Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 20/6694
uitspraak van de meervoudige kamer van 7 oktober 2022
in de zaak tussen
[Eiser A] , te [plaats B] , eiser
(gemachtigden: drs. S.H. Springer en W.F. Kaihatu),
en
de korpschef van politie, verweerder
(gemachtigde: mr. J.H. van Keeken),
alsmede
de Staat der Nederlanden(de Minister van Justitie en Veiligheid), derde-partij.
Procesverloop
Bij besluit van 4 mei 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiser om zijn ontslaguitkering te laten aansluiten op zijn uitkering op grond van de Algemene Ouderdomswet (AOW) afgewezen.
Bij besluit van 22 oktober 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiser heeft bij brief van 3 augustus 2022 nadere gronden van beroep ingediend en tevens verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn in beroep op grond van artikel 6 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
De Staat der Nederlanden heeft afgezien van het voeren van verweer (Beleidsregel van de Minister van Veiligheid en Justitie van 8 juli 2014, nr. 436935, Stcrt. 20210).
Het beroep is gevoegd behandeld met de zaak ARN 20/6368 op de zitting van 16 augustus 2022. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Na de zitting zijn de zaken gesplitst. In de zaken wordt afzonderlijk uitspraak gedaan.
Overwegingen
Feiten
1.1.
Eiser, die geboren is op [geboortedatum] 1958 en op [geboortedatum] 2023 de leeftijd van 65 jaar zal
bereiken, is werkzaam geweest als vlieger bij de politie.
1.2.
Bij besluit van 27 juni 2013 heeft verweerder eiser wegens het bereiken van de
55-jarige leeftijd met ingang van 1 november 2013 eervol ontslag verleend.
1.3.
Bij besluit van 15 juli 2013 is eiser met ingang van 1 november 2013 een
uitkering op grond van de Regeling AFUP onder FLO-voorwaarden van de sector Politie toegekend. Volgens verweerder is hiermee de Regeling ontslaguitkering vliegers Landelijke eenheid, zoals die gold tot 26 juli 2016 (Regeling (oud)), bedoeld, omdat de AFUP-regeling met ingang van 1 januari 2006 is vervallen.
1.4.
Met ingang van 26 juli 2016 is de Regeling (oud) gewijzigd, in die zin dat het recht op
de ontslaguitkering eindigt met ingang van de dag waarop de betrokkene de AOW-gerechtigde leeftijd heeft bereikt (Regeling (nieuw)).
1.5.
Met ingang van het bereiken van de leeftijd van 65 jaar heeft eiser recht op een tegemoetkoming op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Regeling (nieuw) ter hoogte van minimaal 90% van zijn gerechtvaardigde aanspraak.
1.6.
Bij brief van 24 januari 2020 heeft eiser verweerder verzocht om zijn ontslaguitkering
te laten aansluiten op zijn AOW-uitkering.
1.7.
Bij het primaire besluit, gehandhaafd bij het bestreden besluit, heeft verweerder dit
verzoek afgewezen.
De toepasselijke regelgeving
2.1.
Op grond van artikel 88a, eerste lid, van het Besluit algemene rechtspositie politie, zoals dat luidde tot 1 juli 2016 (Barp (oud)), werd aan een vlieger bij de landelijke eenheid eervol ontslag verleend bij het bereiken van de leeftijd van 55 jaar. Op grond van artikel 88a, vijfde lid, van het Barp (oud) heeft een vlieger aan wie op grond van het eerste lid ontslag is verleend, recht op een uitkering overeenkomstig door Onze Minister te stellen regels. Deze regels zijn neergelegd in de Regeling. Artikel 11, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling zoals dit luidde tot 1 juli 2016 (Regeling (oud)) bepaalt dat het recht op de uitkering eindigt met ingang van de eerste dag van de maand volgende op die waarin de betrokkene de leeftijd van 65 jaar heeft bereikt.
2.2.
Met ingang van 1 januari 2013 zijn de AOW-gerechtigde leeftijd en de pensioenrichtleeftijd stapsgewijs verhoogd. In verband hiermee is het Besluit algemene rechtspositie politie aangepast. Op grond van artikel 88a, eerste lid, van dat besluit, zoals dat luidt met ingang van 1 juli 2016 (Barp (nieuw)), wordt aan een vlieger bij de landelijke eenheid eervol ontslag verleend wanneer hij maximaal tien jaar jonger is dan de op dat moment voor hem toepasselijke AOW-gerechtigde leeftijd. Op grond van artikel 88a, vijfde lid, van het Barp (nieuw) heeft een vlieger aan wie op grond van het eerste lid ontslag is verleend, recht op een uitkering overeenkomstig door Onze Minister te stellen regels. Deze regels zijn neergelegd in de Regeling. In artikel 11, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling, zoals deze luidt met ingang van 26 juli 2016 (Regeling (nieuw)), is bepaald dat het recht op de ontslaguitkering eindigt met ingang van de dag waarop betrokkene de AOW-gerechtigde leeftijd heeft bereikt.
2.3.
In artikel 13b, eerste lid, van de Regeling (nieuw) is bepaald dat, in afwijking van artikel 11, eerste lid, aanhef en onder c, de betrokkene die op enig tijdstip in de periode van 1 januari 2013 tot 26 juli 2016 recht heeft op een ontslaguitkering en de leeftijd van 65 jaar bereikt op of na 1 april 2017, vanaf die leeftijd recht heeft op een tegemoetkoming. Die tegemoetkoming bedraagt minimaal 90% van de gerechtvaardigde aanspraak van betrokkene.
Standpunten partijen
3. Het bestreden besluit gaat over de weigering van verweerder om de ontslaguitkering van eiser te laten aansluiten op zijn AOW-uitkering. Hieraan heeft verweerder ten grondslag gelegd dat de Regeling (oud en nieuw) hiervoor geen publiekrechtelijke grondslag biedt. Voor de situatie van eiser is in artikel 13b, eerste lid, van de Regeling (nieuw) voorzien in een tegemoetkoming van minimaal 90% van zijn gerechtvaardigde aanspraak.
4. Eiser heeft, kort samengevat, aangevoerd dat verweerder in strijd met het rechtszekerheids-, vertrouwens-, gelijkheids- en het zorgvuldigheidsbeginsel en de bedoeling en de inhoud van de regelgeving heeft gehandeld. Eiser mocht erop vertrouwen dat zijn ontslaguitkering zou doorlopen tot het moment waarop hij de AOW-gerechtigde leeftijd zou bereiken en zijn ABP-ouderdomspensioen zou ingaan. Het was de bedoeling van de wetgever om zijn ontslaguitkering te laten aansluiten op zijn AOW-uitkering en de aanvang van zijn ouderdomspensioen. Door de ontslaguitkering te beëindigen bij het bereiken van de leeftijd van 65 jaar maakt verweerder verboden onderscheid naar leeftijd. Verweerder heeft hem ten onrechte niet de mogelijkheid geboden om langer door te werken, aldus eiser.
Uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB)
5. De CRvB heeft in soortgelijke zaken, waarin de appellanten werden vertegenwoordigd door dezelfde gemachtigden, uitspraak gedaan op 2 juni 2022 [1] . Daarin heeft de CRvB een oordeel gegeven over de onder 4 weergegeven beroepsgronden.
De CRvB heeft geoordeeld dat bij de totstandkoming van de Regeling (oud) weliswaar is aangesloten bij de toenmalige AOW-gerechtigde leeftijd, maar dat dit niet betekent dat het de bedoeling van de wetgever is geweest dat in het geval van appellanten de ontslaguitkering eindigt als zij de AOW-gerechtigde leeftijd bereiken. Juist voor die situatie als voor appellanten heeft de wetgever een andere keuze gemaakt door de Regeling aan te passen en in artikel 13b te voorzien in een tegemoetkoming vanaf het moment dat betrokkenen de leeftijd van 65 jaar bereiken. Dit betekent dat uit zowel de Regeling (oud) als de Regeling (nieuw) blijkt dat het niet de bedoeling van de wetgever is dat de ontslaguitkering van betrokkenen eindigt op het moment dat zij de AOW-gerechtigde leeftijd bereiken.
De CRvB heeft verder geoordeeld dat noch door de regelgeving, noch in andere stukken de verwachting is gewekt dat hun ontslaguitkering zou doorlopen tot aan hun AOW-gerechtigde leeftijd.
De CRvB heeft ten slotte geoordeeld dat van een onderscheid naar leeftijd geen sprake is, omdat voor alle vliegers, ongeacht hun leeftijd, geldt dat zij aansluitend op hun functioneel leeftijdsontslag gedurende maximaal tien jaar recht hebben op een ontslaguitkering. Materieel heeft iedereen dus dezelfde rechten, aldus de CRvB.
Aanvullend beroepschrift en oordeel rechtbank
6. Eiser heeft in reactie op deze uitspraak van de CRvB aangevoerd dat hij bij zijn beroepsgronden blijft. Na deze uitspraak zijn bovendien stukken verkregen die volgens eiser tot een andere uitspraak hadden geleid of hadden kunnen leiden als zij eerder bekend waren geweest. Ter zitting heeft eiser toegelicht dat het gaat om het Advies inzake ”Overgangsmaatregel FLO voor vliegers van het KLPD” van 4 mei 2016
(Advies) van de Directie Wetgeving en Juridische Zaken van het toenmalige ministerie van Veiligheid en Justitie en het overzicht van het Centraal Georganiseerd Overleg Politieambtenaren (CGOP) van 1 december 2015. Bij het Advies gaat het om adviespunt 2, inhoudende dat de verwachtingen die door de werkgever bij de betreffende vliegers zijn gewekt ten aanzien van de ontslagleeftijd van 55 jaar zodanig zijn dat deze kunnen worden opgevat als een toezegging die gestand moet worden gedaan. Daarnaast is gewezen op de passage dat financieel nadeel optreedt als toch op 55-jarige leeftijd ontslag zou worden verleend met handhaving van de duur van de uitkering van tien jaar vanwege het zogenoemde AOW-hiaat.
7. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat deze stukken geen grond vormen om tot een ander oordeel dan de CRvB te komen. Eiser is immers overeenkomstig zijn verwachting op 55-jarige leeftijd met ontslag gegaan. Uit het Advies blijkt niet dat de verwachting is gewekt dat de ontslaguitkering van eiser zou doorlopen tot aan zijn
- verhoogde - AOW-gerechtigde leeftijd, integendeel. In het Advies staat immers:
”Adviespunt 3.
Er is geen sprake van een toezegging van of van gewekte verwachtingen door de werkgever inhoudende dat de werkgever bij een ontslag op 55-jarige leeftijd de bedoeling zou hebben de uitkering te verlengen tot aan de verhoogde AOW-leeftijd.”
en
”4.2 Was er sprake van een toezegging ten aanzien van de duur van de uitkering?
De volgende vraag die beantwoord dient te worden, is de vraag of de betreffende vliegers aan de brief van 30-10-2017 de verwachting mochten ontlenen dat de uitkering bij de verhoging van de AOW-leeftijd zou doorlopen tot de voor hun geldende AOW-leeftijd.
Uit de Regeling ontslaguitkering vliegers KLPD, noch uit de brief van 30-10-2007 (daarbij inbegrepen de brief van de gemandateerd korpsbeheerder van 10 mei 2007), blijkt op enige wijze dat het de expliciete bedoeling van de werkgever was om de uitkering na verhoging van de AOW-leeftijd te laten doorlopen tot de voor betreffende vliegers geldende AOW-leeftijd. In de tekst en de geschiedenis van de Regeling ontslaguitkering vliegers landelijke eenheid, noch in de brief van 30-10-2007, is een aanwijzing te vinden die is aan te merken als uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke toezegging op basis waarvan de verwachting van vliegers zou zijn gerechtvaardigd dat het de bedoeling van werkgever was om ook bij verhoging van de AOW-leeftijd de uitkering te laten doorlopen tot de alsdan voor de vliegers geldende, verhoogde AOW-leeftijd.”
De rechtbank is van oordeel dat hetzelfde geldt voor het overzicht van het CGOP van 1 december 2015. In dit overzicht staan de reacties van de vakbonden en de reactie daarop van verweerder. Ook hieruit blijkt niet dat van de zijde van verweerder de verwachting is gewekt dat de ontslaguitkering van eiser zou doorlopen tot aan zijn – verhoogde – AOW-gerechtigde leeftijd.
De rechtbank begrijpt dat eiser met de verwijzing naar de passage in het Advies over het optredende financiële nadeel bedoelt te stellen dat het in artikel 13b, eerste lid, van de Regeling (nieuw) vervatte recht op een tegemoetkoming als ontoereikend moet worden beschouwd. Die stelling zal hierna aan de orde komen. Op deze plaats wordt volstaan met de opmerking dat de stellers van het Advies van mening zijn dat op verweerder niet de verplichting rust het financiële nadeel waarop eiser hier doelt, te compenseren.
8. Eiser heeft verder aangevoerd dat hij ervan uit mocht gaan dat de wettelijke basis van zijn ontslaguitkering de Regeling AFUP onder FLO-voorwaarden was. Verweerder heeft in strijd met artikel 11 van Pro het Barp nagelaten om eiser schriftelijk te informeren over wijzigingen van de regelingen betreffende zijn rechtspositie. Vanwege de onuitvoerbaarheid van de Regeling werd de ontslaguitkering feitelijk gebaseerd op de Regeling bijzondere ontslaguitkering politie en daardoor had eiser de verwachting dat deze regeling op hem van toepassing was. Eiser vindt dat de tegemoetkoming als bedoeld in artikel 13b, eerste lid, van de Regeling (nieuw) niet toereikend is om zijn inkomensterugval afdoende te compenseren. Eiser meent dat hij ten onrechte op de leeftijd van 55 jaar is ontslagen. Volgens hem is er wel degelijk sprake van verboden onderscheid, omdat een bepaalde groep politievliegers wel langer mag doorwerken, zodat zij geen AOW-hiaat hebben, terwijl eiser gedwongen werd om met ontslag te gaan en geconfronteerd wordt met een excessieve inkomensterugval. Verweerder had hem in de gelegenheid moeten stellen om langer door te werken om die inkomensterugval te voorkomen. Het beëindigen van de ontslaguitkering bij het bereiken van de leeftijd van 65 jaar acht eiser in strijd met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM.
9. De rechtbank stelt vast dat eiser bij besluit van 15 juli 2013 met ingang van 1 november 2013 een uitkering op grond van de Regeling AFUP onder FLO-voorwaarden van de sector Politie is toegekend. Omdat deze regeling met ingang van 1 januari 2006 is vervallen, heeft eiser moeten begrijpen dat hier sprake was van een kennelijke misslag en dat met de AFUP-regeling de Regeling (oud) werd bedoeld. Voor zover eiser stelt dat hij in de veronderstelling verkeerde dat hij een ontslaguitkering op grond van de Regeling bijzondere ontslaguitkering politie ontving, betekent dit niet dat eiser recht heeft op een ontslaguitkering tot aan zijn – verhoogde – AOW-gerechtigde leeftijd. Ook een uitkering op grond van deze regeling eindigde immers bij het bereiken van de leeftijd van 65 jaar. Wegens de verhoging van de AOW-gerechtigde leeftijd met ingang van 1 januari 2013 is deze regeling met terugwerkende kracht tot 1 januari 2013 gewijzigd en met ingang van 1 juli 2017 vervallen. De wijziging betreft een compensatieregeling, neergelegd in een nieuw artikel 16a, voor degenen die op 1 januari 2013 recht hebben op een ontslaguitkering op grond van de Regeling bijzondere ontslaguitkering politie. De compensatie bedraagt het voor de betrokken persoon geldende aantal maanden verhoging van de AOW-gerechtigde leeftijd vermenigvuldigd met 70% van het bedrag van het minimumloon als bedoeld in de Wet minimumloon en minimumvakantietoeslag. Ook op basis van de Regeling bijzondere ontslaguitkering politie zou eiser dus geen recht op een ontslaguitkering tot aan zijn
– verhoogde – AOW-gerechtigde leeftijd hebben gehad, daargelaten dat die regeling niet op hem van toepassing is, omdat eiser geboren is na 1 januari 1951. Dat verweerder heeft nagelaten om eiser schriftelijk te informeren over wijzigingen van de regelingen betreffende zijn rechtspositie, maakt dit niet anders.
10. De rechtbank ziet in wat eiser verder aanvoert (dat in de kern een herhaling vormt van de beroepsgronden in het beroepschrift en door de CRvB in zijn oordeelsvorming is betrokken) geen aanleiding om af te wijken van het oordeel van de CRvB dat bij de totstandkoming van de Regeling (oud) weliswaar is aangesloten bij de toenmalige AOW-gerechtigde leeftijd, maar dat dit niet betekent dat het de bedoeling van de wetgever is geweest dat in geval van een verhoging van de AOW-gerechtigde leeftijd de ontslaguitkering van eiser eindigt als hij de - verhoogde - AOW-gerechtigde leeftijd heeft bereikt. Juist voor de situatie van eiser heeft de wetgever een andere keuze gemaakt door de Regeling aan te passen en in artikel 13b, eerste lid, te voorzien in een tegemoetkoming vanaf het moment dat eiser de leeftijd van 65 jaar bereikt. Niet is gebleken dat de Regeling in strijd is met hogere regelgeving, algemene beginselen van behoorlijk bestuur of andere algemene rechtsbeginselen. Hierbij is mede in aanmerking genomen dat de Regeling de neerslag vormt van binnen het CGOP gevoerd overleg. Inherent aan zodanig overleg is dat over en weer sprake is van geven en nemen. De uitkomst van zo’n onderhandelingsproces zoals uiteindelijk neergelegd in de Regeling kan dan ook niet met vrucht worden bestreden door enkel te wijzen op de voor de werknemer nadelige gevolgen ervan en de voordelen buiten beschouwing te laten. [2] Daarbij komt dat een wettelijke regeling, zoals de Regeling, in de loop van de tijd kan worden gewijzigd. Bij de wijziging van de Regeling is in het oorspronkelijke perspectief van eiser wat betreft de duur van de ontslaguitkering geen verandering gebracht. Op basis van zowel de Regeling (oud) als de Regeling (nieuw) bestaat recht op een ontslaguitkering voor de duur van (maximaal) tien jaar. Eiser is een ontslaguitkering toegekend die zou eindigen bij het bereiken van de leeftijd van 65 jaar. Het zogenoemde AOW-hiaat van eiser is niet het gevolg van een wijziging van de Regeling, maar van de Wet verhoging AOW- en pensioenrichtleeftijd. De wetgever heeft in artikel 13b, eerste lid, van de Regeling (nieuw) in verband met het zogenoemde AOW-hiaat voorzien in een tegemoetkoming die minimaal 90% van eisers gerechtvaardigde aanspraak bedraagt. Die tegemoetkoming en de hoogte daarvan liggen in deze procedure niet voor. Er is geen rechtsregel of rechtsbeginsel dat inhoudt of meebrengt dat verweerder gehouden is de gestelde ontoereikendheid van die tegemoetkoming te compenseren door de ontslaguitkering te laten aansluiten op de AOW-uitkering van eiser en op diens ABP-pensioen. Ook het besluit van verweerder om eiser wegens het bereiken van de leeftijd van 55 jaar ontslag te verlenen kan in deze zaak niet aangevochten worden. Dit betekent dat de gronden die zich daartegen richten, buiten de omvang van het geding vallen en daarom buiten beschouwing moeten blijven. Van strijd met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM is geen sprake, omdat eiser geen recht had op een ontslaguitkering na het bereiken van de leeftijd van 65 jaar, zodat hem dat recht ook niet kan zijn ontnomen.
11. Nu de rechtbank ook anderszins geen aanleiding ziet om anders te oordelen dan de CRvB in zijn uitspraak van 2 juni 2022, is het beroep ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Verzoek om schadevergoeding
12. Eiser heeft op grond van artikel 6 van Pro het EVRM verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn in beroep.
13.1.
De vraag of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM is overschreden moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn de complexiteit van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van betrokkene gedurende de procesgang en de aard van het besluit en het daardoor getroffen belang van betrokkene van belang, zoals dat ook uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens naar voren komt. De redelijke termijn voor een procedure in zaken zoals deze is in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan twee jaar in beslag heeft genomen. De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar duren en de behandeling van het beroep bij de rechtbank ten hoogste anderhalf jaar. De hiervoor genoemde omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen. In beginsel is een vergoeding gepast van € 500,- per half jaar of gedeelte daarvan waarmee de redelijke termijn is overschreden.
13.2.
Voor deze zaak betekent dit het volgende. Vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift van eiser op 9 juni 2020 tot aan deze uitspraak is een termijn van twee jaar en vier maanden verstreken. De rechtbank ziet in de omstandigheden van het geval geen aanleiding om een redelijke termijn van meer dan twee jaar gerechtvaardigd te achten. De redelijke termijn is dan ook met vier maanden overschreden. De overschrijding van de redelijke termijn is geheel gelegen in de rechterlijke fase. Verweerder heeft immers binnen een half jaar na ontvangst van het bezwaarschrift beslist. De rechtbank zal daarom de Staat der Nederlanden (de Minister van Justitie en Veiligheid) veroordelen tot betaling van een schadevergoeding aan eiser tot een bedrag van € 500,-.
13.3.
De rechtbank ziet aanleiding om de Staat der Nederlanden in de kosten van het verzoek om schadevergoeding te veroordelen. Deze kosten stelt de rechtbank voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op een bedrag van € 379,50 (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift), met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 0,5). Van andere voor vergoeding in aanmerking komende kosten is niet gebleken.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om schadevergoeding toe en veroordeelt de Staat der Nederlanden (de Minister van Justitie en Veiligheid) tot het betalen van schadevergoeding aan eiser tot een bedrag van € 500,-;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (de Minister van Justitie en Veiligheid) in de door eiser gemaakte proceskosten in beroep tot een bedrag van € 379,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J. van Lee, voorzitter, mr. H.J. Klein Egelink en mr. drs. J.W.A. Fleuren, rechters, in tegenwoordigheid van mr. G.A. Kajim-Panjer, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op: 7 oktober 2022
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.