Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummers: ARN 23/8156 en ARN 24/416
uitspraak van de enkelvoudige kamer van
in de zaak tussen
beide zakenA.[eiseres], uit [plaats], eiseres
(gemachtigde: mr. Y. Wong),
en
ARN 24/416
de burgemeester van de gemeente Nijmegen
ARN 23/8156
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Nijmegen
Samenvatting
1. Eiseres woont aan de [locatie 1] te [plaats]. Zij heeft handhavingsverzoeken ingediend bij het college en de burgemeester, omdat zij overlast ervaart door rook van houtkachels in de omgeving, met name afkomstig van de woning aan de [locatie 2] te [plaats]. Het college en de burgemeester hebben de handhavingsverzoeken afgewezen, omdat uit controles niet bleek dat sprake was van overmatige overlast. Eiseres komt tegen die besluiten op in beroep.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college het handhavingsverzoek van eiseres terecht heeft afgewezen. Verder is eiseres geen belanghebbende bij haar verzoek om handhaving aan de burgemeester. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
1.2.
Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 3. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.
Procesverloop
2. Met het besluit op bezwaar van 21 november 2023 is het college bij het besluit van 11 april 2023 om het handhavingsverzoek af te wijzen gebleven. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit op bezwaar.
3. De burgemeester heeft het handhavingsverzoek op 18 december 2023 afgewezen. Op 19 maart 2024 stemde de burgemeester ermee in dat eiseres rechtstreeks beroep instelt tegen dat besluit.
3.1.
Het college heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift.
3.2.
De rechtbank heeft de beroepen op 10 juni 2025 gelijktijdig op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres en mr. H. Kuhnen namens het college en de burgemeester.
Beoordeling door de rechtbank
ARN 24/416
4. Eiseres stelt zich op het standpunt dat de burgemeester haar handhavingsverzoek ten onrechte niet (op tijd) in behandeling heeft genomen. Eiseres heeft de burgemeester verzocht om handhavend op te treden vanwege een overtreding van artikel 2:79 van Pro de Algemene plaatselijke verordening (Apv). Dat artikel noemde zij al in haar handhavingsverzoek op 3 januari 2023, maar door de burgemeester is pas op 18 december 2023 beslist. Door het tijdsverloop heeft eiseres extra schade geleden.
4.1.
De rechtbank oordeelt als volgt. Een bestuursorgaan kan op een handhavingsverzoek alleen een besluit nemen als het verzoek een aanvraag is, dat wil zeggen: als het een verzoek is dat door een belanghebbende is gedaan. Een belanghebbende is degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken (artikel 1:2, eerste lid, Awb).
4.2.
Artikel 2:79 van Pro de Apv vindt zijn grondslag in artikel 151d van de Gemeentewet. Het artikel houdt in dat een eigenaar of gebruiker van een woning verplicht is om ervoor te zorgen dat er geen ernstige en herhaaldelijke hinder wordt veroorzaakt voor omwonenden, door gedragingen in of vanuit de woning. Doet hij dat niet, dan kan de burgemeester een last onder bestuursdwang opleggen. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat onder ‘omwonenden’ in dit verband moet worden verstaan: “mensen die in de directe nabijheid wonen van de woning of het erf waar of waarvandaan de hinderlijke gedragingen plaatsvinden”. [1] Verder is dit artikel bedoeld als een uiterst middel: de burgemeester mag er pas toepassing aan geven, als geen andere passende of minder ingrijpende instrumenten beschikbaar zijn. [2] De kring van belanghebbenden bij toepassing van dit artikel kan dus niet worden gelijkgesteld aan degenen die belanghebbenden zouden zijn in andere, omgevingsrechtelijke zaken.
4.3.
Eiseres kan niet als ‘direct omwonende’ worden gekwalificeerd in de zin van artikel 151d van de Gemeentewet en (dus) artikel 2:79 van Pro de Apv. Zij woont op hemelsbreed ongeveer 190 meter afstand van het adres waarop haar handhavingsverzoek zag. Tussen de percelen is een appartementencomplex aanwezig. Percelen die 190 meter van elkaar zijn verwijderd liggen niet in elkaars directe nabijheid. Eiseres kan daarom niet als omwonende worden aangemerkt, en dus ook niet als belanghebbende bij een handhavingsverzoek dat is gebaseerd op dit kader.
4.4.
Nu moet worden geconcludeerd dat eiseres geen belanghebbende was bij het verzoek om handhaving, is de reactie van de burgemeester op dat verzoek formeel geen besluit. Maar de burgemeester heeft voor het eerst in zijn verweer in deze beroepsprocedure het standpunt ingenomen dat eiseres geen belanghebbende is. In het bestreden besluit staat dat het volgens de burgemeester “maar zeer de vraag” is of eiseres als belanghebbende moest worden aangemerkt, en in het dictum staat dat het handhavingsverzoek door de burgemeester wordt “afgewezen”. Ook is er een rechtsmiddelenclausule in de brief opgenomen. Gelet op die omstandigheden wordt de reactie van de burgemeester om rechtsbescherming te kunnen bieden aangemerkt als besluit, en acht de rechtbank zich bevoegd om daarover te oordelen. Maar vanwege wat de rechtbank heeft geoordeeld in randnummers 4.1 – 4.3, kan eiseres niet als belanghebbende worden aangemerkt.
4.5.
Het beroep is daarom niet-ontvankelijk.
ARN 23/8156
Is het juiste toetsingskader toegepast?
5. Eiseres voert aan dat het college niet het juiste, volledige juridische kader heeft toegepast. Zij meent dat het college had moeten toetsen of het overlastgevende gebruik leidde tot strijd met de volgende artikelen: artikelen 10 en 11 van de Grondwet, artikelen 2.59, 2.64 en 7.22 van het Bouwbesluit 2012 (Bouwbesluit), artikel 1a van de Woningwet, artikelen 5:37 en 6:162 van het Burgerlijk Wetboek, artikelen 5.6 en 10.2 van de Wet milieubeheer, artikel 2:79 van Pro de Algemene plaatselijke verordening, en artikel 5.2, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.
5.1.
De rechtbank oordeelt dat uit het handhavingsverzoek van eiseres blijkt dat zij overlast ervaart vanwege houtrook in haar omgeving. Er gelden – in tegenstelling tot wat eiseres stelt – geen concrete, algemeen geldende regels voor rook afkomstig uit houtkachels. Ook bestaan er geen algemeen aanvaarde inzichten over de vraag of rook van houtkachels schade aan mensen toebrengt. [3] Uit rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) volgt dat het bevoegd gezag artikel 7.22 van het Bouwbesluit kan toepassen als naar zijn oordeel optreden tegen het gebruik van een bouwwerk, open erf of terrein vanwege gevaarzetting, dreigende aantasting van de volksgezondheid of overmatige hinder noodzakelijk is en meer specifieke bepalingen geen soelaas bieden. [4] Het college heeft daarom in redelijkheid kunnen besluiten om de overlast die eiseres ervaart te toetsen aan de restbepaling van artikel 7.22 van het Bouwbesluit. Eiseres heeft ook niet nader onderbouwd dat de door haar genoemde, andere bepalingen in dit geval kunnen worden toegepast.
5.2.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Is het besluit voldoende zorgvuldig voorbereid?
6. Eiseres voert aan dat het besluit onvoldoende zorgvuldig is voorbereid. Zo heeft tijdens de controle ten onrechte met name de bouwkundige staat van de houtkachel centraal gestaan, in plaats van de ervaren overlast. Eiseres heeft het college voorzien van veel informatie over de overlast die zij ervaart, zoals logboeken en foto’s van de rook. De gemeente had daarin aanleiding moeten zien om een uitgebreider onderzoek te laten doen door een deskundige op het gebied van geur.
6.1.
De vraag die de rechtbank moet beantwoorden is of het college bij de voorbereiding van het besluit tot afwijzing van het handhavingsverzoek alle relevante kennis heeft vergaard over de relevante feiten en omstandigheden om te kunnen concluderen dat hij niet handhavend hoefde op te treden. Naar aanleiding van het handhavingsverzoek heeft het college onderzoek laten uitvoeren door de Omgevingsdienst Regio Nijmegen (ODRN). Naar aanleiding van dat onderzoek is een controlerapport opgesteld, dat aan het besluit is gevoegd. Daar staat in dat de toezichthouder op 14 februari 2023 het adres heeft bezocht waarop eiseres heeft gewezen. In die woning heeft de toezichthouder een open haard aangetroffen, met daarnaast droog en schoon hout. De toezichthouder heeft facturen van de schoorsteenveger gezien, waaruit blijkt dat die de schoorsteen jaarlijks controleert en onderhoudt. De toezichthouder constateert ook voor het overige geen bijzonderheden aan de bouw of het onderhoud van de open haard. Vervolgens heeft hij op 23 maart 2023 en 29 maart 2023 ’s avonds buiten controles uitgevoerd. Beide dagen werd er gestookt; de toezichthouder zag rook uit de schoorsteen komen en er was een rookgeur. In het controlerapport staat dat die geur niet overheersend was. Aan het rapport zijn screenshots toegevoegd waarop de weersomstandigheden te zien zijn ten tijde van beide controlemomenten.
6.2.
Eiseres heeft niet onderbouwd dat het controlerapport onjuistheden bevat of dat de controles zouden zijn uitgevoerd onder niet-representatieve omstandigheden. Er was voor het college geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de inhoud van het rapport van de toezichthouder. Voor het doen van dat onderzoek was geen specifieke expertise op het gebied van geur vereist. Eiseres heeft niet voldoende onderbouwd waarom een toezichthouder, werkzaam bij de omgevingsdienst, onvoldoende gekwalificeerd zou zijn om dat onderzoek goed te kunnen uitvoeren. Er is dus op objectieve wijze een representatief onderzoek uitgevoerd naar de vraag of sprake was van overmatige overlast in de zin van artikel 7.22 van het Bouwbesluit.
6.3.
Het college mocht zich daarom op het rapport van de toezichthouder baseren in de besluitvorming.
6.4.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Moet het college regels vaststellen over houtrook?
7. Eiseres voert aan dat het college onzorgvuldig handelt omdat hij geen regels heeft vastgesteld over houtrook. Volgens eiseres is al lange tijd duidelijk dat houtrook schadelijk is en moet (verdere) (gezondheids)schade worden voorkomen door nadere regelgeving vast te stellen.
7.1.
De rechtbank oordeelt dat deze beroepsgrond niet inhoudelijk ziet op het bestreden besluit, maar in feite een verzoek is aan de rechtbank om het college op te dragen regels vast te stellen. Voor zo’n wetgevingsopdracht bestaat in deze bestuursrechtelijke procedure echter geen ruimte.
7.2.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep in zaaknummer 23/8156 is ongegrond, en het beroep in zaaknummer 24/416 is niet-ontvankelijk. Dat betekent dat de afwijzingen van de handhavingsverzoeken in stand blijven. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
Zaaknummer 24/416
De rechtbank verklaart het beroep niet-ontvankelijk.
Zaaknummer 23/8156
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.S. Termaat, rechter, in aanwezigheid van mr. M.M. Verschuren, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.