Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 24/1761
uitspraak van de voorzieningenrechter van 29 maart 2024
in de zaak tussen
[verzoeker], uit [woonplaats], verzoeker
en
de burgemeester van Arnhem
(gemachtigde: mr. F.A. Pommer).
Inleiding
1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoeker. Zijn verzoek is gericht tegen het besluit van de burgemeester van 21 maart 2024, waarin aan verzoeker een noodbevel is gegeven. Dat noodbevel houdt in dat de burgemeester met onmiddellijke ingang aan verzoeker een gebiedsverbod heeft opgelegd voor de duur van zes maanden voor de gehele gemeente Arnhem.
1.1.
Verzoeker is het er niet mee eens dat hij een half jaar niet in de gemeente Arnhem mag zijn. Daarom is hij tegen het noodbevel in bezwaar gegaan bij de burgemeester. De burgemeester moet nog inhoudelijk op dat bezwaar beslissen. Op zitting heeft de gemachtigde van de burgemeester toegelicht dat het nog niet bekend is wanneer de burgemeester die beslissing op bezwaar zal nemen. Verzoeker is van mening dat hij deze beslissing niet af kan wachten. Hij wil namelijk op korte termijn (op zaterdag 30 maart 2024) opnieuw demonstreren in Arnhem. Verzoeker vraagt daarom aan de voorzieningenrechter om het noodbevel met spoed te schorsen.
1.2.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 27 maart 2024 op zitting behandeld. Aan deze zitting hebben verzoeker en de gemachtigde van de burgemeester deelgenomen. Ook waren [persoon A] (jurist gemeente), [persoon B] (senior adviseur openbare orde en veiligheid), [persoon C] (waarnemend politiechef) en [persoon D] (adviseur eenheidsleiding van de politie) namens de burgemeester aanwezig.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
2. Verzoeker heeft de voorzieningenrechter gevraagd om het gebiedsverbod te schorsen. Het verbod om op 23 maart 2024 te demonsteren is een ander besluit. Daar is verzoeker niet tegen opgekomen bij de voorzieningenrechter. De voorzieningenrechter beoordeelt daarom in deze zaak niet of die demonstratie terecht verboden is door de burgemeester. De voorzieningenrechter bekijkt in deze zaak alleen of er redenen zijn om het gebiedsverbod te schorsen.
2.1.
De voorzieningenrechter beoordeelt of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan een reden zijn om het gebiedsverbod te schorsen. Of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft, beoordeelt zij aan de hand van de gronden van verzoeker.
2.2.
De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe. Het bezwaar van verzoeker heeft namelijk een redelijke kans van slagen. Weliswaar is de burgemeester in dit geval bevoegd om een gebiedsverbod op te leggen, maar het gebiedsverbod heeft een te lange duur. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
Leeswijzer
3. De voorzieningenrechter bespreekt eerst waar deze zaak over gaat en legt vervolgens uit hoe het noodbevel in de wet is geregeld. Hierbij wordt kort besproken onder welke voorwaarden de burgemeester een noodbevel kan opleggen. Daarna beoordeelt de voorzieningenrechter of het noodbevel dat aan verzoeker is gegeven ook aan deze voorwaarden voldoet.
Waar gaat deze zaak over?
4. Verzoeker is de voorman van de Nederlandse afdeling van Pegida. Pegida is een protestbeweging die zich verzet tegen wat zij de islamisering van Europa noemt. Verzoeker heeft aan de burgemeester gemeld dat Pegida op 23 maart 2024 op [locatie] in het centrum van Arnhem een demonstratie wil houden. Verzoeker heeft daarbij gemeld dat hij tijdens deze demonstratie een Koran wil verbranden. De burgemeester heeft op 20 maart 2024 deze demonstratie verboden. De burgemeester vindt namelijk dat hij de veiligheid (daaronder begrepen de veiligheid van verzoeker zelf) bij deze demonstratie niet kan garanderen, ook niet als hij een zeer grote politiemacht inzet. Dat komt omdat de burgemeester vreest voor ernstige wanordelijkheden en ook omdat er een terroristische dreiging is. Die terroristische dreiging is volgens de burgemeester ook specifiek gericht op verzoeker zelf.
4.1.
Verzoeker heeft via sociale media (onder meer via ‘X’, het voormalige Twitter) aangekondigd zich niet aan dit verbod te zullen houden. Op ‘X’ meldt hij: ‘Wij komen toch a.s naar [locatie], dan zet je het leger maar in!’ De burgemeester vreest dat als verzoeker het verbod overtreedt, groepen en individuen met geweld zullen proberen om de komst van verzoeker tegen te houden of de betoging te verhinderen. De burgemeester vindt de kans op geweld daarmee zeer groot. Die kans neemt volgens de burgemeester zelfs toe doordat in de (sociale) media zeer uitgebreid aandacht wordt besteed aan het demonstratieverbod. Daarnaast wijst de burgemeester erop dat het bij een eerdere demonstratie op 13 januari 2024 in Arnhem, waarbij verzoeker ook een Koran wilde verbranden, behoorlijk uit de hand is gelopen. Om een (nieuwe mogelijke) ernstige verstoring van de openbare orde te voorkomen, heeft de burgemeester aan verzoeker een gebiedsverbod opgelegd voor de gehele gemeente Arnhem voor zes maanden.
Het wettelijk kader
5. Het noodbevel is geregeld in artikel 175 van Pro de Gemeentewet. In die bepaling staat wanneer de burgemeester van deze (noodbevels)bevoegdheid gebruik kan maken. Om deze bevoegdheid toe te mogen passen, moet worden voldaan aan drie voorwaarden.
5.1.
De eerste voorwaarde (zo blijkt uit de letterlijke wettekst) is dat sprake moet zijn van ernstige wanordelijkheden of de ernstige vrees voor het ontstaan daarvan. Simpel gezegd moet het gaan om een lokale noodsituatie of de ernstige vrees dat zich een lokale noodsituatie gaat voordoen. Die noodsituatie moet zodanig zijn dat een ernstig gevaar of een dreigend ernstig gevaar bestaat voor de openbare orde en/of de openbare veiligheid in de gemeente. Het is aan de burgemeester om in het besluit aannemelijk te maken dat sprake is van een lokale noodsituatie, maar de burgemeester komt ook enige beoordelingsruimte toe. Dat betekent dat voorzieningenrechter niet zelf heel indringend beoordeelt of er ten tijde van het afgeven van het noodbevel sprake was van een lokale noodsituatie, maar of de burgemeester in redelijkheid tot dat oordeel kon komen. Bij deze toetsing moet de voorzieningenrechter uitgaan van de informatie die de burgemeester op dat moment ter beschikking kon staan.
5.2.
Als de burgemeester aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van een noodsituatie, betekent dat niet dat de burgemeester ook zomaar over mag gaan tot het geven van een noodbevel. De burgemeester moet namelijk ook beoordelen of het noodbevel voldoet aan het subsidiariteitsbeginsel. Het subsidiariteitsbeginsel vormt dus de tweede voorwaarde om een noodbevel te kunnen geven. Dat beginsel brengt mee dat de burgemeester voorafgaand aan het geven van het noodbevel moet beoordelen of hij ook met minder verstrekkend middel had kunnen volstaan. Het noodbevel is namelijk een bevoegdheid die alleen in zeer uitzonderlijke gevallen toegepast kan worden, omdat de gevolgen ingrijpend kunnen zijn. De burgemeester mag namelijk alle bevelen (met uitzondering van bevelen die in strijd zijn met de Grondwet) geven die hij ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar nodig acht. Vanwege die grote impact mag de burgemeester het noodbevel dus niet te pas en te onpas inzetten. Als de burgemeester op basis van reguliere wetten andere en minder verstrekkende middelen heeft om effectief op te treden, dan moet de burgemeester daar dus ook gebruik van maken. De burgemeester moet in het besluit motiveren dat aan het subsidiariteitsbeginsel is voldaan.
5.3.
De laatste en derde voorwaarde is dat het noodbevel ook proportioneel (evenredig) moet zijn. Dat betekent dat het noodbevel niet verder mag gaan dan noodzakelijk is. Het noodbevel mag bijvoorbeeld niet langer duren dan strikt noodzakelijk is. Ook dient het gebied waarop het noodbevel ziet zoveel als mogelijk te worden beperkt. Bij de beoordeling van de proportionaliteit dient de voorzieningenrechter enerzijds rekening houden met de aard en de ernst van de vrees voor wanordelijkheden en anderzijds met de aard en de ernst van de beperking van grondrechten die het noodbevel tot gevolg heeft.
De eerste voorwaarde:heeft de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat er ten tijde van het geven van het noodbevel een ernstige vrees voor ernstige wanordelijkheden bestond?
6. Verzoeker stelt zich op het standpunt dat toen de burgemeester het noodbevel gaf, er geen sprake was van een ernstige vrees voor het ontstaan van ernstige wanordelijkheden. Verzoeker wijst erop dat de eerdere demonstratie op 13 januari 2024 niet door zijn toedoen uit de hand is gelopen, maar door de tegendemonstranten. Daarnaast heeft de burgemeester bij die demonstratie volgens verzoeker te weinig politie in gezet. Verder stelt verzoeker dat zijn uitlating op ‘X’ verkeerd is opgevat door de burgemeester. Verzoeker geeft aan dat hij met zijn tweet op ‘X’ enkel heeft willen aangeven dat Pegida naar Arnhem komt, maar niet dat hij ook zelf het demonstratieverbod zou gaan overtreden. Verder vindt verzoeker dat de burgemeester de terreurdreiging niet voldoende aannemelijk heeft gemaakt in het besluit.
6.1.
Het betoog van verzoeker slaagt niet. Vaststaat en niet in geschil is dat de geplande demonstratie op 23 maart 2024 was verboden. Omdat verzoeker niet bij de burgemeester of de voorzieningenrechter opkomt tegen dat besluit, gaat de voorzieningenrechter er in deze zaak vanuit dat de demonstratie die op 23 maart 2023 zou plaatsvinden ook terecht verboden is. Uit de onder 4.1 weergegeven tweet op ‘X’ heeft de burgemeester mogen afleiden dat verzoeker van plan was om het verbod om te demonstreren bewust te gaan overtreden. Dat hij het in dit bericht over ‘wij’ heeft, impliceert namelijk dat ook verzoeker zelf naar Arnhem wilde komen. Anders had hij andere woorden moeten gebruiken.
6.1.1.
De burgemeester heeft daarnaast de ervaringen naar aanleiding van de eerdere demonstratie meegewogen. De voorzieningenrechter begrijpt dat. Bij deze eerdere demonstratie is de openbare orde namelijk ernstig verstoord geweest. Dat erkent verzoeker ook. Of de verstoring van de openbare orde (zoals verzoeker stelt) van de eerdere demonstratie wel of niet aan hem te wijten is, beoordeelt de voorzieningenrechter niet. Dat maakt voor de beoordeling van de ernstige vrees voor ernstige wanordelijkheden namelijk niet uit.
6.1.2.
Verder heeft de burgemeester in het gebiedsverbod vermeld dat sprake is van concrete terreurdreiging, zowel op internationaal, nationaal als lokaal niveau. Die terreurdreiging zou ook specifiek gericht zijn op de persoon van verzoeker. Over deze terreurdreiging overweegt de voorzieningenrechter als volgt. De burgemeester heeft kort voor de zitting een document overgelegd. Hij heeft de rechtbank verzocht dit stuk niet met verzoeker te delen. De reden daarvoor is dat de daarin opgenomen informatie betrekking heeft op de nationale veiligheid en niet voor het publiek is bestemd. Een andere bestuursrechter van deze rechtbank heeft het verzoek op 27 maart 2024 beoordeeld en beslist dat dit document geheim mag blijven en niet met verzoeker gedeeld hoeft te worden. Verzoeker heeft de voorzieningenrechter op de zitting geen toestemming gegeven om dit stuk bij de beoordeling van deze zaak te betrekken. De voorzieningenrechter heeft het document aan de burgemeester teruggegeven en betrekt dat dus ook niet bij haar oordeel. [1] Omdat de voorzieningenrechter het document niet heeft gezien, kan zij niet beoordelen of de informatie in dit stuk voldoende is om het standpunt van de burgemeester verder te onderbouwen. De voorzieningenrechter gaat er daarom vanuit dat het stuk het standpunt van de burgemeester ten aanzien van concrete terreurdreiging voor de gemeente Arnhem en verzoeker persoonlijk onderbouwt. Als de voorzieningenrechter dat niet zou doen, dan zou zij er door toedoen van verzoeker vanuit moeten gaan dat de burgemeester zijn standpunt over de terreurdreiging niet of onvoldoende heeft onderbouwd. Dat is niet aanvaardbaar.
6.2.
Kortom, een eerdere demonstratie was behoorlijk uit de hand gelopen en verzoeker was van plan om ondanks het op 20 maart 2024 afgegeven demonstratieverbod toch naar Arnhem te komen. Daarnaast gaat de voorzieningenrechter er vanuit dat sprake was van concrete terreurdreiging. Onder deze omstandigheden is de voorzieningenrechter van oordeel dat de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat er ten tijde van het afgeven van het noodbevel sprake was van een ernstige vrees voor het ontstaan van ernstige wanordelijkheden.
De tweede voorwaarde: had de burgemeester met een minder verstrekkend middel kunnen volstaan?
7. De voorzieningenrechter is van oordeel dat de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat er geen minder verstrekkend middel voorhanden is om de ernstige vrees voor het ontstaan van ernstige wanordelijkheden te voorkomen. De burgemeester had de voor 23 maart 2024 gemelde demonstratie namelijk al verboden en verzoeker gaf zelf aan zich niet aan het demonstatieverbod te zullen houden door toch naar Arnhem af te reizen.
Tussenconclusie
8. Omdat vaststaat dat de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat ten tijde van het afgeven van het noodbevel sprake was van een ernstige vrees voor het ontstaan van ernstige wanordelijkheden en de burgemeester geen lichter middel voorhanden had, was de burgemeester bevoegd om een noodbevel op te leggen. Aan de vraag of de burgemeester (zoals verzoeker stelt) in plaats van een noodbevel voor een noodverordening had moeten kiezen, komt de voorzieningenrechter daarom niet toe.
De derde voorwaarde: gaat het noodbevel niet te ver?
De derde voorwaarde: gaat het noodbevel niet te ver?
9. Verzoeker voert aan dat het noodbevel veel te ver gaat en dus niet proportioneel is. Hij vindt 6 maanden namelijk veel te lang.
9.1.
De gemachtigde van de burgemeester heeft op zitting meegedeeld dat de burgemeester bereid is om de duur van het gebiedsverbod terug te brengen naar 3 maanden. De voorzieningenrechter beoordeelt daarom of een gebiedsverbod voor de duur van 3 maanden proportioneel is.
9.2.
Verzoeker heeft op zitting toegelicht dat hij alleen naar Arnhem wil komen om te demonstreren. Verzoeker heeft aangegeven dat hij niet alleen aan anti-islamdemonstraties wil deelnemen waarbij een Koran wordt verbrand. Hij wil ook de mogelijkheid hebben om aan andere demonstraties deel te nemen. Verzoeker heeft buiten het demonstreren geen andere redenen om in Arnhem te zijn.
9.3.
Het recht om te demonstreren is in de Grondwet vastgelegd. [2] Het gebiedsverbod beperkt verzoeker om de komende 3 maanden in Arnhem van zijn demonstratierecht gebruik te maken. Dat is een ingrijpende beperking, juist omdat 3 maanden een lange periode is. Dat erkent de burgemeester ook.
9.4.
Het betoog van verzoeker slaagt. De burgemeester heeft niet onderbouwd waarom hij verzoeker de komende 3 maanden niet kan toelaten bij enige demonstratie in Arnhem. De burgemeester heeft ook niet inzichtelijk gemaakt dat hij de komende drie maanden niet over een politiemacht kan beschikken om demonstraties waarbij verzoeker aanwezig is veilig te laten verlopen. Uit het besluit blijkt verder niet dat de burgemeester heeft betrokken dat verzoeker ook op andere manieren kan demonstreren dan door het verbranden van een Koran. Daarbij neemt de voorzieningenrechter mee dat verzoeker recent in Rotterdam wel zonder problemen heeft kunnen demonstreren. De voorzieningenrechter ziet ook geen aanleiding om te oordelen dat nu op voorhand al kan worden aangenomen dat de terreurdreiging die op 20 maart 2023 tot het noodbevel heeft geleid de komende drie maanden aanhoudt. Dan gaat het om de concrete lokale terreurdreiging ten aanzien van de aanwezigheid van verzoeker in Arnhem, niet om de gevolgen die dit nationaal of internationaal kan hebben. Alleen daarom al gaat het gebiedsverbod voor een periode van 3 maanden naar het oordeel van de voorzieningenrechter te ver.
9.5.
De voorzieningenrechter is dus van oordeel dat de burgemeester wel in redelijkheid een noodbevel heeft kunnen geven, maar niet voor 3 maanden. De voorzieningenrechter heeft zich afgevraagd hoe lang dat gebiedsverbod dan wel mag duren. Dat is een lastige vraag. De voorzieningenrechter kan namelijk ook niet in de toekomst kijken. Het is dus in zekere zin een arbitraire beslissing om vast te stellen hoe lang de ernstige vrees voor ernstige wanordelijkheden voortduurt. De voorzieningenrechter ziet aanleiding om het gebiedsverbod te schorsen met ingang van 10 april 2024. Deze datum nadert weliswaar snel, maar het verbod is ingrijpend en moet dus zo kort mogelijk gelden. Daarom vindt de voorzieningenrechter in dit geval 3 weken redelijk. Daarbij houdt de voorzieningenrechter ook rekening met het feit dat de concrete terreurdreiging kan veranderen. Dit betekent dat het gebiedsverbod wordt beperkt tot 3 weken in plaats van 3 maanden.
Conclusie en gevolgen
10. De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening toe. Het bezwaar van verzoeker heeft namelijk een redelijke kans van slagen, omdat het gebiedsverbod te lang is. Het gebiedsverbod wordt met ingang van 10 april 2024 geschorst. Dat betekent dat verzoeker vanaf die datum weer in Arnhem mag zijn. Mocht de burgemeester naar aanleiding van nieuwe feiten en omstandigheden menen dat het gebiedsverbod langer zou moeten gelden, dan kan hij om opheffing van de voorlopige voorziening vragen.
11. Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst, moet de burgemeester het betaalde griffierecht aan verzoeker vergoeden. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst het verzoek om een voorlopige voorziening toe;
- schorst het noodbevel met ingang van 10 april 2024;
- draagt de burgemeester op het door verzoeker betaalde griffierecht van € 187 aan hem te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.M. Verhoeven, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A. Goldebeld, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
De griffier is verhinderd
om deze uitspraak te
ondertekenen.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: