingsvergunning ten grondslag heeft kunnen leggen.
Gemengd gebied of rustige woonwijk?
5.2.1.
Eiser stelt dat het college had moeten uitgaan van een rustige woonwijk en niet van een gemengd gebied. Eiser ervaart het wonen aan de rand van de woonwijk met beperkte bedrijvigheid als zeer rustig zonder geluidsoverlast. Een afstand van 10 meter lijkt eiser daarom totaal niet van toepassing in relatie tot een hotel en woonhuizen.
5.2.2.
In de VNG-brochure wordt onderscheid gemaakt tussen de omgevingstypen ‘rustige woonwijk’ en ‘gemengd gebied’. Als een projectlocatie ‘gemengd gebied’ is, mag worden uitgegaan van één stap lagere richtafstand (stap 1) of één lager geluidsniveau (stap 2) dan in een ‘rustige woonwijk’.
Onder een rustige woonwijk verstaat de VNG-brochure een woonwijk die is ingericht volgens het principe van functiescheiding. Afgezien van wijkgebonden voorzieningen komen vrijwel geen andere functies zoals bedrijven of kantoren voor. Langs de randen is weinig verstoring door verkeer. Daarmee vergelijkbare omgevingstypen zijn volgens de VNG-brochure een rustig natuurgebied, een stiltegebied of een natuurgebied. Onder een gemengd gebied verstaat de VNG-brochure een gebied met een matige tot sterke functiemenging. Direct naast woningen komen andere functies voor zoals winkels, horeca en kleine bedrijven. Ook lintbebouwing in het buitengebied met overwegend agrarische en andere bedrijvigheid en gebieden die direct langs de hoofdinfrastructuur liggen behoren tot het omgevingstype gemengd gebied. [8]
5.2.3.
In het geluidonderzoek [9] is geconcludeerd dat aangesloten kan worden bij het omgevingstype gemengd gebied. Ten oosten van het hotel ligt namelijk het bedrijventerrein Wijnbergen, aan de zuid- en oostzijde van het plan liggen de A18 en Europaweg (N317) en ten westen van het plan vindt agrarische bedrijvigheid plaats. Gelet op deze verschillende functies in de omgeving heeft het college in redelijkheid kunnen aansluiten bij het omgevingstype gemengd gebied. Dat eiser het als een rustige woonwijk ervaart maakt niet dat dit daarom een rustige woonwijk is in de zin van de VNG-brochure. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
Stemgeluid parkeerplaats
5.3.1.
Eiser stelt dat het geluid van pratende en lachende mensen op de parkeerplaats niet is meegenomen in het geluidonderzoek. Dit terwijl de veelgebruikte parkeerplaatsen aan de kant van de woonwijk liggen en juist met mooi weer, bij zuidenwind, het geluid wordt meegevoerd naar de woningen.
5.3.2.
Het college stelt dat het stemgeluid in het onderzoek niet als relevante geluidsbron is meegenomen, omdat geen sprake zal zijn van luid en langdurig stemgeluid. In een aanvullende notitie [10] heeft het college alsnog het stemgeluid op de parkeerplaats in een worst case scenario beoordeeld en geconcludeerd dat zelfs in dat geval ter plaatse van een woning dichterbij dan die van eiser, aan de Kilderseweg 31, aan de grenswaarden uit de VNG-Brochure (stap 2) wordt voldaan.
5.3.3.
Hoewel het college er in beginsel van mag uitgaan dat sprake is van een goed woon- en leefklimaat als aan de richtafstanden wordt voldaan, heeft het college hier een geluidonderzoek ten grondslag gelegd aan de omgevingsvergunning. Vast staat dat het stemgeluid op de parkeerplaats niet in dat onderzoek is betrokken. Dit had naar het oordeel van de rechtbank wel gemoeten. Het stemgeluid is immers een aspect dat in het kader van een goede ruimtelijke ordening moet worden beoordeeld en eiser heeft in zijn zienswijze al aangegeven dat hij voor geluidsoverlast vreest van stemgeluid op de parkeerplaatsen aan de kant van de woonwijk. Dat het stemgeluid niet is onderzocht omdat dit geen luid en langdurig stemgeluid zou zijn, volgt niet uit het geluidonderzoek, noch uit de ruimtelijke onderbouwing en is ook niet anders onderbouwd.
Dit betekent dat de omgevingsvergunning op dit punt een gebrek heeft en moet worden vernietigd. Toch heeft dit geen gevolgen voor de uitkomst. De rechtbank is na constatering van een gebrek namelijk verplicht om te beoordelen of het besluit of de gevolgen daarvan toch in stand kunnen blijven om het geschil definitief te beslechten. [11] Nu het college met de aanvullende notitie van Econsultancy van 24 juni 2021 alsnog heeft aangetoond dat zelfs bij een beoordeling van het stemgeluid op de parkeerplaatsen ter plaatse van een woning dichterbij dan eiser, aan de Kilderseweg 31, in een worst case scenario aan de grenswaarden uit de VNG-brochure wordt voldaan, heeft het college alsnog aannemelijk gemaakt dat bij de woning van eiser sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Eiser heeft daar niets tegenover gesteld. Dat betekent dat de rechtsgevolgen van de omgevingsvergunning in stand kunnen blijven. [12]
Verdubbeling Europaweg
5.4.1.
Eiser stelt dat de cumulatie van het geluid van het hotel en het geluid van het wegverkeer na de verbreding van de Europaweg niet is beoordeeld. Het college volstaat in reactie op de zienswijze met op te merken dat de verbreding van de Europaweg geen invloed heeft op het aantal bezoekers aan het hotel.
5.4.2.
Het college stelt dat een beoordeling van cumulatie van geluid voor de woning van eiser niet noodzakelijk is, omdat dat alleen moet als sprake is van blootstelling aan meer dan één geluidsbron. Dat is alleen zo als de bronnen de voorkeursgrenswaarden overschrijden. [13] Nu beide ontwikkelingen individueel niet tot overschrijding van de normen uit de Wet geluidhinder leiden, hoefde de cumulatie niet te worden berekend, aldus het college.
In de aanvullende notitie [14] heeft het college alsnog de gecumuleerde geluidbelasting in beeld gebracht en geconcludeerd dat in dat geval sprake is van een goed akoestisch woon- en leefklimaat ter plaatse van de woning van eiser.
5.4.3.
Vast staat dat de cumulatieve geluidbelasting van het bouwplan en van het wegverkeer na verdubbeling van de Europaweg niet in het geluidonderzoek bij de omgevingsvergunning is onderzocht. De rechtbank is van oordeel dat dit wel had gemoeten. Er had in het kader van een goede ruimtelijke ordening namelijk onderzoek moeten worden gedaan naar de cumulatieve geluidbelasting. [15] Zonder onderzoek kan immers niet worden uitgesloten of het geluid van het hotel en het wegverkeerslawaai cumulatief leiden tot een onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat ter plaatse van de woning van eiser. [16] Dat beide ontwikkelingen ieder afzonderlijk aan de voorkeursgrenswaarden uit de Wet geluidhinder (Wgh) zouden voldoen, maakt dat niet anders, omdat de Wgh een ander beoordelingskader is en daaraan voldoen niet automatisch betekent dat ook sprake is van een goed woon- en leefklimaat. [17]
Het college had dus met het oog op de beoordeling of sprake is van een goed woon- en leefklimaat onderzoek moeten doen naar de cumulatieve geluidbelasting. Dit betekent dat de omgevingsvergunning op dit punt een gebrek heeft en moet worden vernietigd. Toch heeft dat geen gevolgen voor de uitkomst. De rechtbank is na constatering van een gebrek namelijk verplicht om te beoordelen of het besluit, of de gevolgen daarvan, toch in stand kunnen blijven om het geschil definitief te beslechten. [18] Nu het college met de aanvullende notitie van Econsultancy van 24 juni 2021 alsnog aannemelijk heeft gemaakt dat ook in geval van cumulatie van het geluid van het hotel en het wegverkeerslawaai van de verdubbeling van de Europaweg sprake is van een goed akoestisch woon- en leefklimaat ter plaatse van de woning van eiser, en eiser daar niets tegenover heeft gesteld, kunnen de rechtsgevolgen van de omgevingsvergunning in stand blijven. [19]
Geluidwerende maatregelen
5.5.
Eiser stelt dat geluidwerende maatregelen, zoals een geluidswal, het risico op ongewenste overlast aanzienlijk doen afnemen. Nu uit de overwegingen hierboven volgt dat het qua geluid aannemelijk is dat sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat, zijn (aanvullende) geluidwerende maatregelen niet noodzakelijk. Het college is daarom niet verplicht om zulke maatregelen te treffen. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Behoefte
6. Deze beroepsgrond slaagt niet.
6.1.
Eiser stelt dat het behoefteonderzoek uit 2019 inmiddels achterhaald is door de situatie die is ontstaan door Corona. Van der Valk heeft in het nieuws zelf aangegeven dat het omvallen van hotels dreigt. De door het college gebruikte cijfers zijn daardoor niet meer actueel, terwijl er ruim voldoende tijd was om aanvullend onderzoek te doen. Als er minder behoefte is aan voorzieningen ontstaat er mogelijk lokaal leegstaand of het hotel blijkt na de bouw niet rendabel en komt leeg te staan. Dit is nu niet afgewogen.
6.2.
Het college mag zich voor de behoefte in ieder geval baseren op onderzoeken die niet ouder zijn dan twee jaar. [20]
6.3.1.
De omgevingsvergunning is verleend op 3 februari 2021. Op dat moment was het behoefteonderzoek [21] nog geen twee jaar oud, zodat het college zich daar op mocht baseren.
6.3.2.
Eiser stelt dat de onderzoeken niet meer inhoudelijk juist zijn, omdat de behoefte aan hotels, horeca en vergaderzalen in algemene zin door Corona blijvend is veranderd. De rechtbank volgt dit – niet-onderbouwde – standpunt niet. De omgevingsvergunning is namelijk voor onbepaalde tijd verleend en het college heeft met een deskundigenrapport van BRO [22] onderbouwd dat de gevolgen van de coronacrisis tijdelijk zijn en dat de markt zich inmiddels heeft hersteld en verdere groei zal plaatsvinden. Het college hoefde de onderzoeken daarom niet vanwege de, naar verwachting tijdelijke, gevolgen van de Coronacrisis buiten beschouwing te laten.
Betrekken omwonenden
7. Deze beroepsgrond slaagt niet.
7.1.
Eiser stelt dat hij als omwonende niet is betrokken bij de besluitvorming. Er is tot op heden geen contact met hem geweest. Er hebben wel twee inloopavonden plaatsgevonden, maar dat voelde voor eiser niet als participatie. Eiser heeft het gevoel dat hij wordt geconfronteerd met cijfers en onderbouwingen waar hij niet tegen op kan. Eiser had graag een gesprek vooraf gehad over het plan zodat hij daarover zijn bezwaren en suggesties kenbaar kon maken. Verder heeft eiser verschillende vragen gesteld waar hij geen antwoord op heeft gekregen, bijvoorbeeld over de gang van zaken bij eventuele toekomstige uitbreidingen.
7.2.
De rechtbank kan zich voorstellen dat eiser over een ontwikkeling in zijn leefomgeving het liefst rechtstreeks contact met (vertegenwoordigers van) het college heeft en op iedere vraag rechtstreeks antwoord krijgt, maar een formele plicht voor het college om bijvoorbeeld vóór verlening van een omgevingsvergunning rechtstreeks contact te hebben met omwonenden, is er niet. Er is ook geen wettelijke regel die bepaalt dat een nieuwe ontwikkeling alleen mogelijk is als daarvoor draagvlak bestaat.
Hier is niet alleen de wettelijk voorgeschreven procedure doorlopen waarin eiser zijn zienswijze naar voren heeft gebracht, maar hebben in ieder geval ook twee inloopavonden plaatsgevonden.
Dat eiser zich ondanks dit proces niet gehoord voelt, betekent daarom niet dat het college de vergunning niet mocht verlenen.
7.3.
Voor zover eiser zich zorgen maakt over eventuele toekomstige uitbreidingen van de activiteiten bij het hotel, merkt de rechtbank op dat het in deze beroepszaak alleen gaat over het plan waarvoor de omgevingsvergunning nu is verleend. Eventuele aanvullende, onzekere, toekomstige ontwikkelingen maken geen onderdeel uit van deze zaak, zodat de rechtbank zich daarover in deze uitspraak niet kan uitlaten. Als zich nieuwe uitbreidingen of ontwikkelingen voordoen, staat daar eventueel opnieuw rechtsbescherming tegen open.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt daarom de omgevingsvergunning omdat daarin geen onderzoek is gedaan naar het stemgeluid op de parkeerplaats en de cumulatie van geluid van het hotel en het wegverkeerslawaai na verdubbeling van de Europaweg. Nu het college deze gebreken alsnog heeft hersteld, blijven de rechtsgevolgen van de omgevingsvergunning in stand. [23] Dat betekent dat eiser over het geluid deels gelijk heeft, maar dat dit uiteindelijk geen gevolgen heeft voor de omgevingsvergunning vanwege het aanvullend onderzoek dat het college heeft gedaan.
8.2.
Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden. Eiser heeft geen proceskosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 3 februari 2021;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het besluit in stand blijven;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 181,- aan eiser moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. D. Bruinse-Pot en mr. S. Koopmans, leden, in aanwezigheid van mr. K.M. van Leeuwen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 27 juli 2022
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.