Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 24/1282
uitspraak van de voorzieningenrechter van
in de zaak tussen
[verzoeker A],
[verzoeker B],
[verzoeker C],
[verzoeker D],
[verzoeker E],
[verzoeker F],
[verzoeker G],allen uit [plaats 1], hierna te noemen: verzoekers
(gemachtigde: mr. R.S. Wertheim),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Epe
(gemachtigden: mr. J.H. Meier, [gemachtigde A], [gemachtigde B], [gemachtigde C], [gemachtigde D], [gemachtigde E].
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [vergunninghouder] uit [plaats 2] (vergunninghouder).
Inleiding
1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoekers tegen een aan vergunninghouder verleende omgevingsvergunning voor het plaatsen van 35 chalets op de percelen [locatie A] in [plaats 1], kadastraal bekend gemeente Vaassen, sectie H, nummers [nummer 1] en [nummer 2] (hierna: de percelen) ten behoeve van de tijdelijke huisvesting van oorlogsvluchtelingen uit Oekraïne voor een periode van maximaal 5 jaar .
1.1.
Bij besluit van 15 februari 2024 heeft het college deze omgevingsvergunning verleend. Verzoekers hebben hiertegen bezwaar gemaakt. Daarnaast hebben zij verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
1.2.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 12 maart 2024 op zitting behandeld. Namens verzoekers hebben [verzoeker E] en de gemachtigde deelgenomen aan de zitting. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Ook vergunninghouder heeft deelgenomen aan de zitting.
Waar gaat deze zaak over?
2. Vergunninghouder is eigenaar van de percelen waar vroeger [naam] geëxploiteerd werd. Op 30 oktober 2023 heeft vergunninghouder voor deze locatie een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend voor het tijdelijk huisvesten van oorlogsvluchtelingen uit Oekraïne. Bij besluit van 15 februari 2024 heeft het college de omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten ‘het bouwen van een bouwwerk’, [1] ‘het uitvoeren van een werk of werkzaamheden’ [2] en ‘het handelen in strijd met het bestemmingsplan’. [3] De omgevingsvergunning is verleend voor de duur van maximaal 5 jaar en ziet op maximaal 35 te bouwen chalets. In de chalets zullen in totaal ongeveer 140 Oekraïense vluchtelingen worden opgevangen. Na het verstrijken van deze termijn mogen de geplaatste chalets niet meer worden gebruikt voor de opvang van vluchtelingen uit Oekraïne en moeten de chalets overeenkomstig de geldende bestemming – dat is recreatief verblijf – worden gebruikt. Vergunninghouder is weliswaar eigenaar van de percelen, maar de huisvesting van de Oekraïners zal feitelijk verzorgd worden door de gemeente. De gemeente heeft met vergunninghouder inmiddels een huurovereenkomst gesloten op grond waarvan de gemeente de chalets gedurende een termijn van maximaal 5 jaar huurt.
2.1.
Verzoekers wonen nabij de percelen waar de chalets op gerealiseerd worden. Zij vrezen met name overlast als gevolg van de vergunde opvang. Ook geven zij aan dat hun woningen wegens de in de vergunning genoemde afsluiting van enkele wegen minder goed bereikbaar zullen zijn en dat ze vrezen voor parkeeroverlast. Verzoekers hebben onder meer daarom bezwaar gemaakt tegen de omgevingsvergunning. Daarnaast hebben zij hangende bezwaar verzocht om een voorlopige voorziening.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
3. De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of hij een voorlopige voorziening zal treffen of het bezwaar van verzoekers een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan een reden zijn om het bestreden besluit te schorsen. Of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft, beoordeelt de voorzieningenrechter aan de hand van de gronden van verzoekers.
3.1.
De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
Leeswijzer
4. Op zitting heeft het college erkend dat het bestreden besluit een aantal gebreken vertoont. Zo bevat de omgevingsvergunning een vergunningvoorschrift dat inhoudt dat een drietal wegen afgesloten dienen te worden, maar het college heeft toegelicht dat dit voorschrift niet is na te leven door vergunninghouder, omdat het gaat om openbare wegen. Verder heeft het college op zitting ook erkend dat in de beslissing op bezwaar een aantal vergunningvoorschriften toegevoegd moeten worden, omdat enkele zaken ten onrechte niet geborgd zijn. Zo is niet geborgd dat de haag in stand gehouden moet worden, dat er toezicht is op de locatie, dat de propaantank er pas mag komen als de melding daarvoor geaccepteerd is en dat de parkeerplaatsen in stand gehouden moeten worden. Het college heeft op zitting toegezegd deze gebreken in de beslissing op bezwaar alsnog te zullen herstellen door aan de omgevingsvergunning nadere en/of gewijzigde vergunningvoorschriften te verbinden. De voorzieningenrechter stelt vast dat dit gebreken zijn die eenvoudig hersteld kunnen worden. De voorzieningenrechter zal deze aspecten daarom niet verder inhoudelijk behandelen.
4.1.
De voorzieningenrechter zal in deze uitspraak wel inhoudelijk ingaan op de vraag of voldoende is gebleken dat er sprake is van een goede ruimtelijke ordening, in het bijzonder voor zover het de aspecten overlast, verkeer en parkeren betreft. Daarnaast zal de voorzieningenrechter ingaan op strijdigheid van de chalets met het bestemmingsplan.
Goede ruimtelijke ordening: overlast
5. Verzoekers stellen dat de omgevingsvergunning weliswaar is toegespitst op Oekraïners, maar dat de nationaliteit van bewoners in een omgevingsvergunning niet geregeld kan worden en dus ook niet bestuursrechtelijk handhaafbaar is. Een nationaliteit is namelijk niet ruimtelijk relevant. De ruimtelijke onderbouwing is volgens verzoekers om die reden ook onjuist, omdat er in de ruimtelijke onderbouwing in de kern wordt gesteld dat Oekraïense vluchtelingen voor minder overlast zorgen dan reguliere asielzoekers. Dit onderscheid kan echter niet worden gemaakt in een omgevingsvergunning, waardoor het volgens verzoekers mogelijk is dat in de chalets personen met allerlei achtergronden en juridische statussen (asielzoekers, maar mogelijk ook arbeidsmigranten) opgevangen kunnen worden. Hiervan zullen zij naar verwachting meer overlast hebben. Het college heeft hier geen onderzoek naar gedaan en dit had wel gemoeten volgens verzoekers.
5.1.
Het college stelt dat in de omgevingsvergunning is bepaald dat de chalets geplaatst worden voor specifiek de tijdelijke huisvesting van oorlogsvluchtelingen uit Oekraïne. Als de termijn van 5 jaar is versterken (of zoveel eerder als binnen die termijn van 5 jaar de opvang van Oekraïense vluchtelingen niet meer nodig is), zullen de chalets weer conform de recreatieve bestemming moeten worden gebruikt. Dat is ook geborgd in voorschrift 3 van de omgevingsvergunning. Verder wijst het college op de gesloten huurovereenkomst, die ook toegespitst is op de opvang van Oekraïners (en niet van arbeidsmigranten, asielzoekers, statushouders etc.).
6. De voorzieningenrechter ziet zich voor de vraag gesteld of het vergunde gebruik in een omgevingsvergunning kan worden toegespitst op een bepaalde doelgroep, in dit geval Oekraïense vluchtelingen. De vraag die daarbij beantwoord moet worden is of het zijn van Oekraïense vluchteling ruimtelijk relevant is. De voorzieningenrechter is van oordeel dat dit, voor zover het de nationaliteit betreft, niet het geval is. De voorzieningenrechter ligt dat als volgt toe.
7. De voorzieningenrechter stelt voorop dat in vergunningvoorschrift 3 van de omgevingsvergunning is vastgelegd dat er alleen Oekraïense vluchtelingen gehuisvest mogen worden in de chalets. Het zijn van vluchteling is op zichzelf, bijvoorbeeld in vergelijking met het zijn van statushouder of arbeidsmigrant, naar het oordeel van de voorzieningenrechter wel ruimtelijk relevant, omdat de verschillende groepen al dan niet of slechts onder bepaalde voorwaarden kunnen werken in Nederland. Daarmee behoren bij de verschillende groepen andersoortige vervoersbewegingen en dat heeft ook een verschillende impact op het woon- en leefklimaat. In een omgevingsvergunning mag dit onderscheid daarom naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter wel worden gemaakt. Voor een nationaliteit ligt dit echter anders. Een nationaliteit is naar het oordeel van de voorzieningenrechter namelijk niet ruimtelijk relevant. [4] Een omgevingsvergunning om af te wijken van het bestemmingsplan mag daarom geen verbod inhouden voor het huisvesten van bepaalde nationaliteiten. De voorzieningenrechter overweegt in dit geval dat het voorschrift in de omgevingsvergunning in feite het huisvesten van mensen met een andere nationaliteit dan de Oekraïense verbiedt. Dit onderscheid naar nationaliteit is niet ruimtelijk relevant en is in de omgevingsvergunning dus ten onrechte gemaakt. In zoverre is het dus ook niet bestuursrechtelijk handhaafbaar als de gemeente niet-Oekraïense vluchtelingen op zou gaan vangen in de chalets.
7.1.
In de ruimtelijke onderbouwing bij de omgevingsvergunning is, voor zover relevant, onder meer het volgende opgenomen:
‘In tegenstelling tot asielzoekers/statushouders zullen hier Oekraïners ondergebracht worden. Dit zijn geen groepen van alleenstaande mannen die voor een sociaal onveilige situatie kunnen zorgen. Het betreft hier veelal gezinnen die overdag werkzaam zijn en daarnaast cursussen volgen. Hiermee wordt voorkomen dat er overlast gaat ontstaan.’
7.2.
Omdat het hebben van de Oekraïense nationaliteit niet ruimtelijk relevant is en daarmee bestuursrechtelijk niet geborgd kan worden in de omgevingsvergunning, kan de bovenstaande conclusie naar het oordeel van de voorzieningenrechter ook geen stand houden. Dit geldt te meer omdat in de omgevingsvergunning niet geborgd is dat er enkel gezinnen gehuisvest mogen worden. In het kader van de motivering waarom sprake is van een goede ruimtelijk ordening (waar ook te verwachten overlast onder valt) had het college daarom niet kunnen volstaan met de vermelding dat Oekraïners naar verwachting voor minder overlast zorgen, omdat het veelal gezinnen betreft. Het college zal dus nader onderzoek moeten doen naar het aspect overlast. In de beoordeling van de mate van te verwachten overlast en hoe dit zo nodig tegengaan kan worden, mag het aspect nationaliteit geen rol spelen. Het college kan hierbij wel in overweging nemen om in de omgevingsvergunning alsnog te borgen dat er enkel gezinnen gehuisvest mogen worden, omdat de verschillende woonvormen wel ruimtelijk relevant zijn. Hiermee zou ook tegemoetgekomen kunnen worden aan de bezwaren van verzoekers, omdat zij op zitting erkend hebben geen overlast te verwachten als er enkel gezinnen gehuisvest worden.
De bezwaargrond heeft een redelijke kans van slagen.
Goede ruimtelijke ordening: verkeer
8. Door het opvangterrein loopt een openbare weg, [locatie B], die verzoekers gebruiken om van en naar hun woningen te rijden. Het college is voornemens om deze weg, samen met de [locatie C] en de [locatie D], af te sluiten met uitzondering van bestemmingsverkeer. Verzoekers zijn op zichzelf niet tegen de afsluiting van deze wegen behoudens bestemmingsverkeer, maar zij stellen dat de afsluiting van de wegen op voorhand geregeld had moeten worden.
8.1.
Het college stelt dat [locatie B] op verzoek van omwonenden wordt afgesloten. Daarvoor zal nog een participatietraject doorlopen moeten worden alvorens er een verkeersbesluit wordt genomen.
8.2.
De voorzieningenrechter stelt voorop dat het aspect verkeer betrokken moet worden in het kader van de goede ruimtelijke ordening. Op zitting heeft de verkeersdeskundige van de gemeente toegelicht dat [locatie B] de percelen doorkruist en dat het ongewenst is om veel verkeer te laten passeren. Op basis van oude tellingen blijkt namelijk dat het profiel van de weg eigenlijk niet toereikend is voor de huidige hoeveelheid verkeer; dit zal door de toevoeging van de vergunde activiteit (de opvang van de vluchtelingen) verder verslechteren. Hiermee erkent het college naar het oordeel van de voorzieningenrechter dat de opvang van de vluchtelingen leidt tot strijd met een goede ruimtelijke ordening, omdat met het toevoegen van deze functie een toename van reeds bestaande verkeerskundige problemen te verwachten is.
8.3.
Het college is weliswaar voornemens om door middel van een verkeersbesluit deze afsluiting in de toekomst alsnog te bewerkstelligen, maar dat aspect kan de voorzieningenrechter op dit moment niet betrekken in zijn oordeel. De toekomstige afsluiting is namelijk een te onzekere omstandigheid, omdat niet duidelijk is of en wanneer daartoe een verkeersbesluit zal worden genomen en wat de inhoud daarvan zal zijn.
De bezwaargrond heeft een redelijke kans van slagen.
Goede ruimtelijke ordening: parkeren
9. Verzoekers stellen dat op de vergunningtekening parkeerplekken op het noordelijke deel van het opvangterrein staan ingetekend, maar dat er een berekening ontbreekt van het benodigde aantal parkeerplaatsen. Verzoekers vrezen als gevolg daarvan parkeeroverlast.
9.1.
Het college stelt dat op de locatie 51 parkeerplaatsen gerealiseerd worden. Het college heeft voor de te hanteren parkeernorm aangehaakt bij de parkeernorm voor een sociale huurwoning in het buitengebied; die parkeernorm is 1,6 parkeerplaats per sociale huurwoning. Voor de chalets op de locatie is deze norm naar beneden bijgesteld, omdat de verwachting van de verkeerskundige van de gemeente is dat de bewoners van de chalets minder gebruik zullen maken van een eigen auto dan reguliere huurders van een sociale huurwoning. De verkeerskundige is daarom uitgegaan van 1,4 parkeerplaats per chalet, zodat 49 parkeerplaatsen nodig zijn, daarnaast worden twee parkeerplaatsen voor de beheerders op de locatie gerealiseerd. Daarmee wordt volgens het college voorzien in voldoende parkeergelegenheid.
9.2.
De voorzieningenrechter stelt voorop dat hij het voldoende begrijpelijk acht dat het college heeft aangesloten bij de parkeernorm behorend bij een sociale huurwoning in het buitengebied. De bewoning van chalets heeft immers een soortgelijke ruimtelijke impact op de omgeving als de bewoning van sociale huurwoningen. De voorzieningenrechter kan het college echter niet volgen voor zover de parkeernorm naar beneden is bijgesteld. Het college stelt dat de verwachting is dat de bewoners van de chalets minder gebruik zullen maken van een eigen auto dan reguliere huurders van een sociale huurwoning. Het college heeft op zitting echter niet voldoende kunnen toelichten waarop deze aanname is gebaseerd. De voorzieningenrechter overweegt in dat kader dat als er wordt aangesloten bij een bepaalde parkeernorm, ook kenbaar gemotiveerd zal moeten worden waarom daar vervolgens weer van wordt afgeweken. Dat heeft het college onvoldoende gedaan. Het college zal dit daarom nader moeten onderbouwen. Als dat niet lukt, dan zal het college er conform de parkeernorm van 1,6 parkeerplaats per chalet zorg voor moeten dragen dat er meer parkeerplekken gerealiseerd worden.
De bezwaargrond heeft redelijke kans van slagen.
Zijn de chalets in strijd met het bestemmingsplan?
10. Verzoekers voeren aan dat de vergunning voor de activiteit “gebruik in strijd met het bestemmingsplan” ten onrechte niet ziet op de aanwezigheid van de chalets. Zij stellen dat de chalets moeten worden aangemerkt als recreatiewoningen en dat daarom op het terrein ten noorden van [locatie B] maximaal drie en ten zuiden van [locatie B] geen chalets zijn toegestaan.
10.1
Op het perceel rust ingevolge het bestemmingsplan “Buitengebied Epe” de
bestemming “recreatie-verblijfsrecreatie”. Het terrein ten noorden van [locatie B] heeft onder meer de aanduiding “maximum aantal woningen: 3”. Het terrein ten zuiden van [locatie B] heeft geen aanduiding in die zin. In de planregels het bestemmingsplan wordt voorts onderscheid gemaakt tussen recreatiewoningen en bouwwerken voor recreatief verblijf. Ingevolge het bestemmingsplan zijn er slechts maximaal drie recreatiewoningen toegestaan op het terrein ten noorden van [locatie B] en geen recreatiewoningen op het terrein ten zuiden van [locatie B]. Bouwwerken voor recreatief verblijf zijn wel toegestaan, mits ze voldoen aan de bouwvoorschriften die zijn opgenomen in artikel 19, tweede lid, onder e, van de planregels.
In artikel 1.34 van de planregels wordt een bouwwerk voor recreatief verblijf gedefinieerd als: een bouwwerk dat uitsluitend bedoeld is om door een huishouden of daarmee gelijk te stellen groep van personen, dat het hoofdverblijf elders heeft, te gebruiken voor toeristisch of recreatief gebruik; niet zijnde recreatiewoningen en kampeermiddelen.
In artikel 1.79 van de planregels wordt een recreatiewoning gedefinieerd als: een gebouw, dat dient als recreatieverblijf, niet voor permanente bewoning is bestemd, en dat dient als periodiek verblijf voor wisselende groepen van recreanten, die hun hoofdverblijf elders hebben.
10.2
Tussen partijen is in geschil of de chalets moeten worden gezien als een recreatiewoning of als een bouwwerk voor recreatief verblijf. Partijen zijn het erover eens dat de aanduiding van de chalets als recreatiewoning tot gevolg zou hebben dat de vergunning alleen kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo en dat in dat geval de uniforme openbare voorbereidingsprocedure had moeten worden toegepast. Dat is niet het geval indien de chalets worden aangeduid als bouwwerken voor recreatief verblijf.
10.3
De voorzieningenrechter is van oordeel dat onduidelijk is wat het verschil is tussen bouwwerken voor recreatief verblijf en recreatiewoningen. De definities van beide begrippen lijken namelijk allebei van toepassing te zijn op de chalets. Het is aan het college om in het besluit op bezwaar nader te motiveren waarom in dit geval sprake is van bouwwerken voor recreatief verblijf en niet van recreatiewoningen. Als het college daarbij evenwel tot de conclusie komt dat het standpunt van verzoekers juist is en de chalets wel moeten worden aangemerkt als recreatiewoningen, zal het college in het besluit op bezwaar moeten concluderen dat de verkeerde voorbereidingsprocedure is toegepast en zal het primaire besluit moeten worden herroepen en zal een ontwerpbesluit ter inzage gelegd moeten worden.
Dienen deze gebreken te leiden tot een schorsing van het bestreden besluit?
11. De voorzieningenrechter heeft zich afgevraagd of deze gebreken moeten leiden tot een schorsing van het bestreden besluit. De voorzieningenrechter is er namelijk ook mee bekend dat er een groot maatschappelijk belang is bij het opvangen van Oekraïense vluchtelingen gelet op de opvangcrisis. Dat belang erkent de voorzieningenrechter ook. Toch is hij in dit geval van oordeel dat er dusdanig veel gebreken aan de omgevingsvergunning zitten, dat dit wel tot een schorsing moet leiden. Dat komt omdat een aantal van de geconstateerde gebreken niet relatief eenvoudig hersteld kunnen worden in de beslissing op bezwaar. Zo moet er bijvoorbeeld eerst een verkeersbesluit genomen en moeten er mogelijk extra parkeerplaatsen gerealiseerd worden om te zorgen dat er sprake is van een goede ruimtelijke ordening.
Conclusie en gevolgen
12. Omdat het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft, ziet de voorzieningenrechter aanleiding om het bestreden besluit te schorsen tot 6 weken na de beslissing op bezwaar. Het verzoek wordt dus toegewezen.
13. Omdat het verzoek wordt toegewezen, moet het college het griffierecht ter hoogte van € 187,- aan verzoekers vergoeden. Ook wordt het college veroordeeld in de proceskosten. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde geldt bij de voorzieningenrechter een vast bedrag per proceshandeling van € 875,-. De gemachtigde heeft een verzoekschrift ingediend en heeft deelgenomen aan de zitting van de voorzieningenrechter. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.750,-.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst het verzoek om een voorlopige voorziening toe;
- schorst het bestreden besluit tot 6 weken na de beslissing op bezwaar;
- bepaalt dat het college het griffierecht ter hoogte van € 187,- aan verzoekers moet vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van verzoekers ter hoogte van € 1.750,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Duifhuizen, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A. Goldebeld, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: