Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 24/518
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiser], uit [plaats], eiser
en
de staatssecretaris van Financiën
(gemachtigden: mr. I. Talhaoui en [gemachtigde]).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de weigering van de staatssecretaris om een broncode openbaar te maken naar aanleiding van het openbaarmakingsverzoek van eiser op grond van de Wet open overheid (Woo). Eiser is het niet eens met deze weigering en hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of de staatssecretaris in zijn geheel mocht weigeren de verzochte informatie openbaar te maken.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het bestreden besluit van de staatssecretaris van 15 januari 2024 onvoldoende is gemotiveerd. Een van de uitzonderingsgronden handhaaft de staatssecretaris niet langer. De staatssecretaris heeft daarnaast niet gemotiveerd welk van de drie andere uitzonderingsgronden op welke onderdelen van de broncode van toepassing zijn. Het bestreden besluit kan daarom niet langer in stand blijven. Dat betekent dat eiser dus gelijk krijgt en het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Eiser heeft op 16 januari 2023 verzocht om openbaarmaking van de sourcecode van het BTW-systeem (broncode). Daarbij verzoekt eiser om in ieder geval de volgende informatie:
- de backend applicaties;
- de frontend/management applicaties;
- CI/CD configuraties ten bate van o.a. automated testing;
- configuratiebestanden voor zover deze geen geheimen bevatten (keys, wachtwoorden etc.);
- maatwerk tooling in gebruik om dit alles te onderhouden.
2.1.
De staatssecretaris heeft met het besluit van 14 april 2023 geweigerd de verzochte informatie openbaar te maken. Deze weigering ziet op de gehele broncode. Met het bestreden besluit van 15 januari 2024 is de staatssecretaris bij de weigering tot openbaarmaking gebleven.
2.2.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De staatssecretaris heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.3.
De rechtbank heeft het beroep op 10 juli 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigden van de staatssecretaris.
Beoordeling door de rechtbank
Het beoordelingskader
3. Het uitgangspunt van de Woo is dat iedereen recht heeft op toegang tot publieke informatie en dat alle overheidsinformatie in beginsel openbaar is behoudens bij de wet gestelde beperkingen. Artikel 5.1 van de Woo bevat in het eerste lid de absolute en in het tweede lid de relatieve uitzonderingsgronden. Deze uitzonderingsgronden kunnen aan openbaarmaking in de weg staan. Bij de absolute uitzonderingsgronden blijft informatieverstrekking altijd achterwege. Bij de relatieve uitzonderingsgronden maakt het bestuursorgaan een afweging tussen het vooropgestelde, algemene belang van openbaarheid en de belangen genoemd in artikel 5.1, tweede lid, van de Woo. De uitzonderingsgronden moeten restrictief worden uitgelegd.
3.1.
Een bestuursorgaan moet in beginsel per document of onderdeel van een document motiveren op welke grond openbaarmaking achterwege wordt gelaten. Het kan daarvan afzien als dat zou leiden tot herhalingen die geen redelijk doel dienen. [1]
3.2.
De staatssecretaris legt aan de weigering van de verzochte informatie ten grondslag dat het openbaar maken de veiligheid van de Staat in gevaar brengt. [2] Subsidiair weigert de staatssecretaris de verzochte informatie in zijn geheel openbaar te maken omdat het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het financiële en/of economische belang van de Belastingdienst, [3] het belang van inspectie, controle en toezicht door de Belastingdienst [4] en het belang van het goed functioneren van de Belastingdienst. [5]
3.3.
Op de zitting heeft de (gemachtigde van de) staatssecretaris meegedeeld dat de staatssecretaris de uitzonderingsgrond dat openbaarmaking de veiligheid van de Staat in gevaar brengt niet langer handhaaft. Deze uitzonderingsgrond ligt dus niet langer aan de weigering ten grondslag. De rechtbank beoordeelt daarom deze uitzonderingsgrond niet.
Mocht de staatssecretaris weigeren de informatie in zijn geheel openbaar te maken?
4. Eiser stelt dat de staatssecretaris ten onrechte in zijn geheel weigert de informatie openbaar te maken. De door de staatssecretaris getrokken conclusie dat de rechtsstaat in gevaar komt als men weet hoe de Belastingdienst functioneert lijkt een zeer ruime interpretatie van de uitzonderingsgronden van de Woo. Het moet in ieder geval mogelijk zijn om delen van de broncode openbaar te maken. Verder is ook het standpunt dat het openbaren van de broncode de inspectie, toezicht en controle door de Belastingdienst in gevaar brengt, geen goede reden om in zijn geheel te weigeren informatie openbaar te maken. Het niet leveren van enige inhoudelijke informatie en geen enkel document of een deel daarvan lijkt meer een kwestie van onwil dan een correcte afweging binnen de wetgeving. Eiser begrijpt dat het BTW/OB-programma geen open source is, maar dat is geen uitzonderingsgrond in de Woo.
4.1.
De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat hij de informatie in zijn geheel niet openbaar hoefde te maken, omdat het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het financiële en/of economische belang van de Belastingdienst, [6] het belang van inspectie, controle en toezicht door de Belastingdienst [7] en het belang van het goed functioneren van de Belastingdienst. [8] De staatssecretaris stelt dat de broncode van het BTW/OB-programma nooit is bedoeld als open source. Het is een dermate oud programma dat onderliggende gegevens niet meer beschikbaar zijn. De broncode van het BTW/OB-programma bevat informatie over de wijze hoe de Belastingdienst invulling geeft aan zijn taken op het gebied van toezicht, handhaving en opsporing. Openbaarmaking van deze informatie brengt de heffing en inning van de omzetbelasting, alsmede het toezicht, de handhaving en de opsporing van dit specifieke belastingmiddel in gevaar. Bij software die is geschreven in oudere programmeertalen worden de servernamen, databasenamen, tabelnamen en de attributen van die tabellen met en naam en toenaam in de software genoemd. Ook zijn de toegangscontroles ‘hardcoded’ opgenomen in de broncode. Hierdoor is het voor een kwaadwillende relatief eenvoudig om specifieke malware te ontwikkelen om het BTW/OB-systeem van de Belastingdienst gericht aan te vallen. Verder heeft de staatssecretaris op de zitting toegelicht dat andere systemen op dezelfde manier zijn opgebouwd waardoor er ook een dreiging is voor een aanval op die andere systemen. Dit kan ertoe leiden dat de heffing, inning en de controle door de Belastingdienst worden belemmerd. Zonder inning en heffing van de belastingmiddelen komt ook het functioneren van de Staat in gevaar. Omdat met het openbaar maken van de broncode een ieder kennis kan nemen van de broncode, kan dit de effectiviteit van de Belastingdienst bij de uitoefening van zijn taken in gevaar brengen.
4.2.
Deze beroepsgrond slaagt. De staatssecretaris heeft in het bestreden besluit niet gemotiveerd waarom de door hem gehanteerde uitzonderingsgronden zien op de verzochte informatie in zijn geheel. De staatssecretaris stelt weliswaar dat het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het financiële en/of economische belang, het belang van inspectie, controle en toezicht en het belang van het goed functioneren, maar legt niet uit welke uitzonderingsgrond op welk deel van de verzochte informatie ziet. De staatssecretaris volstaat in het bestreden besluit met een algemene redenering.
4.2.1.
De staatssecretaris stelt daarbij ook niet dat is afgezien van een motivering per (onderdeel van een) document omdat dat zou leiden tot herhalingen die geen redelijk doel dienen. Integendeel, op de zitting heeft de staatssecretaris verklaard dat een deel van de verzochte informatie wel openbaar kan worden gemaakt. Dat het verzoek daar niet op zou zien, zoals op zitting namens de staatssecretaris is gesteld, kan de rechtbank niet plaatsen.
4.2.2.
De rechtbank stelt vast dat de staatssecretaris in het bestreden besluit en op de zitting een duidelijk belang stelt waarom niet wordt overgegaan tot openbaarmaking van de verzochte informatie. Het is voorstelbaar dat dit belang op (een deel van) de broncode van toepassing is. De staatssecretaris moet dan echter wel inzichtelijk maken welke uitzonderingsgrond op welk deel van de BTW/OB-broncode van toepassing is. Alleen dan kan in rechte worden beoordeeld of (en op welke onderdelen) de uitzonderingsgronden van toepassing zijn en of deze op een juiste wijze zijn toegepast.
Conclusie en gevolgen
5. Het beroep is gegrond, omdat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd. Dat is in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit.
5.1.
De rechtbank ziet geen aanleiding om de rechtsgevolgen van dit besluit in stand te laten, zelf in de zaak te voorzien of een bestuurlijke lus toe te passen. Het is aan de staatssecretaris om een nieuw besluit te nemen waarbij inzichtelijk wordt gemaakt op welk deel van de verzochte informatie welke uitzonderingsgrond van toepassing is. De rechtbank ziet af van een bestuurlijke lus omdat het gaat om een zeer uitgebreide broncode. De staatssecretaris moet daarom een nieuw besluit nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van twaalf weken. De rechtbank begrijpt dat de broncode uit veel modules bestaat met veel regels en op veel onderdelen (bijna) identiek is. Daarom is het denkbaar dat de staatssecretaris in overleg met eiser gaat om te bepalen of volstaan kan worden met een besluit dat ziet op een deel van de broncode als voorbeeld daarvan.
5.2.
Omdat het beroep gegrond is, moet de staatssecretaris het betaalde griffierecht van € 187 aan eiser vergoeden. Verder is niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt de staatssecretaris op om binnen twaalf weken na de datum van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 187 aan eiser moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.P.C.G. Derksen, voorzitter, en mr. G.W.B. Heijmans en mr. G.H.W. Bodt, leden, in aanwezigheid van mr. L. Janssen, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op:
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.