Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 23/2603
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiseres] , uit [plaats 1] , eiseres
(gemachtigde: [naam gemachtigde] ),
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Gelderland, het college
(gemachtigde: mr. M.L. van Kalsbeek).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[derde-partij]uit [plaats 2] (vergunninghouder)
[derde-partij]uit [plaats 2] (vergunninghouder)
(gemachtigde: mr. J. van Groningen)
Samenvatting
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de omgevingsvergunning die het college van gedeputeerde staten van de provincie Gelderland op 23 maart 2023 aan vergunninghouder heeft verleend voor de verwerking van 135.000 ton dierlijke mest en 15.000 ton co-producten. Het beroep is gegrond omdat de omgevingsvergunning op het punt van de milieueffectrapport-beoordeling en de lozingsnormen voor het afvalwater onvoldoende is gemotiveerd. Tegelijk met deze uitspraak doet de rechtbank ook uitspraak op het beroep van eiseres tegen de natuurvergunning die het college aan vergunninghouder heeft verleend.
2. Hierna legt de rechtbank eerst uit hoe de procedure is verlopen en hoe het college tot het besluit tot vergunningverlening is gekomen (Procesverloop). De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf overweging 12. De rechtbank vat haar oordeel samen onder conclusie en gevolgen (Conclusie en gevolgen), en geeft daarna haar beslissing op dat wat eiseres heeft gevorderd (Beslissing).
Procesverloop
3. Vergunninghouder exploiteert op de westzijde van het perceel [locatie] in [plaats 2] een mestverwerkingsinstallatie. Op de oostzijde van het perceel is een loonbedrijf aanwezig.
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Putten heeft op 26 april 2011 een revisievergunning verleend voor een rundvee-, varkens- en pluimveehouderij, een loonbedrijf en een mestvergistingsinstallatie. In deze revisievergunning zijn voor wat betreft de veehouderij 155 vleesvarkens, 28 fokstieren en 130 legkippen vergund. Voor wat betreft de mestvergistingsinstallatie is een jaarlijkse doorzet van 24.500 ton dierlijke mest en 6.000 ton co-producten vergund.
4. De rundvee-, kippen- en varkensveehouderij is al enige tijd niet meer aanwezig. De rundveehouderij is in 2004 beëindigd. De rundveestal is gesloopt en op de plek van deze stal is omstreeks 2011 een werktuigloods gebouwd. De varkensstal is nog wel aanwezig, maar daarin worden sinds ongeveer 2014 geen varkens meer gehouden. Ook kippen zijn niet meer aanwezig.
5. Vergunninghouder heeft het voornemen om de bedrijfsactiviteiten te wijzigen. Zij wil de doorzet van de mestvergistingsinstallatie verhogen naar 135.000 ton dierlijke mest en 15.000 ton co-producten. De veehouderij wordt beëindigd.
6. Omdat deze wijziging volgens het college op grond van categorie D18.1 van het Besluit milieueffectrapportage (Besluit MER) MER-beoordelingsplichtig is, heeft vergunninghouder op 20 juni 2017 een aanmeldingsnotitie ingediend bij het college. In het besluit van 8 februari 2018 heeft het college besloten dat er geen milieueffectrapportage noodzakelijk is.
7. Op 5 april 2018 heeft vergunninghouder een aanvraag voor een natuurvergunning ingediend.
8. Op 23 mei 2018 heeft vergunninghouder een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor de activiteit “milieu” ingediend. Vergunninghouder heeft ervoor gekozen om een gefaseerde aanvraag [1] in te dienen en om in fase 1 alleen de milieuvergunning aan te vragen.
9. De ontwerp-omgevingsvergunning heeft vanaf 19 maart 2021 voor een periode van 6 weken ter inzage gelegen. Eiseres heeft een zienswijze ingediend.
10. Bij besluit van 23 maart 2023 heeft het college aan vergunninghouder de omgevingsvergunning verleend.
11. Eiseres is het daar niet mee eens en heeft tegen dit besluit beroep ingesteld bij de rechtbank.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
Vergunninghouder heeft ook schriftelijk gereageerd.
De rechtbank heeft het beroep tegelijk met het beroep tegen de natuurvergunning (zaaknummer 23/2071) op 4 februari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen:
Namens eiseres: [naam gemachtigde] ;
Namens het college: mr. M.L. van Kalsbeek, [persoon A] , [persoon B] , [persoon C] , [persoon D] en [persoon E] ;
Namens vergunninghouder: [persoon F] en [persoon G] , mr. J. van Groningen en [persoon H] .
Beoordeling door de rechtbank
Toepasselijke wetgeving
12. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 23 mei 2018. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en de Crisis- en herstelwet, zoals die golden vóór 1 januari 2024, van toepassing blijven.
Crisis- en herstelwet
13. Het bouwplan voorziet in installaties voor de verwerking van dierlijke mest zodat de Crisis- en herstelwet van toepassing is.
Ingetrokken beroepsgrond
14. Eiseres heeft op de zitting de beroepsgrond over de terinzagelegging van de MER-aanmeldnotitie ingetrokken.
Had een milieueffectrapport moeten worden gemaakt?
15. Het college heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat de inrichting onder categorie D18.1 van de bijlage bij het Besluit MER valt, omdat sprake is van de uitbreiding van een installatie voor de verwijdering van afval. Om die reden is sprake van een MER-beoordelingsplicht.
15.1.
Eiseres betoogt dat sprake is van een geïntegreerde chemische installatie waardoor de inrichting onder categorie C21.6, onder c, van de bijlage bij het Besluit MER valt. Er is daardoor sprake van een MER-plicht. Volgens eiseres is deze installatie complexer dan de mestverwerkingsinstallatie waarvan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) in de uitspraak van 27 juli 2022 [2] heeft geoordeeld dat sprake was van een geïntegreerde chemische installatie.
15.2.
Categorie C21.6 van de bijlage bij het Besluit MER luidt als volgt:
“De oprichting van een geïntegreerde chemische installatie, dat wil zeggen een installatie voor de fabricage op industriële schaal van stoffen door chemische omzetting, waarin verscheidene eenheden naast elkaar bestaan en functioneel met elkaar verbonden zijn, bestemd voor de fabricage van:
(…)
c. fosfaat-, stikstof- of kaliumhoudende meststoffen (enkelvoudige of samengestelde meststoffen),
(…).
Categorie D21.6 luidt als volgt:
“De wijziging of uitbreiding van een geïntegreerde chemische installatie, dat wil zeggen een installatie voor de fabricage op industriële schaal van stoffen door chemische omzetting, waarin verscheidene eenheden naast elkaar bestaan en functioneel met elkaar verbonden zijn, bestemd voor de fabricage van:
(…)
c. fosfaat-, stikstof- of kaliumhoudende meststoffen (enkelvoudige of samengestelde meststoffen),
(…).
15.3.
De rechtbank stelt vast dat in dit geval sprake is van een uitbreiding van een mestverwerkingsinstallatie en niet van het oprichten, zodat, als er sprake zou zijn van een geïntegreerde chemische installatie, er nog steeds sprake zou zijn van een MER-beoordelingsplicht en niet van een MER-plicht. Deze MER-beoordeling heeft het college ook verricht.
De beroepsgrond slaagt niet.
15.4.
Het ter zitting aangevoerde betoog dat dit gedeelte van het Besluit MER buiten toepassing moet worden gelaten gelet op rechtsoverweging 35 e.v. van de uitspraak van het Hof van Justitie van 26 juli 2017 (ECLI:EU:C:2017:589) laat de rechtbank vanwege strijd met de goede procesorde buiten beschouwing.
MER-beoordeling
16. Eiseres betoogt dat een milieueffectrapport noodzakelijk is vanwege de belangrijke nadelige gevolgen van de inrichting voor het milieu. Het college heeft volgens eiseres in de MER-beoordeling onvoldoende duidelijk gemaakt waarom de inrichting deze nadelige gevolgen niet heeft. Zij voert aan dat:
- in het afvalwater resten van verschillende verontreinigingen waaronder pathogenen, veemedicatie zoals antibiotica, hormoonverstorende stoffen, fungiciden, pesticiden, herbiciden, metalen zoals lood en koper, additieven uit het reinigingsproces, chloriden en sulfaat aanwezig zijn welke ook in kleine hoeveelheden negatieve effecten op het milieu kunnen veroorzaken, zonder dat deze effecten onderzocht zijn;
- in het MER-beoordelingsbesluit ervan is uitgegaan dat er geen pathogenen worden geloosd, terwijl deze in de bestreden vergunning wel zijn vergund;
- er 102.600 m³ verontreinigd afvalwater via infiltratie in de bodem wordt geloosd, zonder dat er onderzoek is gedaan naar de negatieve effecten van deze lozing op omliggende natuurgebieden;
- er gebruik wordt gemaakt van biochemische reiniging in een helofytenfilter, waarbij niet duidelijk is wat de effecten van verontreinigingen op de werking van het filter zijn;
- er geen onderzoek is gedaan naar de milieueffecten bij calamiteiten, terwijl ook geen buffervoorziening voor calamiteiten is voorzien;
- er niet is getoetst wat de gevolgen zijn van de verzurende depositie van zwaveloxiden op omliggende natuurgebieden;
- in de aanmeldnotitie de emissie van stikstofoxiden niet is onderzocht, ondanks het feit dat flinke hoeveelheden stikstofoxiden worden geëmitteerd in de Warmte Kracht Koppelingen (WKK’s);
- het luchtkwaliteitsonderzoek dat in bijlage 8 bij de MER-aanmeldnotitie zou worden gevoegd niet is ingediend en niet is getoetst in het MER-beoordelingsbesluit;
- de toevoeging van afgekeurde zuivelproducten is toegestaan, terwijl de effecten van deze toevoeging op het vergistingsproces niet duidelijk zijn en niet zijn onderzocht in de aanmeldnotitie;
- er geen energiebalans is opgesteld, terwijl de installatie mogelijk een negatieve energiebalans heeft.
Afvalwater
16.1.
In het MER-beoordelingsbesluit wordt aangegeven dat het bedrijf op ongeveer 575 meter ligt van een gebied dat behoort tot het Natuurnetwerk Nederland en op ongeveer 900 meter van het natura 2000-gebied [naam gebied 1] . Voor het afvalwater wordt aangegeven dat effecten op bodem-, grondwater- en oppervlaktewaterkwaliteit met inachtneming van de beschermende maatregelen niet te verwachten zijn. In de aanmeldnotitie wordt aangegeven dat als gevolg van de bedrijfsactiviteiten per jaar circa 100.000 m³ schoon proceswater op de infiltratievoorziening wordt geloosd. Het maximaal debiet dat bij de bedrijfsactiviteiten vrij komt bedraagt circa 12 m³/uur. Het toekomstige helofytenfilter en infiltratievoorziening krijgt een minimale omvang van 552 m³. Het proceswater is volgens de aanmeldnotitie volledig vrij van bacteriën, mineralen of andere verontreinigende stoffen.
16.2.
In het verweerschrift heeft het college met betrekking tot het afvalwater verwezen naar het rapport 'Toelichting infiltratie loosbaar water” van Geling Advies van 21 maart 2019. In het rapport staat dat de toegepaste filtratietechnieken (omgekeerde osmose en ionenwisselaar) verontreinigingen, pathogenen en (antibiotica-resistente) bacteriën zoveel mogelijk beperken. Ook staat in dit rapport dat in de omgevingsvergunning lozingsvoorschriften zullen worden opgenomen. Daarnaast heeft het college verwezen naar de rapporten “Effluenten van mestverwerkingsinstallaties” van april 2021 en “Effect van mestverwerking op verspreiding van pathogenen, resistente bacteriën en antibiotica via mest” van mei 2021 van de Universiteit Wageningen.
16.3.
De rapporten waar het college naar heeft verwezen, dateren alle van ná de MER-beoordeling. In de MER-beoordeling is ten onrechte geen inzicht gegeven in de afweging waarom de stoffen in het afvalwater geen nadelige gevolgen voor het milieu zouden kunnen hebben, die nader onderzoek in een MER rechtvaardigen.
De beroepsgrond slaagt in zoverre.
Helofytenfilter
16.4.
In het verweerschrift en op de zitting heeft het college over het helofytenfilter toegelicht dat het helofytenfilter een infiltratievoorziening betreft en dat in het helofytenfilter niet of nauwelijks extra verontreinigingen uit het water worden gefilterd. Deze filtratie vindt daarvoor al plaats via de omgekeerde osmose en de ionenwisselaar, waarmee voldaan wordt aan de Best Beschikbare Technieken (BBT). Het toepassen van het helofytenfilter kan daarom als een extra bonus worden gezien, aldus het college.
Naar het oordeel van de rechtbank bestond er, nu het helofytenfilter als extra maatregel is toegepast bovenop de BBT, geen aanleiding om in de MER-beoordeling onderzoek te doen naar de werking van het helofytenfilter.
De beroepsgrond slaagt in zoverre niet.
Calamiteiten
16.5.
Op pagina 15 en 16 van de aanmeldingsnotitie wordt ingegaan op risico, ongevallen en abnormale (bedrijfs)omstandigheden. Het aspect “calamiteiten” is dus beoordeeld in het MER-beoordelingsbesluit. Op de zitting heeft vergunninghouder daarnaast toegelicht dat vijf silo’s aanwezig zijn en dat altijd een lege silo aanwezig is waarin het product kan worden overgepompt bij calamiteiten.
De beroepsgrond slaagt niet.
Zwaveloxiden en stikstofoxiden
16.6.
Op pagina 8 van het MER-beoordelingsbesluit staat dat de enige invloed die de gewenste activiteiten op de Natura 2000-gebieden [naam gebied 1] , [naam gebied 2] en [naam gebied 3] kan hebben, schade door stikstofdepositie is in de vorm van eutrofiëring en verzuring. Deze effecten worden volgens het college nader beoordeeld in het kader van de vergunning op grond van de Wet natuurbescherming. Volgens het college heeft de initiatiefnemer met het programma AERIUS berekend dat er sprake is van een afname van ammoniakdepositie op de Natura 2000-gebieden zodat geen passende beoordeling nodig is.
16.7.
De rechtbank overweegt dat in de MER-beoordeling niet kan worden volstaan met een verwijzing naar een mogelijke uitkomst van de besluitvorming op een aanvraag voor een natuurvergunning. Ook in de MER-beoordeling dient de aantasting van de natuurwaarden te worden beoordeeld. [3] De rechtbank stelt bovendien vast dat de motivering in de MER-beoordeling niet klopt, aangezien het college zich in de natuurvergunning op het standpunt heeft gesteld dat een passende beoordeling wel noodzakelijk is. De rechtbank heeft in het kader van het beroep tegen de natuurvergunning daarnaast geoordeeld dat de uitstoot van zwaveldioxiden ten onrechte niet is meegenomen in een passende beoordeling.
De beroepsgrond slaagt.
Luchtkwaliteitsonderzoek
16.8.
In de MER-aanmeldnotitie wordt voor het onderzoek naar de gevolgen op de luchtkwaliteit verwezen naar het als bijlage bij de aanmeldnotitie gevoegde onderzoek. In de MER-aanmeldnotitie staat in de inhoudsopgave echter “Bijlage 8 Luchtkwaliteitsonderzoek (PM)”. Deze bijlage zit niet in de stukken en de toevoeging “PM” suggereert naar het oordeel van de rechtbank dat ten tijde van de aanmeldnotitie en het MER-beoordelingsbesluit nog geen onderzoek naar de gevolgen van de wijziging van de bedrijfsvoering op de luchtkwaliteit was verricht. Het college heeft in het verweerschrift aangegeven dat het luchtkwaliteitsonderzoek van 3 november 2021 de bijlage is waarnaar in de MER-aanmeldnotitie wordt verwezen. De rechtbank stelt echter vast dat dit onderzoek dateert van 3 jaar na het MER-beoordelingsbesluit en dus niet de bijlage kan zijn bij het besluit van 8 februari 2018.
In de MER-beoordeling is naar het oordeel van de rechtbank door het ontbreken van een onderzoek naar de luchtkwaliteit geen inzicht gegeven in de afweging waarom het project op dit punt geen nadelige gevolgen voor het milieu zouden kunnen hebben, die nader onderzoek in een MER rechtvaardigen.
De beroepsgrond slaagt.
Afgekeurde zuivel
16.9.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres onvoldoende onderbouwd waarom de verwerking van afgekeurde zuivel in de mestverwerkingsinstallatie tot zodanige milieugevolgen zou leiden dat deze stof nader zou moeten worden onderzocht in de MER-beoordeling. De enkele stelling op de zitting dat dit zou kunnen leiden tot grotere geuremissies is onvoldoende.
De beroepsgrond slaagt niet.
Energiebalans
16.10.
In het MER-beoordelingsbesluit en de MER-aanmeldnotitie wordt geen aandacht besteed aan de energiebalans van de inrichting. Naar het oordeel van de rechtbank is dit wel een aspect dat had moeten worden onderzocht om te kunnen beoordelen of de inrichting geen nadelige effecten op het milieu heeft die een MER rechtvaardigen.
De beroepsgrond slaagt.
Tussenconclusie
16.11.
Uit de voorgaande overwegingen volgt dat het MER-beoordelingsbesluit onvoldoende is gemotiveerd op de onderdelen afvalwater, zwaveloxiden en stikstofoxiden, luchtkwaliteitsonderzoek en energiebalans.
Beste Beschikbare Technieken (BBT) en lozingsnormen
17. Eiseres betoogt dat het college had moeten toetsen aan het BBT-document “Integrale aanpak van risico's van onvoorziene lozingen”. Daarnaast is volgens eiseres het “Achtergronddocument vergunningenbeleid voor lozingen van afvalwater uit mestverwerkingsinstallaties” van 14 juli 2016 een verouderd document en had het college moeten toetsen aan het document “Het aanwijzen van BBT voor effluentbehandeling bij mestverwerkingsinstallaties” van 15 september 2021.
Eiseres betoogt verder dat ook na de bewerking van het afvalwater kleine hoeveelheden verontreinigingen in het afvalwater resteren. Volgens eiseres hadden voor deze stoffen in de omgevingsvergunning voorschriften moeten worden opgenomen in de vorm van lozingsnormen. Zij verwijzen daarvoor naar overwegingen 5.2 en 5.3 van de uitspraak van de Afdeling van 13 april 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:1067). Volgens eiseres correspondeert de lozingsnorm voor bacteriën in voorschrift 3.2.3 niet met BBT. Ook is deze norm niet uitgesplitst naar de verschillende soorten bacteriën.
17.1.
Artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder c, onder 1o, van de Wabo luidt als volgt:
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e:
(…)
c. neemt het bevoegd gezag bij die beslissing in ieder geval in acht:
1°.dat in de inrichting of het mijnbouwwerk ten minste de voor de inrichting of het mijnbouwwerk in aanmerking komende beste beschikbare technieken moeten worden toegepast.
Artikel 5.4 van het Bor luidt als volgt:
1. Het bevoegd gezag houdt bij de bepaling van de voor een inrichting of met betrekking tot een lozing in aanmerking komende beste beschikbare technieken rekening met BBT-conclusies en bij ministeriële regeling aangewezen informatiedocumenten over beste beschikbare technieken.
2 Indien op een activiteit of op een type productieproces binnen de inrichting, waarvoor een vergunning is aangevraagd, geen BBT-conclusies of informatiedocumenten als bedoeld in het eerste lid van toepassing zijn, of indien de van toepassing zijnde BBT-conclusies of informatiedocumenten niet alle mogelijke milieueffecten van de activiteit of het proces behandelen, stelt het bevoegd gezag de beste beschikbare technieken vast.
3 Bij het vaststellen van de beste beschikbare technieken houdt het bevoegd gezag in ieder geval rekening met:
a. de toepassing van technieken die weinig afvalstoffen veroorzaken;
b. de toepassing van stoffen die minder gevaarlijk zijn dan stoffen of mengsels als omschreven in artikel 3 van de EG-verordening indeling, etikettering en verpakking van stoffen en mengsels;
c. de ontwikkeling, waar mogelijk, van technieken voor de terugwinning en het opnieuw gebruiken van de bij de processen in de inrichting uitgestoten en gebruikte stoffen en van afvalstoffen;
d. vergelijkbare processen, apparaten of wijzen van bedrijfsvoering die met succes in de praktijk zijn beproefd;
e. de vooruitgang van de techniek en de ontwikkeling van de wetenschappelijke kennis;
f. de aard, de effecten en de omvang van de betrokken emissies;
g. de data waarop de installaties in de inrichting in gebruik zijn of worden genomen;
h. de tijd die nodig is om een betere techniek toe te gaan passen;
i. het verbruik en de aard van de grondstoffen, met inbegrip van water, en de energie-efficiëntie;
j. de noodzaak om het algemene effect van de emissies op en de risico’s voor het milieu te voorkomen of tot een minimum te beperken;
k. de noodzaak ongevallen te voorkomen en de gevolgen daarvan voor het milieu te beperken.
(…).”
17.2.
In de omgevingsvergunning staat dat is getoetst aan de BBT-conclusies Afvalbehandeling, Op- en overslag bulkgoederen en Energie efficiëntie. Daarnaast is aangegeven dat is getoetst aan de in bijlage I van de ministeriële Regeling omgevingsrecht (Mor) aangewezen Nederlandse BBT-documenten, te weten de Handreiking (co-)vergisting van mest, Nederlandse Richtlijn Bodem 2012 (hierna: NRB), PGS 15, PGS 30, PGS 31 en het Handboek Immissietoets 2016.
In de paragraaf “afvalwater” is aangegeven dat bij de beoordeling van de lozing van afvalwater rekening is gehouden met het “Achtergronddocument vergunningenbeleid voor lozingen van afvalwater uit mestverwerkingsinstallaties” dat op 14 juli 2016 is opgesteld door de Universiteit van Wageningen en [naam bedrijf] . Volgens het college wordt het omgekeerde osmose proces in dit document aangemerkt als BBT en staat in dit document ook dat het de voorkeur heeft om het afvalwater op de bodem te lozen. Bij het stellen van voorschriften is rekening gehouden met de parameters die in dit rapport zijn genoemd, aldus het college.
17.3.
Voorschrift 3.2.3 van de omgevingsvergunning luidt als volgt:
In het bedrijfsafvalwater dat afkomstig is van het osmoseproces, gemeten ter plaatse van de controlevoorziening, mogen de concentraties en de vrachten aan in de onderstaande tabel genoemde stoffen, niet worden overschreden.
17.4.
In het verweerschrift heeft het college wat betreft de toetsing aan het document “Het aanwijzen van BBT voor effluentbehandeling bij mestverwerkingsinstallaties” (hierna: het document) aangegeven dat het document is vastgesteld in het Bestuurlijk Overleg Water op 19 december 2022. Dit document is een opvolger van het “Achtergronddocument vergunningenbeleid voor lozingen van afvalwater uit mestverwerkingsinstallaties” van 14 juli 2016, maar kan ook gezien worden als een nader gespecificeerd rapport met nadere invulling. Dit blijkt volgens het college uit de tekst op pagina 1:
“Deze notitie vervangt een eerder (concept) informatiedocument uit 2018 over BBT bij MVI's. Destijds was er nog onvoldoende inzicht in de emissies van de zogenaamde voorzorgparameters uit MVI's zoals antibiotica en pathogenen. Door het uitvoeren van een tweetal onderzoeken ( [persoon I] 2021a en b) is hiervan een beter beeld gekregen. De resultaten van deze onderzoeken zijn verwerkt in deze notitie.”De twee rapporten conflicteren volgens het college niet en de conclusies verschillen ook niet wezenlijk. Het tweede rapport is een aanvulling met betrekking tot de voorzorgparameters. Volgens het college kan daarom met toetsing aan het achtergronddocument van 14 juli 2016 volstaan worden. De in de inrichting toegepaste technieken zijn volgens het college bewezen en BBT. Een onderzoek maakt onderdeel uit van de aanvraag en de WUR rapporten bevestigen dit. In het document “Het aanwijzen van BBT voor effluentbehandeling bij mestverwerkingsinstallaties” wordt voorgesteld om de concentratietechniek omgekeerde osmose aangevuld met ionenwisseling aan te wijzen als zogenaamde 'best beschikbare technieken plus' (BBT+). Daarmee voldoen deze zuiveringsmethoden aan de BBT om vervuiling te voorkomen, aldus het college.
“Deze notitie vervangt een eerder (concept) informatiedocument uit 2018 over BBT bij MVI's. Destijds was er nog onvoldoende inzicht in de emissies van de zogenaamde voorzorgparameters uit MVI's zoals antibiotica en pathogenen. Door het uitvoeren van een tweetal onderzoeken ( [persoon I] 2021a en b) is hiervan een beter beeld gekregen. De resultaten van deze onderzoeken zijn verwerkt in deze notitie.”De twee rapporten conflicteren volgens het college niet en de conclusies verschillen ook niet wezenlijk. Het tweede rapport is een aanvulling met betrekking tot de voorzorgparameters. Volgens het college kan daarom met toetsing aan het achtergronddocument van 14 juli 2016 volstaan worden. De in de inrichting toegepaste technieken zijn volgens het college bewezen en BBT. Een onderzoek maakt onderdeel uit van de aanvraag en de WUR rapporten bevestigen dit. In het document “Het aanwijzen van BBT voor effluentbehandeling bij mestverwerkingsinstallaties” wordt voorgesteld om de concentratietechniek omgekeerde osmose aangevuld met ionenwisseling aan te wijzen als zogenaamde 'best beschikbare technieken plus' (BBT+). Daarmee voldoen deze zuiveringsmethoden aan de BBT om vervuiling te voorkomen, aldus het college.
Voor de in de omgevingsvergunning op te nemen lozingsnormen verwijst het college ook naar de tekst in dit document:
“De vermelde indicatieve prestatiekenmerken voor BBT/BBT+ zijn niet hetzelfde als de op te nemen grenswaarden in een lozingsvergunning. Niet alle parameters van de hierboven vermelde prestatiekenmerken hoeven ook te worden opgenomen als grenswaarden in een lozingsvergunning; volstaan kan worden met een selectie hiervan als indicatorparameters. Verder blijkt uit de onderzoeken van [persoon I] (2021) dat bij lage concentraties algemene parameters ook de gemeten gehalten aan voorzorgparameters laag zijn. Daarentegen kunnen ook juist andere parameters worden opgenomen als lozingseisen, zoals temperatuur, pH of zuurstof indien deze relevant zijn voor het ontvangende oppervlaktewater. Verder verdient in de lozingsvergunning een goede beheersing van het zuiveringsproces door online meting van bijvoorbeeld pH, EC en ammonium aandacht. Dit, en het opnemen van grenswaarden in de lozingsvergunning, is veelal maatwerk en wordt bepaald door de lozingssituatie in samenspraak tussen bevoegd gezag en de initiatiefnemer van de MVI.
“De vermelde indicatieve prestatiekenmerken voor BBT/BBT+ zijn niet hetzelfde als de op te nemen grenswaarden in een lozingsvergunning. Niet alle parameters van de hierboven vermelde prestatiekenmerken hoeven ook te worden opgenomen als grenswaarden in een lozingsvergunning; volstaan kan worden met een selectie hiervan als indicatorparameters. Verder blijkt uit de onderzoeken van [persoon I] (2021) dat bij lage concentraties algemene parameters ook de gemeten gehalten aan voorzorgparameters laag zijn. Daarentegen kunnen ook juist andere parameters worden opgenomen als lozingseisen, zoals temperatuur, pH of zuurstof indien deze relevant zijn voor het ontvangende oppervlaktewater. Verder verdient in de lozingsvergunning een goede beheersing van het zuiveringsproces door online meting van bijvoorbeeld pH, EC en ammonium aandacht. Dit, en het opnemen van grenswaarden in de lozingsvergunning, is veelal maatwerk en wordt bepaald door de lozingssituatie in samenspraak tussen bevoegd gezag en de initiatiefnemer van de MVI.
(…)
Met name OO [omgekeerde osmose] wordt in mestverwerkingsinstallaties veelvuldig en al jaren toegepast, waardoor de technische en economische haalbaarheid van deze zuiveringstechniek in de bedrijfstak is aangetoond. De bedrijfszekerheid van de technische installatie kan door het toepassen van het online meten van de geleidbaarheid, pH en/of ammonium goed worden gemonitord.
(…)
Daarnaast is de online monitoring van de geleidbaarheid, pH en/of ammonium een veelgebruikt hulpmiddel in het toezichttraject, waardoor het bemonsteren van het te lozen water en het verrichten van (dure) analyses tot een minimum kunnen worden beperkt.”
Volgens het college is het opleggen van lozingsnormen voor alle aangetroffen stoffen onnodig duur en inefficiënt. Zoals in het document is aangegeven kan worden volstaan met een aantal gidsparameters.
17.5.
In het document “Het aanwijzen van BBT voor effluentbehandeling bij mestverwerkingsinstallaties” staat op pagina 7 het volgende:
17.6.
Met betrekking tot de toetsing aan het rapport “Achtergronddocument vergunningenbeleid voor lozingen van afvalwater uit mestverwerkingsinstallaties” van 14 juli 2016 en het document “Het aanwijzen van BBT voor effluentbehandeling bij mestverwerkingsinstallaties” van 15 september 2021 stelt de rechtbank vast dat deze documenten niet zijn opgenomen als BBT-documenten in bijlage I bij de Regeling omgevingsrecht, zodat op grond van artikel 5.4, eerste lid, van het Bor en bijlage I bij de Regeling omgevingsrecht niet aan deze documenten hoeft te worden getoetst.
De rechtbank begrijpt de verwijzing in de omgevingsvergunning naar het “Achtergronddocument vergunningenbeleid voor lozingen van afvalwater uit mestverwerkingsinstallaties” van 14 juli 2016 aldus dat het college van oordeel is dat de van toepassing zijnde BBT-conclusies of informatiedocumenten niet alle mogelijke milieueffecten van de activiteit of het proces behandelen, zodat het bevoegd gezag voor de lozing van afvalwater op grond van artikel 5.4, tweede lid, van het Bor aan de hand van het achtergronddocument van 14 juli 2016 zelf de BBT heeft vastgesteld, en heeft geconcludeerd dat omgekeerde osmose en een ionenwisselaar voldoen aan BBT.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich in redelijkheid op dit standpunt kunnen stellen. Het college heeft bovendien toegelicht dat de mestverwerkingsinstallatie ook op grond van het document “Het aanwijzen van BBT voor effluentbehandeling bij mestverwerkingsinstallaties” van 15 september 2021 als BBT+ moet worden beschouwd. Eiseres heeft niet nader onderbouwd waarom de mestverwerkingsinstallatie niet voldoet aan deze documenten en waarom de toegepaste technieken niet als BBT moeten worden aangemerkt.
De beroepsgrond slaagt in zoverre niet.
17.7.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college gelet op het voorgaande ook kunnen afzien van een nadere motivering met betrekking tot BBT-document “Integrale aanpak van risico's van onvoorziene lozingen” uit 2001. Dit BBT-document ziet op lozingen naar oppervlaktewater en rioolwaterzuiveringsinstallaties en niet op lozingen op de bodem. Daarnaast zijn specifiek voor de lozing van afvalwater van mestverwerkingsinstallaties de hiervoor genoemde documenten opgesteld waaraan het college heeft getoetst. Eiseres heeft ook niet onderbouwd op welke punten de installatie niet voldoet aan het BBT-document.
De beroepsgrond slaagt in zoverre niet.
17.8.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat niet voor alle stoffen grenswaarden in een omgevingsvergunning moeten worden opgenomen, maar dat volstaan kan worden met een selectie van indicatorparameters. Het op deze wijze stellen van lozingsvoorschriften volgt ook uit het document “Het aanwijzen van BBT voor effluentbehandeling bij mestverwerkingsinstallaties”.
De rechtbank is wel van oordeel dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom is gekozen voor de in voorschrift 3.2.3 opgenomen indicatorparameters en voor de in het voorschrift opgenomen lozingsnormen. Het college heeft met betrekking tot de lozingsnormen van afvalwater het “Achtergronddocument vergunningenbeleid voor lozingen van afvalwater uit mestverwerkingsinstallaties” van 14 juli 2016 toegepast, in welk document ook lozingsparameters staan voor verscheidene stoffen. Het college heeft echter onvoldoende gemotiveerd in hoeverre de in voorschrift 3.2.3 opgenomen stoffen en de normen voor deze stoffen corresponderen met dit document, en onvoldoende gemotiveerd waarom de gekozen parameters ook geschikte gidsparameters zijn met betrekking tot (onder meer) de aanwezigheid van metalen en antibiotica. Het had daarnaast op de weg van het college gelegen om te motiveren waarom voor de lozingsnormen niet is aangesloten bij de lozingsnormen uit het recentere document “Het aanwijzen van BBT voor effluentbehandeling bij mestverwerkingsinstallaties” van 15 december 2021.
Op de zitting heeft het college toegelicht dat de norm voor e-coli, van 2000 kolonievormende eenheden (kve) per 100 milliliter, voortvloeit uit de norm die geldt voor zwemwater. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college onvoldoende onderbouwd waarom voor e-coli wordt aangesloten bij de norm voor zwemwater, en niet voor de (veel lagere) norm uit de hiervoor genoemde documenten.
De beroepsgrond slaagt.
Geur- en ammoniakemissie bij droging digestaat
18. Eiseres betoogt dat in het geuronderzoek en in de MER-aanmeldnotitie niet is berekend wat voor geur- en ammoniakemissie optreedt bij de hygiënisatie van digestaat. Voorgespiegeld wordt dat het gaat om een relatief kleine bron. Het is volgens eiseres echter een zeer grote emissiebron waarvan de emissies hadden moeten worden berekend.
18.1.
De rechtbank is in het beroep tegen de natuurvergunning ingegaan op de ammoniakdepositie als gevolg van de droging van digestaat. In die uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat het college wisselende standpunten heeft ingenomen over de emissie uit deze emissiebron en dat in de passende beoordeling een nadere motivering zal moeten worden opgenomen over deze emissiebron. Om dezelfde reden dient het college ook in het kader van de geuremissie en ammoniakuitstoot nader in te gaan op deze emissiebron.
De beroepsgrond slaagt.
Conclusie en gevolgen
19. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit.
Zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen kent de omgevingsvergunning meerdere gebreken met betrekking tot de MER-beoordeling en de lozingsnormen voor het afvalwater. Gelet op deze gebreken en het gegronde beroep tegen de natuurvergunning (zaaknummer 23/2071) ziet de rechtbank geen aanleiding voor finale geschilbeslechting. In die zaak is namelijk aangegeven dat het opstellen van een nieuw besluit mede vanwege het intern salderen en de toets aan het additionaliteitsvereiste waarschijnlijk geruime tijd gaat duren en dat de uitkomst onzeker is.
Het college dient daarom een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
19.1.
Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten.
Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 23 maart 2023;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.A. van der Straaten, voorzitter, en mr. J.M. Emaus-Visschers en mr. S.E.M. Lichtenberg, leden, in aanwezigheid van mr. E. Mengerink, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Op het hoger beroep tegen deze uitspraak is de Crisis- en herstelwet van toepassing. Dit betekent dat in het hogerberoepschrift de gronden van hoger beroep kenbaar moeten worden gemaakt. Na de genoemde termijn van zes weken kunnen geen nieuwe beroepsgronden meer worden aangevoerd. Indien binnen de beroepstermijn geen gronden zijn ingediend, wordt het hoger beroep niet-ontvankelijk verklaard. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.