Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 23/7596
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiseres], uit [plaats], eiseres
(gemachtigde: mr. H.M. Quaak),
en
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
(gemachtigde: [naam gemachtigde]).
Inleiding
1. Bij brief van 10 mei 2023 heeft de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ) eiseres geïnformeerd dat:
het handelen van eiseres als verpleegkundige ter toetsing wordt voorgelegd aan het Regionaal Tuchtcollege voor de Gezondheidszorg, en
er een aantekening over eiseres wordt opgenomen in het register, zoals bedoeld in artikel 8.28 van het Uitvoeringsbesluit Wet kwaliteit, klachten en geschillen zorg (Uitvoeringsbesluit Wkkgz).
1.1.
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het besluit van de minister van 11 oktober 2023 waarbij haar bezwaar tegen de brief van 10 mei 2023 kennelijk niet-ontvankelijk is verklaard.
1.2.
De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 29 augustus 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de minister bijgestaan door [persoon A]. Eiseres is, met bericht van verhindering, niet verschenen.
Totstandkoming van het besluit
2. Naar aanleiding van drie meldingen bij de IGJ over het professioneel handelen van eiseres heeft de IGJ onderzoek gedaan naar het handelen van eiseres als verpleegkundige. De meldingen gaan over het verschillende keren zonder noodzaak toedienen van het middel Fenobarbital aan een 2-jarige tweeling. De meldingen zijn gedaan door de familie van de tweeling en de politie. Het doel van het onderzoek was het vaststellen of sprake is geweest van een situatie die voor de veiligheid van de kinderen of de zorg een (ernstige) bedreiging kan betekenen en daarom aanleiding kan zijn tot het nemen van maatregelen.
2.1.
In het kader van het onderzoek heeft de IGJ op 9 maart 2022 gesproken met eiseres. Het conceptverslag van dit gesprek is op 22 maart 2022 aan eiseres toegestuurd.
2.2.
De IGJ heeft op 29 maart 2022 een reactie van eiseres op het conceptverslag ontvangen. De IGJ heeft op 19 april 2022 het definitieve verslag vastgesteld en aan eiseres toegezonden.
2.3.
De IGJ heeft op 28 juni 2022 nogmaals gesproken met eiseres. Eiseres heeft niet gereageerd op het conceptverslag en het conceptverslag is onveranderd vastgesteld op 8 augustus 2022.
2.4.
De IGJ heeft de bevindingen van het onderzoek neergelegd in een conceptrapport van december 2022. De IGJ heeft op 25 januari 2023 een reactie van eiseres op het conceptrapport ontvangen.
2.5.
De IGJ heeft op 22 februari 2023 het rapport met de conclusies en de vastgestelde feiten toegestuurd. Eiseres heeft op 15 maart 2023 haar zienswijze op het rapport gegeven.
2.6.
Bij brief van 10 mei 2023 heeft de IGJ aan eiseres het eindrapport toegestuurd met de definitieve conclusie van de IGJ. In deze brief meldt de IGJ dat zij gehouden is conform artikel 8.28, eerste lid van het Uitvoeringsbesluit Wkkgz een aantekening te plaatsen in haar register. In de brief staat dat de IGJ het noodzakelijk acht dat het handelen van eiseres ter toetsing voorgelegd wordt aan het Regionaal Tuchtcollege voor de Gezondheidszorg (tuchtcollege). Omdat de familie al een tuchtklacht heeft ingediend doet de IGJ dat nu niet. De aantekening in het register bevat de datum van vaststelling van het inspectierapport en identificerende gegevens van eiseres (naam en geboortedatum). De aantekening wordt voor de duur van vijf jaar in het register opgenomen.
2.7.
In het bestreden besluit van 11 oktober 2023 heeft de IGJ het hiertegen gemaakte bezwaar van eiseres kennelijk niet-ontvankelijk verklaard. De IGJ stelt zich op het standpunt dat de brief van 10 mei 2023 geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en dat om die reden geen bezwaar openstaat.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt of de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de brief van 10 mei 2023 geen besluit bevat in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb en het bezwaar om die reden terecht niet-ontvankelijk is verklaard. Daarbij is tussen partijen specifiek in geschil of (de conclusies van) het rapport dat met de brief van 10 mei 2023 is meegestuurd met een besluit is gelijk te stellen en/of dat de daaruit voortvloeiende aantekening in het register moeten worden aangemerkt als een besluit.
De conclusies uit het inspectierapport en de aantekening
3.1.
De IGJ houdt toezicht op de naleving van wet- en regelgeving op het gebied van de gezondheidszorg, waaronder de Wkkgz. De IGJ ontving op 20 januari 2022 een melding van de politie Midden-Nederland en op 3 en 31 januari 2022 van de familie waar eiseres zorg heeft verleend. Deze meldingen gaan over het professioneel handelen van eiseres in de zorg aan de minderjarige kinderen van de familie. De IGJ heeft een rapport opgesteld in het kader van het inspectieonderzoek naar aanleiding van een melding over het professioneel handelen van eiseres. De conclusies in het rapport zijn dat:
eiseres niet heeft gehandeld in overeenstemming met de eisen die op grond van haar beroep en deskundigheid worden gesteld;
eiseres nu niet werkzaam is in de zorg, maar wel voornemens tot werkhervatting;
eiseres onvoldoende inzicht in en verbetering heeft laten zien van die aspecten in haar functioneren die tot de gebeurtenis waarover gemeld is hebben geleid;
er ten aanzien van eiseres sprake is van een situatie die een ernstige bedreiging voor de veiligheid van cliënten of de zorg kan betekenen.
De IGJ acht het, om de risico’s voor de patiëntveiligheid te verkleinen, noodzakelijk dat het handelen van eiseres ter toetsing aan het tuchtcollege wordt voorgelegd opdat het een passende maatregel kan opleggen. In het rapport wordt besloten dat er ten aanzien van eiseres, gelet op de conclusie dat er ten aanzien van haar sprake is van een situatie die een ernstige bedreiging voor de veiligheid van cliënten of de zorg kan betekenen, een aantekening in het register als bedoeld in artikel 25 van Pro de Wkkgz en artikel 8.28 van het Uitvoeringsbesluit Wkkgz wordt gemaakt.
3.2.
Een aantekening wordt, zoals hiervoor is aangegeven, in het register geplaatst op grond van artikel 8.28 van het Uitvoeringsbesluit Wkkgz. Uit de toelichting [1] daarbij volgt dat bij de IGJ navraag kan worden gedaan om vast te stellen of bij een zorgverlener sprake is geweest van een situatie die een ernstige bedreiging kan betekenen voor de veiligheid van cliënten of de zorg. Het doel van deze mogelijkheid is dat zorgaanbieders inzicht kunnen krijgen over de vraag of zich ten aanzien van de zorgverlener in het verleden zodanige problemen hebben voorgedaan dat deze mogelijk een risicofactor vormt. Op de zitting is toegelicht dat enkel wordt medegedeeld of zich zo’n situatie heeft voorgedaan. Inhoudelijke informatie over de achtergrond van de aantekening wordt niet verstrekt. Het is aan de zorgaanbieder om, op basis van het antwoord van de IGJ op zijn verzoek en zijn eventuele verdere onderzoek, in te schatten of er bij de sollicitant risico’s zijn op herhaling en om dit mee te nemen in de afweging bij het al dan niet aangaan van een arbeidsovereenkomst.
Standpunten van de minister en eiseres
4. De minister stelt zich op het standpunt dat het inspectierapport en de daarin opgenomen conclusies niet als een besluit kan worden aangemerkt in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, omdat het rapport en de conclusies niet op rechtsgevolg zijn gericht. Het rapport zelf heeft geen consequenties en brengt daarom geen rechtsgevolgen mee. Datzelfde geldt voor de aantekening in het register. Het register is bedoeld voor zorgaanbieders die informatie willen verkrijgen over een sollicitant en is niet openbaar. Er wordt alleen in een specifieke situatie en op verzoek (beperkte) informatie verstrekt. Dit roept geen rechten, plichten of bevoegdheden in het leven, en wijzigt ook niet een rechtsverhouding of de juridische status van degene op wie de aantekening ziet.
5. Eiseres is het niet eens met het standpunt van de minister. Het rapport van de IGJ dat met de brief van 10 mei 2023 aan haar is bekendgemaakt en de aantekening in het register kunnen volgens eiseres worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb Pro. Het rapport van de IGJ is volgens eiseres op rechtsgevolg gericht. Het rapport bevat conclusies van de IGJ en deze conclusies worden integraal betwist. Het rapport heeft vervolgens geleid tot nadere besluitvorming, zijnde de aantekening in het register, waartegen volgens eiseres een bezwaarmogelijkheid open moet staan in het kader van adequate rechtsbescherming. Bij de beoordeling van het bezwaar moet dan ook de inhoud van het rapport betrokken worden. Juist de conclusies in het rapport hebben tot het standpunt geleid dat sprake zou zijn van een situatie als bedoeld in artikel 25, eerste lid, van de Wkkgz. Ook de aantekening in het register als zodanig kwalificeert volgens eiseres als een besluit. Het borduurt voort op eigen onderzoek van de IGJ en heeft meer dan een zuiver intern karakter, omdat het voorziet in mogelijke informatieverstrekking aan zorgaanbieders. De beslissing tot aantekening is feitelijk een diskwalificatie van eiseres vanwege vermeend onzorgvuldig handelen als kinderverpleegkundige en raakt haar rechtspositie, omdat het toekomstige sollicitatieprocedures beïnvloedt of kan beïnvloeden. Het raakt daarmee het fundamentele recht op toegang tot de arbeidsmarkt. Hieruit volgt dat de aantekening is gericht op rechtsgevolg.
Is er sprake van een besluit?
6. De rechtbank ziet zich voor de vraag gesteld of de brief van 10 mei 2023, waarbij de conclusies van het rapport bekend worden gemaakt en waarin wordt medegedeeld dat een aantekening wordt gemaakt in het register, een besluit is in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb.
6.1.
Artikel 1:3, eerste lid, van de Awb bepaalt dat onder een besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Met het begrip ‘rechtshandeling’ wordt bedoeld: een handeling gericht op rechtsgevolg.
6.2.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft een beslissing rechtsgevolg als zij erop is gericht een bevoegdheid, recht of verplichting voor een of meer anderen te doen ontstaan of teniet te doen, dan wel de juridische status van een persoon vast te stellen.
6.3.
De rechtbank stelt vast dat aan de beslissing om over te gaan tot een aantekening in het register als bedoeld in artikel 8.28 van het Uitvoeringsbesluit Wkkgz een aantal stappen vooraf gaat. Deze zijn weergegeven in de artikelen 8.15 tot en met 8.25 van het Uitvoeringsbesluit Wkkgz. Kort gezegd dient de IGJ, nadat zij heeft vastgesteld dat een melding dient te worden onderzocht, nadere kennis te vergaren over de relevante feiten en de af te wegen belangen. De bevindingen worden vervolgens in een conceptrapport vastgelegd en aan betrokken partijen toegestuurd. Betrokkenen krijgen vervolgens de gelegenheid een zienswijze naar voren te brengen. Daarna wordt het rapport vastgesteld. Het rapport bevat de relevante feiten, de conclusies van de inspectie en de te nemen maatregelen. Indien tot de conclusies van een rapport behoort dat ten aanzien van een zorgverlener sprake is of is geweest van een situatie die voor de veiligheid van een cliënt of de zorg een ernstige bedreiging kan betekenen, wordt het rapport niet eerder vastgesteld dan nadat de zorgverlener in de gelegenheid is geweest hierover zijn zienswijze naar voren te brengen.
6.4.
De aantekening in het register is een direct gevolg van de conclusie(s) in het rapport dat zich ten aanzien van een zorgverlener een situatie voordoet of heeft voorgedaan die voor de veiligheid van een cliënt of de zorg een ernstige bedreiging kan betekenen. Met die aantekening is beoogd om zorgaanbieders, indien zij daarom verzoeken, te informeren over een sollicitant die zij mogelijk als zorgverlener willen inzetten.
Stand van de jurisprudentie tot nu toe
7. De minister heeft gewezen op de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 6 oktober 2022. [2] De rechtbank heeft in die uitspraak overwogen dat het register waarin de aantekening wordt geplaatst geen openbaar register betreft. Er wordt alleen in een specifieke situatie en op verzoek informatie verstrekt. Met de aantekening in het register is dan ook enkel en alleen (beperkte) informatieverstrekking beoogd. De rechtbank leidt hieruit af dat de aantekening geen rechten, plichten of bevoegdheden in het leven roept, en ook niet een rechtsverhouding of de juridische status van degene op wie de aantekening ziet, wijzigt.
Dat eiseres zich wel in haar rechtspositie aangetast voelt, maakt dit niet anders. De rechtbank onderkent daarbij dat een aantekening in het register impact kan hebben en dat ook een persoonlijk belang geraakt kan worden. In het verlengde daarvan begrijpt de rechtbank dat eiseres de rechtmatigheid van de aantekening aan de orde wil stellen. Dit neemt echter niet weg dat een aantekening zelf niet op rechtsgevolg is gericht: ondanks die belangen van eiseres blijft staan dat haar rechtspositie daardoor niet wijzigt. Daarom is de aantekening in het register geen besluit in de zin van de Awb, zodat daartegen in beginsel geen bezwaar openstaat.
Aantekening in het register is geen besluit, de beslissing tot aantekening wel
7.1.
De rechtbank is van oordeel dat volgens de lijn van de bestaande jurisprudentie onvoldoende bestuursrechtelijke rechtsbescherming wordt geboden tegen een onrechtmatige aantekening. De redenen die ten grondslag liggen aan het opnemen van de aantekening in de registers kunnen namelijk niet door de bestuursrechter worden beoordeeld. De mogelijkheid tot bestuursrechtelijke toetsing ontbreekt, terwijl tegelijkertijd moet worden vastgesteld dat het gaat om een beslissing van een bestuursorgaan na een procedure die alle kenmerken heeft van een bestuursrechtelijk traject. Er wordt bijvoorbeeld gehoord en van dit horen wordt een verslag gemaakt. [3] Ook is voorzien in de mogelijkheid tot het indienen van een zienswijze. Verder dient het bestuursorgaan niet alleen de relevante feiten te verzamelen, maar ook de relevante belangen af te wegen. [4] Bij de beslissing om een melding te onderzoeken en de beslissing dat sprake is van een situatie die voor de veiligheid van cliënten of de zorg een ernstige bedreiging kan betekenen, kent het bestuursorgaan dan ook een zekere beoordelingsvrijheid.
7.2.
Het gevolg van de aantekening is dat potentiële werkgevers van eiseres op een daartoe strekkend verzoek worden geïnformeerd over het functioneren van eiseres. Daarmee is een zekere externe werking beoogd. De aantekening vindt zijn grondslag in het eindrapport van de IGJ waarin staat dat sprake is van een situatie die een ernstige bedreiging voor de veiligheid van cliënten of de zorg kan betekenen. Die conclusie brengt mee dat de IGJ besluit tot het maken van een aantekening als bedoeld in artikel 25 van Pro de Wkkgz en artikel 8.28 van het Uitvoeringsbesluit Wkkgz. Hoewel deze aantekening op zich geen direct gevolg heeft voor eiseres, kan het gevolg van de aantekening zijn dat er geen arbeidsovereenkomst met eiseres wordt aangegaan. Zodra er bij de IGJ navraag wordt gedaan over eiseres met betrekking tot de vraag of bij haar sprake is geweest van een situatie die een ernstige bedreiging kan betekenen voor de veiligheid van cliënten of de zorg, zal het antwoord ‘Ja’ zijn. Zonder dat de wezenlijke meningsverschillen over de relevante feiten tussen eiseres en de IGJ kenbaar worden.
7.3.
De rechtbank onderkent dat het externe gevolg van het besluit om over te gaan tot een aantekening in de registers afhankelijk is van de vraag of een informatieverzoek wordt gedaan door een zorgaanbieder. Of dat gebeurt, speelt zich af buiten de invloedssfeer van de IGJ. De IGJ kan niet zelf bepalen of zij informatie deelt en heeft dus ook niet zelf in de hand of de door eiseres gevreesde gevolgen zich daadwerkelijk verwezenlijken. Indien een verzoek om informatie wordt gedaan, is de IGJ verplicht de informatie te delen. Dat deze mogelijkheid niet illusoir is, volgt indirect uit het bepaalde in artikel 4, eerste lid, van de Wkkgz. Op grond van dit artikel is een zorgaanbieder verplicht zich ervan te vergewissen dat de wijze waarop een zorgverlener die zorg verleend aan zijn cliënten, in het verleden heeft gefunctioneerd, niet in de weg staat aan het inzetten van de zorgverlener bij het verlenen van zorg. Daarmee is de externe werking niet alleen beoogd, maar ook reëel.
8. Met het oog op het bieden van effectieve rechtsbescherming ziet de rechtbank aanleiding om in het geval als hier aan de orde, waarbij sprake is van een inspectierapport met conclusies die leiden tot een aantekening als bedoeld in artikel 8.28 van het Uitvoeringsbesluit Wkkgz, de beslissing om tot een aantekening over te gaan gelijk te stellen met een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb. Op die manier kan een betrokkene de conclusies van het rapport waarbij wordt vastgesteld dat zich een situatie voordoet als bedoeld in artikel 25, eerste lid, van de Wkkgz ten volle in een bezwaarprocedure aan de orde stellen. De aantekening in het register zelf, dus de feitelijke aantekening van eiseres in het register, is niet gelijk te stellen met een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb. De aantekening als zodanig is niet meer dan een rechtstreeks uit het Uitvoeringsbesluit Wkkgz voortvloeiende feitelijke handeling. Daartegen staat de bezwaarmogelijkheid niet open.
Conclusie en gevolgen
9. Het beroep is gegrond. De rechtbank oordeelt dat de beslissing tot het overgaan tot een aantekening kwalificeert als een besluit in de zin van de Awb, waartegen bestuursrechtelijke rechtsbescherming openstaat. Dit betekent dat de minister ten onrechte het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk heeft verklaard. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De minister zal alsnog een inhoudelijke beslissing op bezwaar moeten nemen.
9.1.
Omdat het beroep gegrond is moet de minister het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres een vergoeding van haar proceskosten. Deze kosten zijn op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.750. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. Dat zijn twee punten met een gemiddeld gewicht (€ 875 x 2 = € 1.750).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt de minister op een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 184 aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.750.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.A. van Hoof, voorzitter, mr. I.A.M. van Boetzelaer-Gulyas en mr. J.A.M. van Heijningen, leden, in aanwezigheid van mr. C.M.J.C. Rooding, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.