Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 24/4780
uitspraak van de enkelvoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiser] (h.o.d.n. [bedrijf]), uit [plaats], eiser
(gemachtigde: mr. G. Golstein),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente West Betuwe
(gemachtigde: mr. H.I.M. Dierkx).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de afwijzing van de aanvraag van eiser voor een omgevingsvergunning voor het aanbrengen van verharding en stelconplaten achter zijn bedrijf. Eiser is het niet eens met de afwijzing van de aanvraag. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van de aanvraag.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de omgevingsvergunning heeft kunnen weigeren. Eiser krijgt dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
1.2.
Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Daar staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 5. Daarbij gaat de rechtbank onder andere in op de vraag of het college heeft kunnen besluiten om niet af te wijken van het bestemmingsplan en daarom geen omgevingsvergunning te verlenen. Aan het eind staan de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.
1.3.
De wet- en regelgeving die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
Procesverloop
2. Eiser is gevestigd aan de [locatie] in [plaats] en heeft een bedrijf dat gericht is op de verkoop van voer voor kippen, schapen, geiten, duiven en papegaaien. Eiser heeft op een perceel achter het bedrijf [1] (het perceel) over een oppervlakte van 1.196 m² bodemverharding aangebracht en daarop stelconplaten gelegd. Eiser gebruikt het perceel om vrachtwagens te laden en te lossen en om die vrachtwagens achter op het terrein te laten keren, zodat ze niet achteruit de weg op hoeven te steken. In 2021 is door een buurman om handhaving tegen dit gebruik van het perceel verzocht.
2.1.
Op 28 februari 2022 heeft eiser een omgevingsvergunning aangevraagd voor het legaliseren van het aanbrengen van de verharding en de stelconplaten. Dit betrof een aanvraag voor het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde. [2]
2.2.
Het college heeft de aanvraag in het besluit van 2 juni 2022 afgewezen.
De commissie bezwaarschriften heeft in het advies van 27 september 2022 aangegeven dat het college de aanvraag ook had moeten aanmerken als een aanvraag voor het handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening [3] en dat het college daarom de verkeerde voorbereidingsprocedure heeft toegepast. Daarom heeft het college alsnog de uniforme openbare voorbereidingsprocedure [4] toegepast en het ontwerpbesluit ter inzage gelegd. Vervolgens heeft het college 14 juni 2024 de aangevraagde omgevingsvergunning opnieuw geweigerd.
2.3.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.4.
De rechtbank heeft het beroep op 28 maart 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen [eiser] en [persoon A] met gemachtigde en de gemachtigde van het college.
Beoordeling door de rechtbank
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
3.1.
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 28 februari 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening
4. De aanvraag is in strijd met het bestemmingsplan “Buitengebied 2012”, inclusief de wijzigingen daarop opgenomen in het “reparatieplan bestemmingsplan Buitengebied 2014” omdat het gebruik in strijd is met de bestemming “Agrarisch”. Om te beoordelen of toch een omgevingsvergunning verleend kan worden heeft het college onderzocht of afgeweken kan worden van het bestemmingsplan. Vaststaat dat het bestemmingsplan geen afwijkingsmogelijkheid biedt en ook de kruimelgevallenregeling niet toegepast kan worden. In dat geval kan de omgevingsvergunning alleen verleend worden met een buitenplanse afwijking. Daarvoor is vereist dat sprake is van een goede ruimtelijke ordening en er dient een goede ruimtelijke onderbouwing te zijn. Het college heeft vervolgens geconcludeerd dat geen sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Dit omdat de verharding van het perceel niet ten dienste staat van de bestemming “Agrarisch” zoals opgenomen in artikel 3.1. van het bestemmingsplan “Buitengebied 2012”. Het perceel is onder andere bestemd voor de uitoefening van een agrarisch bedrijf met een in hoofdzaak grondgebonden agrarische bedrijfsvoering. Daarvan is geen sprake. De verharding staat ten dienste van de bevoorrading van het niet agrarische bedrijf van eiser op het naastgelegen perceel. Daarnaast tast de verharding de openheid van het landschap aan. Het college wil ook geen omgevingsvergunning verlenen voor de activiteit aanleggen. Ter plaatse van de aanduiding “Openheid” zijn de gronden bestemd voor het behoud en herstel van de openheid van de vochtige graslandgebieden ter bescherming van het waardevolle leefgebied voor weidevogels. Het is verboden om zonder omgevingsvergunning oppervlakteverhardingen aan te leggen met een oppervlakte van meer dan 500 m2 en om gronden op te hogen. Daarnaast gaat de verharding volgens het college ten koste van de waarden grote openheid en het groen en overwegend rustig karakter die de bestemming 'Waarde - Nieuwe Hollandse Waterlinie' beoogt te beschermen.
Beleidsruimte van het college
4. Voordat de rechtbank op de beroepsgronden ingaat, benadrukt de rechtbank dat het college bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toekomt en het de betrokken belangen moet afwegen. De rechtbank oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
Eiser voert aan dat sprake is van bijzondere redenen die het verlenen van een afwijking van het bestemmingsplan verdedigbaar maken.
Verkeersveiligheid
5. Eiser voert aan dat als geen gebruik meer gemaakt kan worden van de verharding op het perceel dit tot gevolg zal hebben dat de vrachtwagens op de openbare weg gelost en geladen moeten worden. Dit betekent dat er opstoppingen veroorzaakt worden en dit komt de verkeersveiligheid niet ten goede. Volgens eiser moet er soms 10 à 15 keer met een heftruck heen en weer gereden worden van de openbare weg naar het bedrijf van eiser bij het lossen en laden. Door het verlenen van een omgevingsvergunning zal het aantal verkeersbewegingen volgens eiser sterk afnemen.
5.1.
De rechtbank begrijpt dat eiser het niet wenselijk vindt dat op de openbare weg geparkeerd wordt voor het laden en lossen. Het college heeft echter kunnen overwegen dat het gebruik van het perceel in strijd is met het bestemmingsplan en dat het door eiser geschetste voordeel voor de verkeersveiligheid geen reden is om de omgevingsvergunning te verlenen. Daarbij heeft het college overwogen dat op het bedrijfsperceel van eiser een ruim gedeelte verhard is waar een vrachtwagen dan wel een oplegger-combinatie kan staan om geladen en/of gelost te worden. De aangebrachte verharding is dus niet nodig om het parkeren op de openbare weg te voorkomen. Dat alle bewegingen op de openbare weg zouden moeten plaatsvinden heeft het college daarom niet hoeven volgen. Daarnaast is het niet verboden om langs de kant van de openbare weg te laden en lossen. De beroepsgrond slaagt niet.
Algemeen belang
6. Eiser voert aan dat instandhouding van de aangebrachte verharding ook het
algemene belang dient omdat het terrein gebruikt wordt door de brandweer (inclusief de jeugdbrandweer) voor oefeningen. Ook kan de locatie gebruikt worden door een traumahelikopter. Hieruit blijkt volgens eiser het grote belang van de aanwezigheid van de verharding op het perceel. Dit dient als bijzondere redenen te worden aangemerkt, die het verlenen van afwijking van het bestemmingsplan verdedigbaar maken.
6.1.
De rechtbank oordeelt dat het college in het gebruik van het perceel voor maatschappelijke doeleinden geen reden heeft hoeven zien om van het bestemmingsplan af te wijken en de omgevingsvergunning te verlenen. Dit gebruik is daar te ondergeschikt voor en ook is niet aannemelijk dat indien nodig niet elders locaties kunnen worden gevonden voor de brandweer of een traumahelikopter. Dit gebruik maakt overigens ook geen onderdeel uit van de aanvraag. De beroepsgrond slaagt niet.
Openheid
7. Eiser voert verder aan dat de openheid van het gebied op geen enkele manier wordt aangetast door de aangelegde verharding. Het gebied is net zo open gebleven als het was. Vanaf de weg aan de voorkant van het perceel van eiser en vanaf de veraf gelegen provinciale weg is de verharding volgens eiser niet eens te zien. Het gebied is groot en uitgestrekt, waardoor de verharding maar een heel klein en onopvallend onderdeel daarvan is. Daarbij is sprake van tijdelijke verkeersbewegingen die op de verharding plaatsvinden. Er worden geen vrachtwagens en dergelijke van derden gestald. De zichtlijnen blijven daardoor vrij van alle kanten bezien.
7.1.
De beroepsgrond slaagt niet. Op het perceel is de gebiedsaanduiding “openheid” van toepassing. In artikel 3.1, aanhef en onder e van de planvoorschriften van bestemmingsplan “Buitengebied 2012” staat dat de voor “Agrarisch” aangewezen gronden bestemd zijn voor: “ter plaatse van de aanduiding 'openheid', het behoud en herstel van de openheid van de vochtige graslandgebieden ter bescherming van het waardevolle leefgebied voor weidevogels.” Het college heeft kunnen overwegen dat de verharding ten koste gaat van de groene open wig tussen de lintbebouwing van de [locatie] en de meer aaneengesloten bebouwing van [plaats] en daarmee ten koste gaat van het behoud en herstel van de openheid van het landschap die de gebiedsaanduiding 'openheid' beoogt te beschermen. Dat volgens eisers over de verharding heen gekeken kan worden waardoor zichtlijnen behouden zijn gebleven maakt dat niet anders. Zicht is niet de enige waarde die van belang is op grond van artikel 3.1, aanhef en onder e van de planvoorschriften. Ook van belang is bijvoorbeeld het behoud en herstel van vochtige graslanden.
Precedentwerking
8. Eiser voert verder aan dat door het college ten onrechte is overwogen dat het toestaan van de verharding een ongewenste precedentwerking tot gevolg zal hebben. Eiser betwist dat sprake is van ongewenste precedentwerking. Voor zover er al sprake zou zijn van precedentwerking, is er sprake van positieve precedentwerking, aangezien het initiatief van eiser navolging verdient. Immers, hij draagt met de aangebrachte verharding bij aan een gunstig woon- en leefklimaat en aan een verhoging van de verkeersveiligheid in de nabije omgeving van zijn perceel.
8.1.
De beroepsgrond slaagt niet. Het college heeft kunnen overwegen dat legalisatie van de verharding een negatief precedent schept voor andere percelen in de omgeving omdat zij verharding van het perceel van eiseres en vergelijkbare percelen onwenselijk acht. Dit heeft het college mee kunnen wegen. De beroepsgrond slaagt niet.
9. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college gelet op het voorgaande tot de conclusie kunnen komen om niet af te wijken van het bestemmingsplan.
Overige beroepsgronden
Uitvoeren last onder dwangsom
10. Eiser voert aan dat als de verharding verwijderd moet worden hij kan besluiten om verder niets te doen met de onderliggende grond. Dat betekent dat het nooit meer groen zal worden.
10.1.
Deze beroepsgrond ziet op de ook lopende handhavingsprocedure en niet op de voorliggende procedure over de geweigerde omgevingsvergunning. Gelet op de op 16 juni 2022 aan eiser opgelegde last onder dwangsom zal eiser de verharding, bestaande uit stelconplaten en bodemverharding moeten verwijderen en verwijderd houden. Dat betekent dat het terrein in oorspronkelijke staat hersteld moet worden en weer als grasland in gebruik moet worden genomen.
Gedeeltelijke verwijdering verharding
11. Eiser voert aan dat hij als oplossing een deel van de verharding kan verwijderen en vervangen door grasland dat zo mogelijk geschikt is voor weidevogels. Volgens eiser zou de bestaande verharding ongeveer gehalveerd kunnen worden zodat de vrachtwagens nog wel een draai kunnen maken.
11.1.
Nog daargelaten dat dit niet is aangevraagd, oordeelt de rechtbank dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat een deel van de verharding verwijderen geen oplossing is omdat ook een kleiner verhard oppervlak in strijd is met het bestemmingsplan en de daarin opgenomen bescherming van “openheid”. Daarbij heeft het college tijdens de zitting nog aangegeven dat de verharding de mogelijkheid biedt daar van allerlei materialen op te kunnen zetten en dat dit in de praktijk een risico is. Gelet hierop heeft het college voldoende gemotiveerd waarom niet aan deze mogelijkheid meegewerkt wordt. De beroepsgrond slaagt niet.
Tijdelijke omgevingsvergunning
12. Eiser voert aan dat hij niet inziet waarom niet van het kruimelbeleid gebruik gemaakt kan worden voor een periode van bijvoorbeeld 10 jaar. Dit omdat eiser in beginsel bereid is de nodige aanpassingen aan het perceel te doen om het plan ruimtelijk inpasbaar te maken.
12.1.
De rechtbank stelt vast dat eiser geen tijdelijke omgevingsvergunning heeft aangevraagd. Het college heeft bij de beoordeling van een aanvraag uit te gaan van de inhoud van de aanvraag. De wetgever heeft het initiatief bij de aanvrager gelegd. Het college heeft geen vrijheid om een aanvraag aan te passen. Daarbij heeft het college gemotiveerd waarom de afwijking van het bestemmingsplan onwenselijk is. Het heeft kunnen opmerken dat ook niet in te zien valt waarom een tijdelijke afwijking dan wel acceptabel zou zijn. Ook een gevraagde tijdelijk omgevingsvergunning zou dus geweigerd worden.
Het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde
13. Het college heeft ook de aanvraag voor het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde afgewezen. Daaraan zijn in de kern de strijd met het bestemmingsplan en dezelfde argumenten als hiervoor al genoemd ten grondslag gelegd. Eiser heeft hiertegen geen concrete andere beroepsgronden gericht, zodat de rechtbank dit onderdeel van het bestreden besluit verder niet zal bespreken.
Conclusie en gevolgen
14. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiser geen gelijk krijgt. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.A. van der Straaten, rechter, in aanwezigheid van mr. M.H. Dijkman, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage
In artikel 3.1 van de bestemmingsplannen “Buitengebied 2012”/ “reparatieplan bestemmingsplan Buitengebied 2014” staat waar de voor 'Agrarisch' aangewezen gronden voor bestemd zijn:
a. de uitoefening van een agrarisch bedrijf met een in hoofdzaak grondgebonden agrarische bedrijfsvoering, met dien verstande dat boomkwekerijen en boomgaarden niet zijn toegestaan ter plaatse van de aanduiding 'openheid';
(...)
e. ter plaatse van de aanduiding 'openheid', het behoud en herstel van de openheid van de vochtige graslandgebieden ter bescherming van het waardevolle leefgebied voor weidevogels;
(...)
Uit artikel 3.6 sub b lid 1 van het "reparatieplan bestemmingsplan Buitengebied 2014" volgt dat het verboden is op of in de gronden met de bestemming 'Agrarisch' ter plaatse van de aanduiding 'openheid', en zonder of in afwijking van een vergunning van het bevoegd gezag
(omgevingsvergunning voor het uitvoeren van werken, geen bouwwerken zijnde, of van
werkzaamheden) de bodem verlagen, vergraven, ophogen of egaliseren.
Artikel 30.5.1. van het "reparatieplan bestemmingsplan Buitengebied 2014" schrijft voor dat het verboden is op of in de gronden met de bestemming ‘Waarde - Archeologische verwachting 3' zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning (sub h) wegen aan te leggen, te verbreden of wegen, voet- ruiter of rijwielpaden, banen of parkeergelegenheden te verharden en -andere oppervlakteverhardingen aan te leggen.
Uit artikel 2.5.1. van het "Parapluplan Nieuwe Hollandse Waterlinie" blijkt dat het verboden is op of in de gronden met de dubbelbestemming Waarde - Nieuwe Hollandse Waterlinie, overige zone accessen, zonder of in afwijking van een vergunning van het bevoegd gezag (omgevingsvergunning voor het uitvoeren van werken, geen bouwwerken zijnde, of van werkzaamheden) gronden op te hogen (a) of gronden verlagen (b).
Op grond van artikel 3.6 lid b sub 1 en artikel 30.5.1 van de planregels van het "reparatieplan bestemmingsplan Buitengebied 2014" en artikel 2.5.1. van de planregels van het "Parapluplan Nieuwe Hollandse Waterlinie", is een omgevingsvergunning nodig is voor de ophoging en verharding van het perceel.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 2.1
1Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a.het bouwen van een bouwwerk,
b.het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald,
c.het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
d.het in gebruik nemen of gebruiken van een bouwwerk in met het oog op de brandveiligheid bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen,
Artikel 2.10
1Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
a.de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 2 of Pro 120 van de Woningwet;
b.de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij de bouwverordening of, zolang de bouwverordening daarmee nog niet in overeenstemming is gebracht, met de voorschriften die zijn gesteld bij een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 8, achtste lid, van de Woningwet dan wel bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 120 van Pro die wet;
c.de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
d.het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend;
(...)
Artikel 2.12
1Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a.indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°.met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2°.in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3°.in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
(...)