Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummers: ARN 24/806 en ARN 24/922
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaken tussen
[eiser 1] , uit [plaats 1]
[eiser 2], uit [plaats 2]
(gemachtigde: mr. C.M. van de Ven),
[eiser 3] , uit [plaats 1] ,
(gemachtigde: mr. L. Mohammad),
samen: eiseressen
en
het college van Gedeputeerde Staten van Gelderland
(gemachtigde: mr. J.S. Kramer en mr. R.L. Langeveld).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[derde-partij]uit [plaats 3] ( [derde-partij] ).
[derde-partij]uit [plaats 3] ( [derde-partij] ).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de ontheffing op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) voor het opzettelijk vangen en doden van zwarte kraaien en voor het gebruik van onder andere het middel vangkooi (M-model) die het college aan de [derde-partij] heeft verleend. De ontheffing is bedoeld om de weidevogels te beschermen voor predatie door de zwarte kraai. Eiseressen zijn het niet eens met de verleende ontheffing. Zij voeren aan dat de kern van het probleem niet ligt in de predatie van de weidevogels maar in het ontbreken van geschikte leefgebieden. Daarop moet worden ingezet. Predatiebestrijding is een vorm van symptoombestrijding en niet is aangetoond dat ontheffing nodig is voor de bescherming van weidevogels. Ook is volgens eiseressen niet aangetoond dat er geen andere bevredigende oplossing is om de weidevogels te beschermen en zal de ontheffing leiden tot verslechtering van de staat van instandhouding van de zwarte kraai. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de verleende ontheffing.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat er een noodzaak bestaat om de ontheffing te verlenen voor bescherming van weidevogels. Er bestaat geen andere bevredigende oplossing en ontheffing leidt niet verslechtering van de gunstige staat van instandhouding van de zwarte kraai. Eiseressen krijgen dus geen gelijk en de beroepen zijn dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
1.2.
Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 4. Daarbij gaat de rechtbank in op het relevante overgangsrecht (onder 4) en op de voorwaarden van artikel 3.3, vierde lid, van de Wnb (onder 5, 6, 7 en 8). Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.
Procesverloop
2. Op 24 februari 2023 heeft de [derde-partij] bij het college een aanvraag ingediend om ontheffing te verlenen in het kader van de Wnb voor de inzet van vangkooien bij het bestrijden van zwarte kraaien predatie in weidevogelgebieden.
2.1.
Het college heeft de ontheffing met toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) met het bestreden besluit van 29 december 2023 verleend.
2.2.
Eiseressen hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De minister heeft op de beroepen gereageerd met verweerschriften.
2.3.
De rechtbank heeft de beroepen gelijktijdig op 8 april 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van eiseressen, namens het college [persoon A] en [persoon B] , de gemachtigden van het college en namens de [derde-partij]
[persoon C] en [persoon D] .
Beoordeling door de rechtbank
Totstandkoming van het bestreden besluit
3. Bij besluit van 19 december 2019 heeft het college de door de [derde-partij] geactualiseerde versie van het “Faunabeheerplan jacht en uitvoering vrijstelling 2017-2023” (faunabeheerplan 2017-2023) goedgekeurd. Hiertegen is beroep ingesteld bij de rechtbank. Bij uitspraak van 13 augustus 2021 heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard en het goedkeuringsbesluit van 19 december 2019 vernietigd. Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en in afwachting van een behandeling op 7 september 2021 het faunabeheerplan 2017-2023 opnieuw goedgekeurd.
3.1.
Tijdens de looptijd van dit faunabeheerplan heeft de [derde-partij] op 24 januari 2019 onder andere een ontheffing gevraagd en gekregen van het verbod op vangen en doden van zwarte kraaien met de vangkooi. Ook hiertegen is beroep ingesteld, dat bij (niet gepubliceerde) uitspraak van deze rechtbank ongegrond is verklaard. [1]
3.2.
Op 21 november 2022 heeft de [derde-partij] een aanvraag ingediend bij het college voor de goedkeuring van het “Faunabeheerplan deelplan jacht en vrijstellingssoorten 2023-2029” (het faunabeheerplan). Met het besluit van 21 februari 2023 heeft het college de goedkeuring verleend. Bij uitspraak van 17 december 2024 heeft de rechtbank het beroep van [eiser 3] gegrond verklaard en het goedkeuringsbesluit van 21 februari 2023 vernietigd. [2]
3.3.
Vervolgens heeft de [derde-partij] op 24 februari 2023 bij het college een aanvraag ingediend om ontheffing te verlenen in het kader van de Wnb voor de inzet van vangkooien bij het bestrijden van zwarte kraaien predatie in weidevogelgebieden.
3.4.
Het college heeft de bestreden ontheffing - onder voorschriften en beperkingen - aan [derde-partij] verleend voor het opzettelijk doden en vangen van zwarte kraaien en voor het gebruik van de middelen genoemd in artikel 3.9, tweede lid onder c, d en g van het Besluit natuurbescherming (Bnb), te weten:
- een vangkooi (M-model)
- lokvogel;
- middel waarmee lokgeluiden kunnen worden gemaakt;
- lokvoer;
- luchtdrukgeweer met een minimaal kaliber van .22;
- het gebruik van projectielen (pellets) in plaats van munitie.
De ontheffing geldt voor de regio’s [regio 1] , [regio 2] , [regio 3] en [regio 4] en eindigt zes jaar na verlening in 2029. De ontheffing is nodig ter bescherming van flora en fauna [3] , namelijk de weidevogels. Volgens het college is de populatie van weidevogels kwetsbaar en gaat die sterk achteruit. Dit wordt mede veroorzaakt door predatie van de zwarte kraai. Uit onderzoek blijkt dat predatie door zwarte kraaien de meest voorkomende vorm van predatie is van weidevogelnesten in de provincie Gelderland. Er bestaat volgens het college geen andere bevredigende oplossing voor het vangen en doden van zwarte kraaien. Verder leidt de ontheffing niet tot een verslechtering van de staat van instandhouding.
Overgangsrecht
4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om ontheffing op grond van de Wnb is ingediend voor het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk voor dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. De verzoeken om ontheffing zijn ingediend op 27 oktober 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wnb, zoals die gold voor 1 januari 2024, van toepassing blijft.
4.1.
Voor het verlenen van een ontheffing op grond van artikel 3.3, eerste lid, van de Wnb moet op grond van het vierde lid van dit artikel worden voldaan aan de volgende voorwaarden:
a. er bestaat geen andere bevredigende oplossing,
b. de maatregelen zijn nodig (in dit geval) ter bescherming van flora en fauna, en
c. de maatregelen leiden niet tot verslechtering van de staat van instandhouding van de desbetreffende soort.
Moet het college aantonen dat is voldaan aan de voorwaarden van artikel 3.3, vierde lid, van de Wnb?
5. Eiseressen voeren allereerst aan, dat het college moet
aantonendat aan de voorwaarden van artikel 3.3, vierde lid, van de Wnb is voldaan. Zij verwijzen in dit verband naar Europese richtsnoeren en rechtspraak van het Hof van Justitie. [4]
aantonendat aan de voorwaarden van artikel 3.3, vierde lid, van de Wnb is voldaan. Zij verwijzen in dit verband naar Europese richtsnoeren en rechtspraak van het Hof van Justitie. [4]
5.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank is namelijk van oordeel dat het college ‘slechts’ aannemelijk hoeft te maken dat aan de in artikel 3.3, vierde lid, van de Wnb gestelde voorwaarden is voldaan. Zij volgt hierin de vaste rechtspraak van de Afdeling [5] en ziet geen grond om van die vaste rechtspraak af te wijken.
Is er geen andere bevredigende oplossing?
6. Eiseressen voeren aan dat niet is aangetoond dat er geen andere bevredigende oplossing is om de weidevogels te beschermen. Het verbeteren van leefgebied is namelijk wel degelijk een andere bevredigende oplossing. Verwezen wordt naar de voorwaarden die zijn opgenomen in het [plan] en naar de Vogelrichtlijn waarin is toegelicht wat van lidstaten wordt verwacht om vogelsoorten te behouden, met name door de bescherming van leefgebieden. Er wordt benadrukt dat onderscheid moet worden gemaakt tussen nestsucces en broedsucces en dat in Nederland vooral maatregelen worden genomen om het nestsucces te verhogen. Hoewel dat succesvol lijkt, resulteert dit niet in een hoger broedsucces. In verband hiermee wordt verwezen naar een rapport [6] uit 2021 en naar een literatuurstudie van [onderzoeksinstituut] naar de effecten van nestbehandeling op ganzenpopulaties.
Eiseressen voeren ook aan dat vooral de geïndustrialiseerde landbouw een belangrijke oorzaak is voor de achteruitgang van de populatie weidevogels in Nederland en dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd welke bindende maatregelen zijn genomen om het leefgebied van de weidevogels te verbeteren.
6.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat er geen alternatieven zijn voor het vangen en doden van zwarte kraaien met vangkooien. Zwarte kraaien zijn intelligente vogels die elkaar onderling kunnen waarschuwen, ze zijn waakzaam en kunnen hun foerageergedrag aanpassen bij negatieve ervaringen. Wetenschappelijk onderzoek heeft aangetoond dat vangkooien effectiever zijn om lokaal de zwarte kraai te reduceren. Dat wordt bevestigd door de evaluatie van een vergelijkbare ontheffing die gold in de periode van 6 juni 2019 tot en met 1 februari 2023. De inzet van die ontheffing is geëvalueerd in het rapport ‘Evaluatie: Inzet kraaienvangkooi ter bescherming van weidevogels’ (Evaluatie) van de [derde-partij] en daarin als volgt samengevat:
“In de afgelopen drie jaar is de vangkooi voor het reguleren van kraaien in alle vier de gebieden gebruikt (m.u.v. 2021 [regio 3] ). De intensiteit van het gebruik verschilt sterk per gebied. In [regio 1] lijkt er een relatie aanwezig tussen de inzet van de vangkooi en de afname van vogelpredatie. Om statistisch te kunnen bepalen of hier sprake is van een trend of incidentele daling zal het middel meerjarig ingezet moeten worden. In [regio 2] en [regio 3] is er te weinig gebruik gemaakt van de ontheffing om over de effectiviteit te kunnen oordelen. In [regio 4] is het meeste gebruik gemaakt van de ontheffing, maar dit heeft (nog) niet mogen leiden tot een daling van vogelpredatie, maar waarschijnlijk wel van een afvlakking. Ook hiervoor geldt dat de periode te kort was om hier stevige uitspraken over te doen.
De cijfers laten wel zien dat zwarte kraaienpredatie in de meeste gebieden nog een belangrijk aandeel heeft en dat het probleem ook zeker nog niet is opgelost.”.
6.1.1.
Verder stelt het college dat in Gelderland al vele jaren meerdere maatregelen zijn genomen voor de ondersteuning van de weidevogelpopulaties. Jaarlijks stelt de provincie ongeveer 3,75 miljoen euro subsidie beschikbaar om de omstandigheden van de weidevogels te verbeteren. Deze subsidie is bedoeld om onder andere landinrichtingsmaatregelen te stimuleren, zoals bijvoorbeeld de aanleg van plas-drasplekken en kruidenrijke graslanden. Ook het landschap onaantrekkelijker maken voor predatoren valt hieronder, zoals het verwijderen van (uitkijk)bomen en struikgewas waar predatoren in kunnen schuilen. De agrarische collectieven hebben dit verder uitgewerkt in het Gelders predatieplan. Uit dit plan volgen diverse preventieve maatregelen, waaronder: het verwijderen van (nest)bomen, houtstapels en takkenbossen. Op die manier wordt het weidegebied zo open mogelijk gehouden. Dat maakt het minder aantrekkelijk voor onder andere de zwarte kraai om te prederen op weidevogels. De zwarte kraai predeert namelijk het liefst vanaf een uitkijkpunt. Al deze preventieve maatregelen zijn echter niet voldoende.
6.2.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Het college heeft zijn standpunt, dat er geen andere bevredigende oplossing is om weidevogels op bepaalde percelen te beschermen, dan het doden van zwarte kraaien met de middelen genoemd in het bestreden besluit, voldoende gemotiveerd. Zoals de Afdeling in onder meer de uitspraak van 19 april 2023 [7] heeft overwogen moet het bestuursorgaan in het licht van het doel van de ingreep beoordelen of er geen andere bevredigende oplossingen zijn. Het doel van de ontheffing is de bestrijding van de zwarte kraai in soortbeschermingsgebieden met de in de ontheffing genoemde middelen om weidevogels te beschermen. De rechtbank stelt vast dat uit de Evaluatie blijkt dat het effect van de preventieve en schadebeperkende maatregelen in de afgelopen faunabeerplanperiode en in de periode van 6 juni 2019 tot en met 1 februari 2023 waarvoor eerder een ontheffing gold, in de provincie Gelderland beperkt is geweest.
6.2.1.
Eiseressen betogen terecht dat een structurele oplossing voor de kwetsbare situatie van bodembroeders primair gevonden moeten worden in verbetering van hun habitat, zoals door landschapsverbetering. Maar het college en de [derde-partij] hebben toegelicht dat op provinciaal en lokaal niveau al gedurende een aantal jaren een pakket aan maatregelen is getroffen dat daarop is gericht. Zolang die maatregelen nog niet het gewenste effect hebben – zoals blijkt uit voormelde Evaluatie – blijven aanvullende maatregelen nodig om de kwetsbare populaties weidevogels tegen predatoren, waaronder de zwarte kraai, te beschermen. De oplossingen die eiseressen aandragen zijn daar niet op gericht. Het college heeft daarmee voldoende aannemelijk gemaakt dat er geen andere bevredigende oplossing is dan de inzet van vangkooien ter voorkoming van predatie door de zwarte kraai.
Is de ontheffing nodig voor de bescherming van de weidevogels?
7. Eiseressen voeren aan dat niet is aangetoond dat de ontheffing nodig is voor de bescherming van weidevogels. Er is geen causaal verband aangetoond tussen de slechte weidevogelstand en predatie door zwarte kraaien in de vier ontheffingsgebieden. Alleen het aanwezig zijn van zwarte kraaien en geturfde verliezen van legsels (nestpredatie) door alle soorten vogels zijn onvoldoende om de noodzaak van de ontheffing (het vangen en doden van zwarte kraaien ter bescherming van weidevogels) aan te tonen. De verleende ontheffing zal ook niet leiden tot een toename van de weidevogelpopulatie. Volgens eiseressen zal het doden van kraaien ruimte bieden aan andere predatoren (genoemd worden: rat, hermelijn en reiger). Ook is bestrijding van kraaien niet effectief, omdat lege plekken opgevuld worden door andere kraaien in de omgeving. Onderzoek toont ook aan dat bestrijding juist leidt tot meer kraaien in het vanggebied.
7.1.
Het college verwijst in het bestreden besluit naar een onderzoek van [naam 1] uit 2018, [naam 2] 2005 en [naam 3] e.a. 2017 [8] waaruit blijkt dat predatie in weidevogelgebieden in z’n algemeenheid een probleem is. Verder verwijst het college naar de Evaluatie van de [derde-partij] en de daarin opgenomen monitoring door lokale weidevogelgroepen, waaruit blijkt dat vogelpredatie de meest voorkomende vorm van predatie is. Weliswaar zijn met vogelpredatie meeuwen en kraaien bedoeld, maar omdat meeuwen in Gelderland niet veel voorkomen, gaat het dus met name om kraaienpredatie. Voor het standpunt dat zwarte kraaien erom bekend staan dat zij kleinere dieren eten of eieren roven wordt verwezen naar de publicatie van de Vogelbescherming 2023 ‘Leefwijze zwarte kraai’. [9] Het college voert verder aan dat vooral vossen en kraaien weidevogelnesten prederen en verwijst daartoe naar diverse (wetenschappelijke) publicaties. [10]
7.2.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Het college heeft voldoende inzichtelijk gemaakt en onderbouwd waarom de verleende ontheffing noodzakelijk is. Het precieze aandeel van een predator in de predatie van bodembroeders en het effect van de ontheffing op de stand van bodembroeders hoeft niet bekend te zijn. [11] Wel moet het college voldoende aannemelijk maken dat de ontheffing bijdraagt aan het belang van bescherming van bodembroeders. Er is sprake van kwetsbare populaties bodembroeders in de aangewezen soortbeschermingsgebieden en predatie door zwarte kraaien verhoogt de druk op die kwetsbare doelsoorten. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college voldoende aannemelijk gemaakt dat de ontheffing bijdraagt aan het belang van de bescherming van akker- en weidevogels. Daar komt bij dat de noodzaak van de ontheffing voor de bescherming van de doelsoorten niet per gebied aannemelijk hoeft te worden gemaakt. [12] De zwarte kraai is mobiel en kan in en rond alle aangewezen leefgebieden voor akker- en weidevogels voorkomen.
Leiden de maatregelen niet tot verslechtering van de staat van instandhouding van de zwarte kraai?
8. Eiseressen voeren aan dat niet is aangetoond dat geen afbreuk wordt gedaan aan de gunstige staat van instandhouding van de zwarte kraai. Met de ontheffing kan een onbeperkt aantal kraaien worden gedood. Er wordt geen rekening gehouden met het ORNIS-criterium. Dat criterium houdt in dat met alle ontheffingen gezamenlijk in elk geval niet meer individuen mogen worden gedood dan 1% van de natuurlijke sterfte van die diersoort.
8.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat het lokaal vangen en doden van zwarte kraaien met de vangkooi geen afbreuk doet aan de gunstige staat van instandhouding. Het college verwijst hiervoor naar cijfers van [onderzoeksinstituut], waaruit blijkt dat de broedpopulatie bestaat uit een aantal van 57.000-96.000 (2018-2020). Gelderland heeft volgens [onderzoeksinstituut] 14% van de Nederlandse broedpopulatie zwarte kraaien. Dit vertaalt zich volgens hen naar 7.920-13.350 broedparen. De Nederlandse zwarte kraaien populatie is sinds de start van de [onderzoeksinstituut] trend (1984) met 50% gestegen en sinds 2009 stabiel. [onderzoeksinstituut] is dan ook van mening dat de staat van instandhouding van de zwarte kraai gunstig is. In het verweerschrift van 25 maart 2025 stelt het college tot slot ook met een berekening aan de hand van de mortaliteitsmethode vast dat de populatie van de zwarte kraai in Gelderland de laatste jaren stabiel is
8.2.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Gelet op de omvang van de huidige populatie in Gelderland en het beperkte gebruik van de bestreden ontheffing in slechts vier gebieden, onderbouwt het college toereikend dat de inzet van de vangkooi ter voorkoming van predatie door zwarte kraaien geen afbreuk doet aan de gunstige staat van instandhouding van deze vogelsoort. Het college baseert zich daarbij terecht op [onderzoeksinstituut]-gegevens, die op zich door eiseressen niet worden bestreden. De berekening in het verweerschrift aan de hand van de mortaliteitsmethode ondersteunt de gegevens van [onderzoeksinstituut]. Daaruit volgt dat afschot geen invloed heeft op de gunstige staat van instandhouding van de zwarte kraai. Voor zover eiseressen hebben gesteld dat in deze berekening is uitgegaan van een te laag percentage kuikensterfte, kan dit aan de conclusie niet afdoen. Integendeel, indien overeenkomstig de gegevens van [onderzoeksinstituut] een stabiele populatie als uitgangspunt wordt genomen, dan zou een lager nestsucces er juist op wijzen dat de aanwas het afschot overstijgt.
8.3.
Dat deze rechtbank bij uitspraak van 17 december 2024 het besluit tot goedkeuring van het Faunabeheerplan heeft vernietigd omdat (onder meer) onvoldoende was onderbouwd dat het afschieten van zwarte kraaien in Gelderland niet zal leiden tot een verslechterde staat van instandhouding, doet aan het voorgaande niet af. Zoals gezegd kan de hier aan de orde zijnde ontheffing enkel worden gebruikt in de vier aangewezen deelgebieden en is het aantal vangkooien beperkt door te bepalen dat één vangkooi mag worden geplaatst per 500ha gebied + bufferzone. Het aantal te doden kraaien is daarmee in zekere zin beperkt in aantal.
Conclusie en gevolgen
9. De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat eiseressen geen gelijk krijgen en de ontheffing op grond van de Wnb in stand blijft. Er bestaat dan ook geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.A. van Hoof, voorzitter, en mr. W.P.C.G. Derksen en mr. J.A.M. van Heijningen, leden, in aanwezigheid van mr. M.H.M. Steigenga-Gerritsen, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.