Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 21/3662
uitspraak van de enkelvoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiser], uit [woonplaats], eiser
en
het college van burgemeester en wethouders van Zevenaar
(gemachtigden: mr. T.E.P.A. Lam en mr. M.J.O. Copier).
Inleiding
1. Bij besluit van 17 november 2020 heeft het college met het oog op de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer op grond van artikel 15, eerste lid, van de Archiefwet 1995 (Archiefwet) een beperking aan de openbaarheid gesteld van de archiefbescheiden van de gemeente Zevenaar betreffende de correspondentie met de Enquêtecommissie uit de periode 2008-2019 in een aantal inventarisnummers in het gemeentearchief. Deze beperking duurt voort tot 1 januari 2088, 1 januari 2092, 1 januari 2093 respectievelijk 1 januari 2094.
1.1.
Bij besluit van 22 juni 2021 (bestreden besluit) heeft het college het door eiser daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
1.2.
Het college heeft met een verweerschrift op het beroep gereageerd.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 8 november 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en namens het college mr. T.E.P.A. Lam en E.J.M. Sloot-Vet.
Beoordeling door de rechtbank
Heeft het besluit van 17 november 2020 extern rechtsgevolg?
2. Het college stelt zich op het standpunt dat er sprake is van een niet-appellabel besluit. Volgens het college heeft het besluit geen externe werking. Het besluit van 17 november 2020 is enkel tot de beheerder van het archief gericht en wordt, in de systematiek van de Archiefwet, bij de overbrengingsverklaring aan hem bekendgemaakt. De externe werking van dat besluit krijgt pas gestalte op het moment dat een verzoek om inzage in het archief bij de beheerder wordt ingediend en de beheerder het verzoek afwijst, omdat hij de openbaarheidsbeperkingen in acht moet nemen, aldus het college.
2.1.
Eiser betoogt dat het besluit van het college om beperkingen aan de openbaarheid te stellen een appellabel Awb-besluit is en als zodanig ook externe werking heeft. Eiser verwijst naar de brochure ‘Open tenzij’ van het Nationaal Archief en de brochure ‘Beperkt waar het moet’ van de VNG.
2.2.
Artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) luidt: “Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.”
De beslissing moet gericht zijn op extern rechtsgevolg. Daarmee is bedoeld dat de beslissing gericht moet zijn op rechtsgevolgen die ontstaan in de verhouding van het bestuursorgaan tot een of meer anderen. Beslissingen van het bestuursorgaan die een zuiver intern karakter hebben, zoals de bepaling van de prioriteit van de te behandelen zaken, aanwijzingen over op te stellen stukken en dergelijke zijn dus niet als besluiten in de zin der wet aan te merken (MvT II, Parl. Gesch. Awb I, p. 155).
2.3.
De rechtbank is van oordeel dat het besluit van het college van 17 november 2020 externe werking, en dus rechtsgevolg heeft. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft overwogen in haar uitspraken van 5 april 2017 [1] leidt een beperkingsbesluit er toe dat een beperking van de openbaarheid rust op de in het besluit genoemde archiefbescheiden. Weliswaar ging het in die zaken om besluiten op grond van artikel 15, tweede lid, van de Archiefwet, maar besluiten op grond van het tweede lid zijn in werking gelijk aan besluiten op grond van het eerste lid, in die zin dat in beide gevallen sprake is van een zogenaamd beperkingsbesluit, dat de beheerder van het archief in acht moet nemen als hij beslist op een verzoek om inzage. Niet valt in te zien waarom een beperkingsbesluit geen rechtsgevolgen zou hebben. Het gevolg van een beperkingsbesluit is immers dat de stukken waarop dat besluit ziet niet openbaar zijn, terwijl die stukken wel openbaar zouden zijn als er geen beperkingsbesluit was genomen.
In aanvulling op het voorgaande merkt de rechtbank nog op dat het ook niet logisch of praktisch zou zijn om aan te nemen dat een beperkingsbesluit geen rechtsgevolg heeft.
Ter zitting heeft het college meegedeeld dat eiser, anders dan het geval was in de zaken die hebben geleid tot de hiervoor genoemde uitspraken van de Afdeling, belanghebbende is ten aanzien van het besluit van 17 november 2020, omdat dat besluit (mede) betrekking heeft op documenten die op eiser zien. Omdat het besluit van 17 november 2020 rechtsgevolg heeft en eiser belanghebbende is, kan eiser direct rechtsmiddelen aanwenden tegen dat besluit. In de benadering van het college zou eerst de omweg gevolgd moeten worden dat eiser een verzoek om inzage en opheffing van de beperkingen indient bij de beheerder, die dit verzoek vervolgens aan het college zou moeten doorsturen om op het verzoek om opheffing te beslissen. Dat is geen efficiënte gang van zaken.
2.4.
Het college heeft het bezwaar van eiser ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. De beroepsgrond slaagt.
Conclusie en gevolgen
3. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf een beslissing over het bezwaar te nemen. Ook draagt de rechtbank niet aan het college op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). Dit omdat deze zaak tot nu toe alleen ging over de ontvankelijkheid van het bezwaar, en het college nu, naar het zich laat aanzien, inhoudelijk op het bezwaar zal moeten beslissen.
3.1.
De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft het college hiervoor zes weken.
3.2.
Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden. Eiser heeft geen proceskosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 22 juni 2021;
- draagt het college op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 181 aan eiser moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.J. Post, rechter, in aanwezigheid van mr. F.E.M. Rosmalen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
de rechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.