Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 24/4518
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiseres] ([eiseres]), uit [plaats], eiseres
en
het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn
(gemachtigde: mr. S.B. Krale-Bahratsing).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over het buiten behandeling stellen van het verzoek van eiseres tot openbaarmaking van informatie op grond van de Wet open overheid (Woo). Eiseres is het niet eens met het buiten behandeling stellen. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of het verzoek van eiseres op grond van de Woo op juiste gronden buiten behandeling is gesteld.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college het Woo-verzoek ten onrechte buiten behandeling heeft gesteld. Het college heeft namelijk ten onrechte verplicht dat bij het elektronisch indienen van een Woo-verzoek gebruik moet worden gemaakt van DigiD en het webformulier niet ingediend kan worden zonder een aantal voorvragen te beantwoorden. Eiseres krijgt dus gelijk en het beroep is gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Eiseres heeft op 2 oktober 2023 op grond van de Woo in een e-mailbericht aan de gemeente Apeldoorn verzocht om informatie in relatie tot het beleid van de gemeente met betrekking tot het wel of niet openstellen van bepaalde elektronische wegen om Woo-verzoeken in te kunnen dienen.
2.1.
Het college heeft eiseres op 10 oktober 2023 laten weten dat het Woo-verzoek niet op de juiste manier is ingediend omdat voor het indienen van een Woo-verzoek de digitale weg per e-mail niet is opengesteld. Het college stelt eiseres in de gelegenheid om binnen twee weken het Woo-verzoek per brief of digitaal via een e-formulier in te dienen.
2.2.
Omdat eiseres geen gebruik heeft gemaakt van de herstelmogelijkheid, heeft het college met het besluit van 25 oktober 2023 het verzoek van eiseres buiten behandeling gesteld. [1] Met het bestreden besluit van 27 mei 2024 op het bezwaar van eiseres is het college bij dat besluit gebleven.
2.3.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.4.
De rechtbank heeft het beroep op 10 juli 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [persoon A] namens eiseres en de gemachtigde van het college.
Beoordeling door de rechtbank
Het beoordelingskader
3. Een bestuursorgaan kan besluiten een aanvraag niet te behandelen, indien:
a. de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag, of
b. de aanvraag geheel of gedeeltelijk is geweigerd op grond van artikel 2:15 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), of
c. de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking,
Het bestuursorgaan moet daaraan voorafgaand wel de aanvrager in gelegenheid stellen heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen. [2]
3.1.
Een verzoek tot informatie op grond van de Woo kan mondeling of schriftelijk worden ingediend en kan elektronisch worden verzonden op de door het bestuursorgaan aangegeven wijze. [3] Een bestuursorgaan hoeft een elektronisch ingediend verzoek niet te behandelen als het niet is ingediend op de door het bestuursorgaan aangegeven wijze. [4] Uitganspunt van de Woo is dat een informatieverzoek vormvrij is. Uit de artikelsgewijze toelichting bij artikel 4.1, tweede lid, van de Woo [5] blijkt ook dat geen onnodige drempels mogen worden aangebracht bij de wijze van indienen van een elektronisch informatieverzoek.
Is de Wet modernisering elektronisch bestuurlijk verkeer van toepassing?
Is de Wet modernisering elektronisch bestuurlijk verkeer van toepassing?
4. Eiseres stelt dat de Wet modernisering elektronisch bestuurlijk verkeer (Wmebv) van toepassing is op Woo-verzoeken. Hoewel de Wmebv pas per 1 januari 2026 in werking treedt, blijkt uit de artikelsgewijze toelichting bij de Woo dat de wetgever de systematiek van de Wmebv direct bij de inwerkingtreding van de Woo toepast.
4.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet. De Wmebv treedt pas per 1 januari 2026 in werking. Dat in de artikelsgewijze toelichting naar de Wmebv wordt verwezen, betekent niet dat deze wet al van toepassing is op de Woo. Er wordt alleen voor de uitleg van sommige bepalingen van de Woo aangesloten bij de toelichting die is opgenomen in de memorie van toelichting van de Wmebv. Het voorgaande betekent dat artikel 4.1 van de Woo en de huidige versie van artikel 2:15 van de Awb van toepassing zijn op het bestreden besluit.
Is het college ten onrechte niet ingegaan op de bezwaargrond over de DigiD-eis?
5. Eiseres stelt dat het college ten onrechte niet is ingegaan op de bezwaargrond over de DigiD-eis. Als eiseres gebruik had gemaakt van de herstelmogelijkheid, zou zij geen procesbelang hebben om haar standpunt over de DigiD-eis aan de orde te stellen. Dan zou het onmogelijk zijn om de DigiD-eis in rechte te laten toetsen.
5.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat het in het bestreden besluit terecht niet is ingegaan op de bezwaargrond over de DigiD-eis. Gelet op artikel 4.1, tweede lid, van de Woo in samenhang met artikel 2:15 van de Awb kan het bestuursorgaan nadere eisen stellen aan het gebruik van de elektronische weg. Indien een Woo-verzoek niet op de juiste wijze wordt ingediend, voldoet het daarmee niet aan de wettelijke eisen voor het in behandeling nemen van de aanvraag. Als gevolg daarvan is het verzoek van eiseres buiten behandeling gesteld.
5.2.
Deze beroepsgrond slaagt. Het college is ten onrechte niet ingegaan op de bezwaargrond over de DigiD-verplichting. Het Woo-verzoek van eiseres is buiten behandeling gesteld omdat het verzoek niet via de juiste weg is ingediend en geen gebruik is gemaakt van de herstelmogelijkheid. Eiseres maakt daartegen bezwaar en voert aan dat geen juiste herstelmogelijkheid is geboden, omdat geen DigiD-eis mag worden gesteld bij het indienen van een elektronisch Woo-verzoek. De bezwaargrond ziet dus op het volgens eiseres ten onrechte buiten behandeling stellen van het Woo-verzoek. Het college had dan ook op deze bezwaargrond moeten ingaan.
5.3.
Het voorgaande betekent dat het bestreden besluit een motiveringsgebrek kent. De rechtbank ziet aanleiding om te beoordelen of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen blijven. Dit betekent dat de rechtbank moet oordelen of het college een juiste herstelmogelijkheid heeft geboden aan eiseres. Deze vraag splitst zich uiteen in twee vragen, namelijk de vraag of het college het gebruik van DigiD mocht verplichten bij het elektronisch indienen van een Woo-verzoek en de vraag of het college het beantwoorden van voorvragen mocht verplichten bij het elektronisch indienen van een Woo-verzoek.
Mocht het college het gebruik van DigiD voorschrijven bij het indienen van een elektronisch Woo-verzoek?
Mocht het college het gebruik van DigiD voorschrijven bij het indienen van een elektronisch Woo-verzoek?
6. Eiseres stelt dat het college niet mocht verplichten om gebruik te maken van DigiD bij het elektronisch indienen van een Woo-verzoek. De wetgever heeft bepaald dat het verplichten van DigiD een disproportionele drempel oplevert. Het opvragen van overheidsinformatie is een basisrecht voor iedereen dat zo simpel en toegankelijk mogelijk moet zijn. Door het identificeren met DigiD wordt geregistreerd dat iemand voor een bepaalde dienst heeft ingelogd. Dit is alleen te rechtvaardigen bij diensten waar identificatie en vertrouwelijkheid van doorslaggevend en noodzakelijk belang zijn voor de gebruiker of de overheid. Bij een Woo-verzoek vraagt de verzoeker om overheidsinformatie die voor een ieder openbaar wordt. Een ieder heeft hetzelfde recht om deze informatie te vragen. Een dermate grondige identificatie van een verzoeker is dus niet nodig, noch is er een zwaarwegend belang bij een (zwaar) beveiligde online omgeving.
6.1.
Deze beroepsgrond slaagt. Het college handhaaft zijn standpunt niet langer, zo bleek op de zitting. Dat is terecht: uit de artikelsgewijze toelichting bij artikel 4.1, tweede lid, van de Woo [6] blijkt uitdrukkelijk dat het niet proportioneel is om bij het openstellen van elektronische informatieverzoeken DigiD voor te schrijven. Hoewel de Wmebv niet van toepassing is, zie hiervoor onder 4.1, blijft staan dat voor de uitleg van artikel 4.1, tweede lid, van de Woo door de verwijzing naar de memorie van toelichting bij de Wmebv, wel is aangesloten bij de uitgangspunten van die wet. Het college heeft laten weten dat het inmiddels niet meer verplicht is om gebruik te maken van DigiD bij het elektronisch indienen van een Woo-verzoek.
Mocht het college het beantwoorden van voorvragen voorschrijven bij het indienen van een elektronisch Woo-verzoek?
7. Eiseres stelt dat het college niet mocht voorschrijven om voorvragen te beantwoorden bij het indienen een elektronisch Woo-verzoek. Artikel 4.1 van de Woo ziet uitsluitend op de wijze van verzending van het Woo-verzoek. Deze keuzevrijheid ziet niet op de vorm van het verzoek. Daaraan mogen immers geen eisen worden gesteld die op grond van de Awb niet ook aan een verzoek per post mogen worden gesteld. Woo-verzoeken zijn vormvrij. Dat een gemeente Woo-verzoekers behulpzaam wil zijn met voorvragen is mogelijk, zolang ook de optie bestaat deze hulpmiddelen over te slaan en direct elektronisch een zelf vorm te geven Woo-verzoek in te dienen. De verplicht te doorlopen voorvragen zijn in strijd met de vormvrijheid van een Woo-verzoek.
7.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat het college wel het beantwoorden van voorvragen mocht voorschrijven voordat een Woo-verzoek kan worden ingediend. Uit artikel 4.1 van de Woo blijkt dat bestuursorganen worden verplicht om de elektronische weg voor het indienen van een Woo-verzoek open te stellen, maar dat het aan het bestuursorgaan is om aan te geven hoe dat verzoek moet worden ingediend. De voorvragen worden uitsluitend gesteld om dienstverlenend richting de verzoeker te kunnen zijn. Deze voorvragen zijn niet bedoeld om een drempel op te werpen voor het indienen van een Woo-verzoek. Het college ziet in de artikelsgewijze toelichting bij de Woo ook geen aanleiding om aan te nemen dat het stellen van enkele voorvragen niet mogelijk is op grond van artikel 4.1 van de Woo.
7.2.
Ook deze beroepsgrond slaagt. Daargelaten of een bestuursorgaan het beantwoorden van voorvragen mag voorschrijven voordat een Woo-verzoek kan worden ingediend, is de rechtbank in dit concrete geval van oordeel dat de gestelde voorvragen een onnodige drempel opleveren bij het indienen van een Woo-verzoek. De gestelde vragen kunnen namelijk voor een burger moeilijk te beantwoorden zijn. Ook bestaat bij het e-formulier van de gemeente Apeldoorn niet de mogelijkheid om (een van) de voorvragen over te slaan. Pas als alle voorvragen zijn beantwoord kan het webformulier worden ingediend. Dit past niet bij het uitgangspunt dat een Woo-verzoek vormvrij is. Hoewel het voorstelbaar is dat voorvragen behulpzaam kunnen zijn bij de behandeling van een Woo-verzoek, had het college in dit geval de indiener van een Woo-verzoek bij het gebruik van het webformulier niet mogen verplichten voorvragen te beantwoorden.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep is gegrond, omdat het college de aanvraag ten onrechte buiten behandeling heeft gesteld. Het college had eiseres de mogelijkheid moeten bieden om het Woo-verzoek in te dienen op de voorgeschreven wijze, zonder de verplichting om in te loggen via DigiD of de voorvragen te beantwoorden. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen aanleiding om de rechtsgevolgen van dit besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. Het is aan het college om inhoudelijk te beslissen op het Woo-verzoek. Hoewel het college formeel gezien eiseres opnieuw in de gelegenheid moet stellen om het Woo-verzoek op de juiste wijze in te dienen, ziet de rechtbank aanleiding om, gelet op een efficiënte behandeling van het Woo-verzoek en de omstandigheden van deze beroepszaak, het college op te dragen het Woo-verzoek direct in behandeling te nemen en in de beslissing op bezwaar op dat verzoek te beslissen. De rechtbank stelt de termijn voor die beslissing op zes weken.
8.1.
Omdat het beroep gegrond is, moet het college het betaalde griffierecht van € 371 aan eiseres vergoeden. Verder is niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt het college op om binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 371 aan eiseres moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.P.C.G. Derksen, voorzitter, en mr. G.W.B. Heijmans en mr. G.A. van der Straaten, leden, in aanwezigheid van mr. L. Janssen, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op:
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.