Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 23/3528
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiser 1] ,
[eiser 2]
[eiser 3]
[eiser 4]
[eiseres 5] ,allen uit [plaats] , eisers
(gemachtigde: [gemachtigde] ),
en
het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Gelderland, het college
(gemachtigden: [gemachtigden] ).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de vier herstelprogramma’s Veluwe die het college op 9 mei 2023 heeft vastgesteld (de herstelprogramma’s).
1.1.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.2.
De rechtbank heeft het beroep op 18 februari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers, eiseres [naam] namens [eiser 3] en de gemachtigden van het college. Omdat het beroep gelijktijdig met de beroepen in de zaaknrs. 23/3517 en 23/3781 is behandeld, hebben ook deelgenomen: [persoon a] en [persoon b] .
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank verklaart zich onbevoegd om van het beroep kennis te nemen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit heeft.
Achtergrond
3. Op 11 juni 2014 heeft de staatssecretaris van Economische Zaken de Veluwe aangewezen als Natura 2000-gebied [1] (aanwijzingsbesluit). Op 23 januari 2018 heeft het college voor het Natura 2000-gebied ‘De Veluwe’ een beheerplan vastgesteld (het beheerplan). [2] Het beheerplan Veluwe is een plan op hoofdlijnen. Het beschrijft de noodzakelijke maatregelen die genomen moeten worden om de instandhoudingsdoelen voor de Veluwe te realiseren. Belangrijke maatregelen uit het Natura 2000-beheerplan Veluwe zijn het opstellen en uitvoeren van herstelprogramma’s voor de habitats en bijbehorende soorten. [3] Het gaat dan, voor zover in deze zaak relevant, om de herstelprogramma’s voor de habitats en soorten van ‘heide en stuifzanden’, de ‘vennen en venen’, de ‘bossen’ en de ‘beken’. Deze vier herstelprogramma’s zijn vervolgens vastgesteld door het college op 9 mei 2023.
3.1.
De herstelprogramma’s bestaan uit twee onderdelen. In het eerste deel worden de instandhoudingsdoelstellingen die zijn bepaald in het aanwijzingsbesluit verder uitgewerkt in omvang, ruimte en tijd. In het tweede deel worden de instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen uitgewerkt die nodig zijn om deze instandhoudingsdoelstellingen te realiseren.
3.2.
Ter zitting heeft de gemachtigde van eisers het beroep, voor zover ingesteld door eiser [eiser 4] , ingetrokken. De reden hiervoor is dat de vennoten zijn verhuisd en de vennootschap geen grondpositie meer benut op het landgoed.
3.3.
Eisers [eiser 1] , [eiser 2] en [eiser 3] exploiteren ieder een agrarisch bedrijf en pachten gronden die onderdeel uitmaken van het landgoed [naam landgoed] in [plaats] . Het landgoed [naam landgoed] is in eigendom van eiseres [eiseres 5] . Het landgoed [naam landgoed] is deels gelegen in het gebied dat in het herstelprogramma Heiden en stuifzanden wordt aangeduid als ‘Leuvenumsebos-Hulshorsterzand’ en deels in het gebied dat wordt aangeduid als ‘Ermelose heide-Staverden-Houtdorperveld’. Het landgoed [naam landgoed] ligt binnen de begrenzing van de Veluwe.
3.4.
Eisers kunnen zich niet verenigen met de herstelprogramma’s en in het bijzonder niet met verschillende maatregelen uit het herstelprogramma ‘Heiden en stuifzanden’. De maatregelen hebben volgens eisers tot gevolg dat de aanwezige agrarische bedrijven moeten extensiveren. Eisers menen verder dat in dit herstelprogramma concretiserende nieuwe maatregelen zijn opgenomen die eisers in hun bedrijfsvoering raken.
Zijn de herstelprogramma’s een (wijziging van) een beheerplan?
4. De rechtbank zal eerst beoordelen in hoeverre zij bevoegd is kennis te nemen van de beroepsgronden van eisers. De rechtbank zal hiertoe eerst beoordelen of het college de herstelprogramma’s terecht heeft gekwalificeerd als wijzigingen van het beheerplan. Uit artikel 8.1, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) volgt namelijk dat beroep tegen een besluit tot vaststelling van een beheerplan alleen openstaat tegen de beschrijvingen van activiteiten die niet direct verband houden met (of nodig zijn voor) het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kunnen hebben voor dit Natura 2000-gebied. Indien de beschreven activiteiten het bereiken van instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar brengen zijn zij door opname in het beheerplan vrijgesteld van vergunningplicht. Het beroep is alleen ontvankelijk voor zover het betrekking heeft op dergelijke activiteiten en de daarbij aangegeven voorwaarden en beperkingen.
4.1.
Eisers stellen zich op het standpunt dat het college ten onrechte de herstelprogramma’s kwalificeert als een besluit als bedoeld in artikel 2.3, van de Wnb. Deze onjuiste kwalificatie heeft volgens eisers tot gevolg dat artikel 8.1, tweede lid, van de Wnb niet van toepassing is op de herstelprogramma’s. Eisers onderbouwen deze stelling onder meer met de volgende argumenten. In de publicatie van het vaststellingsbesluit is niet opgenomen dat de herstelprogramma’s het beheerplan wijzigen. In dit vaststellingsbesluit is daarentegen wel opgenomen dat de herstelprogramma’s een uitwerking zijn van het beheerplan. Verder stellen eisers dat de herstelprogramma’s geen onderdeel meer zijn van het beheerplan. Het beheerplan heeft namelijk geen werking meer vanaf 2024, omdat het besluit tot verlenging van de werking van het beheerplan (het verlengingsbesluit) op een onjuiste wijze heeft plaatsgevonden. Ten eerste heeft er geen evaluatie plaatsgevonden van het beheerplan, terwijl dit blijkens het beheerplan wel is vereist om de werking van het beheerplan te mogen verlengen. Ten tweede heeft de minister niet met het beoogde verlengingsbesluit ingestemd. De minister heeft zich, blijkens de publicatie van het besluit van de minister, gebaseerd op een besluit van 9 mei 2013 en niet met het verlengingsbesluit van 9 mei 2023.
4.2.
Artikel 2.3, eerste lid, van de Wnb bepaalt dat gedeputeerde staten van de provincie waarin een op grond van artikel 2.1 aangewezen Natura 2000-gebied is gelegen, voor dat gebied een beheerplan vaststellen.
Artikel 2.3, tweede lid, van de Wnb luidt: ‘Tot de inhoud van het beheerplan behoort in elk geval een beschrijving van de voor het Natura 2000-gebied, gelet op de instandhoudingdoelstellingen:
nodige instandhoudingsmaatregelen, bedoeld in de artikelen 3, eerste lid en tweede lid, onderdelen b, c en d, en 4, eerste lid, eerste volzin, en tweede lid, van de Vogelrichtlijn en artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn en passende maatregelen, bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn;
de beoogde resultaten van de maatregelen, bedoeld in onderdeel a.’
Artikel 2.3, vierde lid, van de Wnb luidt: ‘Een beheerplan wordt telkens vastgesteld voor een tijdvak van ten hoogste zes jaar. Na verloop van het tijdvak kan het tijdvak eenmaal met ten hoogste zes jaar worden verlengd. Het eerste beheerplan wordt vastgesteld uiterlijk drie jaar na dagtekening van het besluit tot aanwijzing van een gebied als Natura 2000-gebied.’
Artikel 2.3, zesde lid, van de Wnb luidt: ‘Gedeputeerde staten kunnen een beheerplan wijzigen gedurende het tijdvak waarvoor het is vastgesteld. Bij de voorbereiding van een besluit tot wijziging van ondergeschikte aard of tot verlenging van het tijdvak als bedoeld in het vierde lid, behoeven zij geen toepassing te geven aan afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht.
4.3.
De rechtbank overweegt dat in het beheerplan de volgende maatregelen zijn opgenomen die zien op de vaststelling en uitvoering van de herstelprogramma’s:
In het herstelprogramma heiden en stuifzanden is de volgende passage opgenomen:
‘2.1 Natura 2000 en juridische status
(…)
Het Natura 2000-beheerplan beschrijft de noodzakelijke maatregelen die genomen moeten worden om de instandhoudingsdoelen voor de Veluwe te realiseren. Het beheerplan zoals dat in 2018 is vastgesteld, bevat een aantal maatregelen die uitgewerkt moeten worden. Dat is met dit herstelprogramma gebeurd, namelijk de uitwerking van herstelmaatregel 18 a en 18b met maatregelen om de betreffende knelpunten op te lossen (…).’ [11]
4.4.
Het beheerplan had een oorspronkelijke looptijd tot begin 2024. Het college heeft op 9 mei 2023 besloten om de looptijd van het beheerplan te verlengen voor een periode van zes jaar. De toenmalige Minister voor Natuur en Stikstof en de Staatssecretaris van Defensie hebben op 5 september en 28 augustus 2023 als mede bevoegd gezag ingestemd met de vaststelling van de verlenging voor zes jaar.
4.5.
De rechtbank oordeelt dat het college de herstelprogramma’s terecht heeft gekwalificeerd als wijzigingen van het beheerplan. Uit artikel 2.3, eerste lid, van de Wnb volgt dat voor een Natura 2000-gebied (slechts) één beheerplan wordt opgesteld. Dat heeft het college in 2018 opgesteld. Op grond van artikel 2.3, zesde lid, van de Wnb bestaat echter de bevoegdheid tot het wijzigen van een reeds bestaand beheerplan. De herstelprogramma’s moeten daarom worden gezien als een verdere invulling, en daarmee een wijziging, van dat bestaande beheerplan. De herstelprogramma’s bevatten ook instandhoudingsmaatregelen en de daarmee beoogde resultaten zodat de herstelprogramma’s voldoen aan de inhoudelijke vereisten van artikel 2.3, tweede lid, van de Wnb. Hierom kan het betoog van eisers dat in de publicatie van het vaststellingsbesluit ten onrechte niet is opgenomen dat de herstelprogramma’s het beheerplan wijzigen, niet slagen.
4.6.
De stelling van eisers dat de herstelprogramma’s hun werking hebben verloren, omdat de werking van het beheerplan op een onrechtmatige manier is verlengd slaagt eveneens niet. Het beheerplan had immers een looptijd tot begin 2024 en tijdens deze looptijd zijn de herstelprogramma’s vastgesteld, namelijk op 9 mei 2023. Los van de vraag of het beheerplan op een rechtmatige manier is verlengd, komt de rechtbank tot de conclusie dat de herstelprogramma’s op het moment van vaststellen (nog) onderdeel waren van een beheerplan dat nog gold.
4.7.
De beroepsgrond slaagt niet.
Staat beroep open tegen de maatregelen uit de herstelprogramma’s?
5. Het beroep richt zich tegen de maatregelen uit het herstelprogramma Heiden en Stuifzanden. Eisers verzetten zich onder meer tegen de maatregel die ziet op het extensiveren en aankoppelen van landbouwgrond en de maatregel die tot doel heeft de natuurterreinen aan weerszijden van de [locatie] te verbinden. [12] Eisers betogen dat hun bedrijfsvoering evident geschaad wordt door de maatregelen. Verder stellen eisers zich op het standpunt dat, anders dan het college veronderstelt, wel beroep openstaat tegen deze maatregelen uit het herstelprogramma Heiden en Stuifzanden. In dit herstelprogramma zijn de maatregelen niet expliciet omschreven, maar blijkens de tekst wel noodzakelijk voor het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen.
5.1.
De rechtbank overweegt dat in de rechtsmiddelenclausule van het besluit tot de vaststelling van de herstelprogramma’s (vaststellingsbesluit) het volgende is opgenomen:
‘Wie kunnen er in beroep tegen de herstelprogramma's?
U kunt in beroep gaan tegen de herstelprogramma's als u belanghebbende bent, dat wil zeggen een (rechts)persoon die rechtstreeks gevolgen ondervindt van het herstelprogramma. U moet wel eerder tijdig een zienswijze hebben ingediend op het ontwerp-herstelprogramma. Als u dat niet hebt gedaan, moet u kunnen aantonen dat u redelijkerwijs niet in staat bent geweest om een zienswijze in te dienen. U kunt eveneens beroep instellen als u het niet eens bent met de wijzigingen in de herstelprogramma's ten opzichte van de ontwerp-herstelprogramma's. Een beroep kan alleen worden ingesteld tegen specifieke onderdelen van de herstelprogramma's. Beroep staat volgens artikel 8.1 van de Wet natuurbescherming alleen open tegen de beschrijving van projecten in de herstelprogramma's die het bereiken van instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar brengen en die door opname in de herstelprogramma's vrijgesteld zijn van de vergunningsplicht in de Wet natuurbescherming. Geen beroep is mogelijk tegen de onderdelen gericht op uitvoering, zoals de maatregelen of de fasering van de uitvoering. Beroep tegen het in 2018 vastgestelde Natura 2000-beheerplan Veluwe is nu niet mogelijk: dat kan nu alleen tegen de wijzigingen zoals opgenomen in de herstelprogramma's. De inhoud van het beheerplan blijft voor het overige ongewijzigd. Ook is geen beroep mogelijk tegen het eerder al vastgestelde recreatiezoneringsplan (het vijfde herstelprogramma vanuit het Natura 2000-beheerplan Veluwe). De beroepstermijn van dit besluit is inmiddels
verstreken.’
5.2.
In het herstelprogramma Heiden en Stuifzanden is het volgende opgenomen:
‘ 8.2 Uitvoering
(…)
Voor de uitvoering kunnen vergunningen of ontheffingen nodig zijn op grond van geldende wet- en regelgeving zoals bijvoorbeeld omgevingsvergunningen of peilbesluiten. Een vergunning of ontheffing op grond van de Wet natuurbescherming is niet nodig: voor de uitvoering van maatregelen die nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied geldt geen vergunningplicht (artikel 2.7 Wnb). Verder moet vanzelfsprekend rekening gehouden worden met ter plaatse geldend beleid en regelgeving, bijvoorbeeld met betrekking tot de archeologie. Dit moet in het plan van aanpak voor de uitvoering worden meegenomen.’ [13]
5.3.
Naar het oordeel van de rechtbank is de rechtsmiddelenclausule bij het vaststellingsbesluit juist en kan het beroep alleen betrekking hebben op maatregelen die door opname in de herstelprogramma’s vrijgesteld zijn van de vergunningplicht in de Wnb. Op grond van de hiervoor weergegeven bepalingen kan namelijk, voor zover hier van belang, alleen beroep worden ingesteld tegen projecten als bedoeld in artikel in artikel 2.9 van de Wnb. Naar de rechtbank begrijpt is de gedachte hierachter dat op grond van artikel 2.9 van de Wnb bepaalde projecten die normaal gesproken vergunningplichtig zouden zijn, vergunningvrij worden door opname in een beheerplan. Dit maakt dat de rechtsbescherming die normaal gesproken bestaat bij het vergunningtraject, nu moet worden geboden in het kader van het vaststellen van het beheerplan.
5.4.
Zoals onder 3.1 beschreven bevatten de herstelprogramma’s, naast de instandhoudingsdoelstellingen, alleen instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen die nodig zijn om de instandhoudingsdoelstellingen te realiseren. Verder heeft het college expliciet in de verschillende herstelprogramma’s neergelegd dat voor de uitvoering van de maatregelen geen vergunningen dan wel ontheffingen zijn vereist op grond van de Wnb. Ter zitting is dit door het college bevestigd. Daarentegen hebben eisers niet concreet gemaakt waar in het herstelprogramma Heiden en stuifzanden is neergelegd dat de betwiste maatregelen zijn uitgesloten van de vergunningplicht. Overigens heeft het college, ten overvloede, toegelicht dat de daadwerkelijke uitvoering van de maatregelen in overleg geschiedt met de rechthebbenden van de percelen en tijdens dit overleg ook alternatieven voor de maatregelen aan de orde kunnen komen.
5.5.
Uit het voorgaande volgt dat het college de door eiser bestreden maatregelen niet heeft opgenomen als projecten in de zin van artikel 2.9 van de Wnb. Daarom worden deze maatregelen niet vergunningvrij als gevolg van het opnemen in het beheerplan en staat er geen beroep bij de bestuursrechter tegen open.
5.6.
De conclusie is dat de rechtbank onbevoegd is om van het beroep kennis te nemen, omdat het beroep zich richt tegen de maatregelen uit de herstelprogramma’s, die niet als projecten in de zin van artikel 2.9, eerste lid, van de Wnb zijn aangemerkt.
Conclusie en gevolgen
6. De rechtbank is onbevoegd. Zij mag de zaak dus niet behandelen. Eisers krijgen geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart zich onbevoegd.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Bruinse-Pot, voorzitter, en mr. M. Duifhuizen en mr. J. van Heijningen, leden, in aanwezigheid van mr. R.P.C.M. van Wel, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage
Wet natuurbescherming
Artikel 2.7
1. Een bestuursorgaan stelt een plan dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, uitsluitend vast indien is voldaan aan artikel 2.8.
2. Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
3. Gedeputeerde staten verlenen een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan artikel 2.8.
4. Het verbod, bedoeld in het tweede lid, is niet van toepassing op projecten ten aanzien waarvan bij of krachtens enige wettelijke bepaling een besluit is vereist, indien bij of krachtens die wet is bepaald dat dat besluit uitsluitend wordt vastgesteld indien is voldaan aan artikel 2.8.
Artikel 2.9
1. Het verbod, bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, is niet van toepassing op projecten die zijn beschreven in en worden gerealiseerd overeenkomstig een beheerplan als bedoeld in artikel 2.3 of een programma als bedoeld in artikel 1.13, eerste, zevende, of achtste lid, of een plan of programma als bedoeld in artikel 2.3, vijfde lid, indien:
a. ten aanzien van het plan of het programma, althans het desbetreffende onderdeel, een passende beoordeling van projecten is uitgevoerd waaruit de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zal aantasten, en
b. het bestuursorgaan dat het plan of het programma heeft vastgesteld tevens bevoegd is voor de verlening van een vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, voor een dergelijk project, of, als dat niet het geval is, het laatstbedoelde bestuursorgaan heeft ingestemd met het onderdeel van het plan of programma dat betrekking heeft op het project.
Artikel 8.1
1. (…)
2. Een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een beheerplan als bedoeld in artikel 2.3, eerste lid, of van een programma als bedoeld in artikel 1.13 heeft uitsluitend betrekking op de beschrijvingen van projecten als bedoeld in artikel 2.9, eerste lid, handelingen als bedoeld in artikel 3.3, zevende lid, onderdeel b, artikel 3.8, zevende lid, onderdeel b, al dan niet in samenhang met artikel 3.10, tweede lid