Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummers: ARN 25/3253 en 25/3255
uitspraak van de voorzieningenrechter van
in de zaken tussen
[verzoekster], uit [plaats 1], verzoekster
(gemachtigde: mr. B. van Nieuwaal),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente West Betuwe
(gemachtigde: mr. J. Keur).
Als derde-partijen nemen aan de zaak deel: [derde-partij 1] uit [plaats 2], [derde-partij 2] uit [plaats 2] en [derde-partij 3] uit [plaats 2]
(gemachtigden: mr. H. Doornhof & mr. D.R. Kuijpers).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de twee aan verzoekster opgelegde lasten onder dwangsom vanwege overtreding van de algemene zorgplicht voor de fysieke leefomgeving als omschreven in artikel 1.7 van de Omgevingswet.
1.1.
De voorzieningenrechter komt in deze uitspraak tot het voorlopig oordeel dat de zorgplicht van artikel 1.7 van de Omgevingswet niet is overtreden door verzoekster. Omdat het college naar voorlopig oordeel ten onrechte handhavend heeft opgetreden tegen verzoekster, wijzigt de voorzieningenrechter de eerder bij wijze van ordemaatregel getroffen voorlopige voorziening en bepaalt dat de last onder dwangsom van 4 juli 2025 wordt geschorst tot zes weken na de beslissing op bezwaar. Er bestaat geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen ten aanzien van de opgelegde last onder dwangsom van
19 juni 2025, omdat in die zaak geen sprake is van een spoedeisend belang. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
19 juni 2025, omdat in die zaak geen sprake is van een spoedeisend belang. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
Procesverloop
2. Op 19 juni 2025 heeft het college een last onder dwangsom (bestreden besluit I) opgelegd aan verzoekster wegens overtreding van artikel 1.7 van de Omgevingswet. Verzoekster heeft volgens het college niet tijdig aan de last voldaan en het college stelt daarom dat de dwangsom van € 20.000,- van rechtswege is verbeurd. Het college heeft een nieuwe last onder dwangsom opgelegd bij besluit van 4 juli 2025 (bestreden besluit II). Verzoekster is in dat besluit gelast om per direct de stofvorming op haar perceel te stoppen op straffe van een dwangsom van € 50.000,- euro ineens.
2.1.
Verzoekster heeft tegen de beide besluiten bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter hangende die bezwaren verzocht om voorlopige voorzieningen te treffen.
2.2.
Bij uitspraak van 25 juli 2025 heeft de voorzieningenrechter bij wijze van ordemaatregel een voorlopige voorziening getroffen en bestreden besluit II geschorst tot twee weken na de (inhoudelijke) uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening. De voorzieningenrechter heeft bestreden besluit I niet bij wijze van ordemaatregel geschorst.
2.3.
De voorzieningenrechter heeft de verzoeken op 19 augustus 2025 op zitting behandeld. Namens verzoekster hebben [persoon A] en de gemachtigde deelgenomen. Het college heeft zich op zitting laten vertegenwoordigen door [persoon B] en zijn gemachtigde. Namens de derde-partijen zijn [persoon C], [persoon D] en de gemachtigden verschenen.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
3. De voorzieningnrechter bespreekt hieronder eerst hoe de bestreden besluiten tot stand zijn gekomen. Daarna zet zij het wettelijk kader uiteen. Vervolgens zal de voorzieningenrechter de verzoeken om een voorlopige voorziening inhoudelijk beoordelen.
Totstandkoming van het bestreden besluit
4. De derde-partijen zijn eigenaar en huurders van percelen aan de [locatie 1] in [plaats 2]. Zij wonen op deze percelen en houden daar hobbymatig paarden. Verzoekster heeft percelen aan de [locatie 2] in [plaats 1] in eigendom. Deze percelen liggen nabij
de percelen van de derde-partijen.
4.1.
De derden-partijen hebben bij het college op 26 mei 2025 een handhavingsverzoek ingediend wegens door verzoekster veroorzaakte (verontreinigde) stofwolken vanaf haar percelen aan de [locatie 2] in [plaats 1]. Volgens de omwonenden gaat het om staalslakkenmateriaal dat zonder beheersmaatregelen is achtergelaten, waardoor stof met een risicovolle chemische samenstelling door de wind kan verstuiven. Deze verontreinigde stofdeeltjes verspreiden zich over de omgeving, zonder dat sprake is van effectieve beheersmaatregelen. De derden-partijen hebben het college verzocht om hier onverwijld, binnen 24 uur, handhavend tegen op te treden. De derden-partijen hebben vervolgens, toen die beslissing uitbleef, een beroep niet tijdig [1] ingediend bij de rechtbank en hangende het beroep niet tijdig een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend. Bij uitspraken van 4 juni 2025 hebben de rechtbank respectievelijk de voorzieningenrechter het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening niet-ontvankelijk verklaard.
4.2.
Op 3 juni 2025 heeft een toezichthouder van het college een controle verricht op de percelen van verzoekster. Tijdens de controle is geconstateerd dat er op meerdere plekken stofvorming plaatsvindt. Het is volgens het college aannemelijk dat de stofvorming zorgt voor overlast voor omwonenden. Daarnaast heeft het college advies- en ingenieursbureau RPS (hierna: RPS) een onderzoek laten uitvoeren op de locatie. RPS heeft onderzocht of er stofvorming plaatsvindt van verontreinigde grond en van staalslakken. Op 18 juni 2025 is door RPS de rapportage ‘Onderzoek stofsamenstelling onder worst-case omstandigheden terrein zuidbaan, [locatie 2] [plaats 1]’ (hierna: het RPS-rapport) opgesteld. Het onderzoek bevestigt volgens het college dat er verstuiving van stof plaatsvindt en dat daarin (geringe hoeveelheden) verontreinigde stoffen zitten.
4.3.
Bij bestreden besluit I heeft het college aan verzoekster een last onder dwangsom opgelegd. Volgens het college levert de stofvorming op het perceel een overtreding van de algemene zorgplicht uit de artikelen 1.6 en 1.7 van de Omgevingswet op. Omdat de stofwolken verontreinigde deeltjes bevatten, kan de stofvorming namelijk een bedreiging veroorzaken voor de gezondheid van de omgeving. Daarnaast kan de blootstelling aan inhaleerbare stof op zichzelf al een risico voor de gezondheid van de omgeving vormen, aldus het college.
4.4.
Het college heeft op 1 juli 2025 een nieuwe controle verricht. Bij deze controle was een lichte stofvorming waarneembaar, maar het college vond dit onvoldoende om met zekerheid te kunnen stellen dat verzoekster de zorgplicht en daarmee de lastgeving heeft overtreden. Op 2 juli 2025 heeft er wederom een controle plaatsgevonden, maar toen is er (terwijl er wel werkzaamheden werden verricht) geen stofvorming waargenomen.
Op 3 juli 2025 is de toezichthouder in de ochtend wederom langs geweest op de locatie. Er is toen ondanks de werkzaamheden geen stofvorming waargenomen. Op 3 juli 2025 in de middag hebben omwonenden filmpjes aan het college gestuurd waar zichtbaar flinke stofvorming wordt veroorzaakt door rijdende voertuigen. Vervolgens is de toezichthouder die middag opnieuw langs geweest op de locatie en heeft zelf vastgesteld dat sprake is van stofvorming. Bij bestreden besluit II heeft het college, omdat de overtreding volgens het college dus nog steeds plaatsvindt en niet beëindigd is, een tweede last onder dwangsom opgelegd.
4.5.
Verzoekster is in de beide besluiten gelast om de stofvorming op haar percelen per direct te (laten) stoppen en te zorgen dat de overtreding niet opnieuw begint. Dit kan verzoekster doen door maatregelen te treffen om ervoor te zorgen dat de stofvorming stopt, door voldoende te sproeien tijdens de werkzaamheden of bijvoorbeeld door het plaatsen van benevelingsinstallaties. Mocht dit niet lukken dan moet verzoekster stoppen met de werkzaamheden op het perceel bij droog weer zodat er geen verstuiving meer plaatsvindt van stofdeeltjes die licht verontreinigd zijn en mag verzoekster pas weer starten met de werkzaamheden op het moment dat zeker is dat geen stofvorming meer kan plaatsvinden.
Wettelijk kader
5. Op grond van de Omgevingswet geldt er voor een ieder een algemene zorgplicht voor de fysieke leefomgeving. [2] De algemene zorgplicht heeft een vangnetfunctie en is dus vooral van belang bij activiteiten die niet nader zijn gereguleerd (bijvoorbeeld omdat de wetgever gevolgen van deze activiteiten niet heeft voorzien).
5.1.
In artikel 1.7 van de Omgevingswet staat dat een ieder die weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat zijn activiteit nadelige gevolgen kan hebben voor de fysieke leefomgeving, verplicht is om:
a. alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevraagd om die gevolgen te voorkomen,
b. voor zover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen: die gevolgen zoveel mogelijk te beperken of ongedaan te maken,
c. als die gevolgen onvoldoende kunnen worden beperkt: die activiteit achterwege te laten voor zover dat redelijkerwijs van hem kan worden gevraagd.
5.2.
De zorgplicht bevat dus drie verplichtingen. De eerstvolgende verplichting geldt alleen als het niet mogelijk is aan de daarvoor genoemde verplichting te voldoen.
5.3.
Uit de memorie van toelichting bij de Omgevingswet blijkt dat de algemene zorgplicht in de Omgevingswet voortbouwt op (algemene) zorgplichten die voor inwerkingtreding van de Omgevingswet in verschillende wetten waren opgenomen (zoals de zorgplicht van artikel 1.1a van de Wet milieubeheer, artikel 6.8 van de Waterwet en artikel 1a van de Woningwet). [3] Daarnaast volgt uit de memorie van toelichting – zakelijk weergegeven – dat de verwachting gerechtvaardigd is dat van de artikelen 1.6 en 1.7 geen groter juridiserend effect zal uitgaan dan van de ondertussen vervallen zorgplichtbepalingen uit de afzonderlijke wetten.
5.4.
Uit oude rechtspraak over (algemene) zorgplichten volgt dat in beginsel slechts handhavend kon worden optreden in gevallen waarin ernstige nadelige gevolgen optraden of acuut dreigden op te treden, terwijl de bijzondere wet er niet op andere wijze in voorzag om die gevolgen te voorkomen of zo veel mogelijk te beperken. [4] De voorzieningenrechter neemt, gelet op de memorie van toelichting (zie onder 5.3), aan dat voor handhavend optreden op grond van de artikelen 1.6 en 1.7 van de Omgevingswet eveneens slechts ruimte is als ernstige nadelige gevolgen optreden of dreigen op te treden voor de fysieke leefomgeving en de Omgevingswet [5] geen concretere normen bevat ter voorkoming of beperking van deze gevolgen. Dit sluit ook aan bij de in de memorie van toelichting uitgesproken verwachting dat de zorgplicht in de praktijk maar een beperkte functie zal vervullen bij het waarborgen van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit en er slechts ruimte is om handhavend op te treden als sprake is van onmiskenbare strijd met de zorgplicht. [6]
Zaak met zaaknummer 25/3255: bestreden besluit I
Is sprake van een spoedeisend belang?
6. De voorzieningenrechter treft op grond van artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) alleen een voorlopige voorziening als ‘onverwijlde spoed’ dat vereist. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een spoedeisend belang in het verzoek gericht tegen bestreden besluit I (zaaknummer: 25/3255). Het college voert in dat kader aan dat de begunstigingstermijn reeds verstreken is en dat het college ook een invorderingsbesluit heeft genomen.
6.1.
Omdat partijen van mening verschillen over de vraag of sprake is van een spoedeisend belang, beoordeelt de voorzieningenrechter dat eerst. De voorzieningenrechter is van oordeel dat geen sprake is van een spoedeisend belang voor zover het bestreden besluit I betreft. De last is namelijk al uitgewerkt en op zitting heeft de gemachtigde van verzoekster bevestigd dat de verbeurde dwangsom van € 10.000,- ineens ook al betaald is. Verzoekster kan met haar verzoek niet meer voorkomen dat de dwangsom van rechtswege verbeurt. Daarom ontbreekt een spoedeisend belang bij het treffen van een voorlopige voorziening ten aanzien van bestreden besluit I. [7] De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening met zaaknummer 25/3255 daarom af.
Zaak met zaaknummer 25/3253: bestreden besluit II
7. Tussen partijen is niet in geschil dat sprake is van een spoedeisend belang in de zaak over bestreden besluit II (met zaaknummer 25/3253). De voorzieningenrechter beoordeelt voor bestreden besluit II of er aanleiding bestaat om de bij wijze van ordemaatregel getroffen voorlopige voorziening te handhaven, op te heffen of te wijzigen. Daarvoor is van belang of het bezwaar van verzoekster een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan namelijk een reden zijn om de opgelegde ordemaatregel te handhaven of te wijzigen. Of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft, beoordeelt de voorzieningenrechter aan de hand van de gronden van verzoekster.
7.1.
De voorzieningenrechter merkt voorafgaand nog op dat, zoals onder 5.4 is weergegeven, het college eerst moet nagaan of er geen concretere normen zijn ter voorkoming of beperking van de nadelige gevolgen op grond waarvan handhavend kan worden opgetreden. Verzoekster heeft hier geen gronden tegen gericht. De voorzieningenrechter komt daarom niet toe aan de vraag of er concrete normen zijn op grond waarvan handhavend optreden in dit geval mogelijk was geweest.
Is sprake van een overtreding?
8. Verzoekster stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van een overtreding. In dat kader voert zij – kort samengevat – aan dat het RPS-rapport duidelijk maakt dat er geen verhoogd gezondheidsrisico is vastgesteld. Verzoekster wijst er verder op dat in het RPS-rapport is beoordeeld wat de gevolgen zijn voor werknemers, dus personen die zich begeven in de onmiddellijke nabijheid van de werkzaamheden. Verzoekers wonen daar nog verder vanaf, zodat de eventuele stofvorming ook om die reden geen gezondheidsrisico (voor hen) oplevert. Van een (evidente/onmiskenbare) overtreding van artikel 1.7 van de Omgevingswet is dan ook geen sprake, aldus verzoekster.
8.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat wel sprake is van een overtreding. Het college meent dat de overtreding tweeledig is. Uit het RPS-rapport blijkt dat de stofwolken op/vanaf de projectlocatie verontreinigde stofdeeltjes bevatten, waardoor de stofvorming een potentiële bedreiging voor de gezondheid van de omgeving kan veroorzaken. Daarnaast kan de blootstelling aan inhaleerbaar stof op zichzelf al een risico voor de gezondheid van de omgeving vormen. Volgens het college kan inhaleerbaar stof dus, ook als dit afkomstig is van ‘schone grond’ en geen verontreinigde stoffen bevat, schadelijk zijn voor de gezondheid en daarmee een schending van de algemene zorgplicht opleveren. Het college stelt verder dat RPS, anders dan verzoekster meent, niet heeft geconcludeerd dat de stofvorming op de GBT-locatie niet schadelijk is voor de volksgezondheid. RPS concludeert slechts dat op de twee bemeten posities ten tijde van het uitgevoerde onderzoek op 12 juni 2025 geen sprake is geweest van een verhoogd risico op nadelige gezondheidseffecten als gevolg van blootstelling aan de onderzochte componenten. Dat er geen verhoogd risico is, betekent volgens het college niet dat er in zijn geheel geen gezondheidsrisico is.
8.2.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat de algemene zorgplicht niet is overtreden. Dat licht zij hieronder toe.
8.3.
De voorzieningenrechter stelt voorop dat voldoende vaststaat dat er op meerdere momenten in het afgelopen jaar, bijvoorbeeld in de middag van 3 juli 2025, (flinke) verstuiving van stof plaatsvond bij de werkzaamheden op de percelen van verzoekster. De toezichthouder heeft dit (meermaals) zelf waargenomen en de stofwolken zijn ook door de voorzieningenrechter waar te nemen op de filmpjes die in het dossier zijn gevoegd. Op zichzelf betwist verzoekster ook niet dat er op enige momenten stofvorming plaats heeft gevonden. Zij erkent bijvoorbeeld dat op 3 juli 2025, door een ongelukkige samenloop van omstandigheden, onvoldoende adequate maatregelen waren genomen om stofvorming tegen te gaan. De voorzieningenrechter is echter, anders dan het college meent, van oordeel dat het uitsluitend veroorzaken van inhaleerbaar stof (zonder schadelijke bestanddelen) onvoldoende is om aan te nemen dat sprake is van schending van de algemene zorgplicht. Zoals het college terecht stelt kan het veroorzaken van inhaleerbaar stof, ook als daar geen verontreinigde stoffen in zitten, gezondheidsrisico’s met zich brengen, maar het college heeft niet aannemelijk gemaakt en de voorzieningenrechter is ook anderszins niet gebleken dat stofvorming zoals die zich op de percelen van verzoekster heeft voorgedaan op zichzelf ernstige nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving (bijvoorbeeld voor de gezondheid van omwonenden) oplevert.
8.4.
De vraag die de voorzieningenrechter vervolgens moet beantwoorden is of de stof die verstuift vanaf de percelen van verzoekster, vanwege de aanwezigheid van geringe hoeveelheden verontreinigde stoffen, een ernstig gevaar voor de fysieke leefomgeving heeft opgeleverd of dreigt op te leveren.
8.5.
Uit het dossier is niet af te leiden of de stofwolken de omwonenden ook daadwerkelijk hebben bereikt. Daar is namelijk geen onderzoek naar gedaan. Daarom is ook niet vast te stellen of zich reeds een ernstig gevaar voor de fysieke leefomgeving, meer concreet de gezondheid van omwonenden, heeft verwezenlijkt. Dat maakt nog niet dat het college niet handhavend kon optreden. Handhavend optreden is immers ook mogelijk als er ernstige nadelige gevolgen dreigen op te treden voor de fysieke leefomgeving.
8.6.
Ook daarvan is de voorzieningenrechter niet gebleken. Uit het RPS-rapport blijkt namelijk dat geen sprake is van een verhoogd risico op nadelige gezondheidseffecten als gevolg van blootstelling aan de onderzochte componenten. De voorzieningenrechter begrijpt deze conclusie zo dat, ondanks een geringe hoeveelheid verontreinigde stoffen, blootstelling hieraan geen gezondheidsrisico’s met zich brengt. De derden-partijen en het college wijzen er (weliswaar terecht) op dat ten tijde van de metingen door RPS door verzoekster gesproeid werd en zachtjes werd gereden, maar het rapport biedt geen aanknopingspunten voor de stelling dat als er niet gesproeid zou worden en er hard werd gereden (en er dus meer stofvorming zou plaatsvinden), dat er dan wel een verhoogd gezondheidsrisico zou zijn. Dat is simpelweg niet onderzocht. In het RPS-rapport staat ook expliciet vermeld dat de onderzoeksresultaten geen direct inzicht geven in de mogelijke concentraties stof en metalen buiten het terrein, ter hoogte van de woningen op de aangrenzende percelen. Dat had wel onderzocht moeten worden, omdat anders niet is vast te stellen of er ernstige nadelige gevolgen dreigen als gevolg van deze stofvorming voor de fysieke leefomgeving.
8.7.
Het is voor de voorzieningenrechter op dit moment op basis van het verrichte onderzoek dan ook niet vast te stellen of er ernstige nadelige gevolgen dreigen op te treden. Het college heeft daarom ten onrechte handhavend opgetreden wegens schending van de algemene zorgplicht. De voorzieningenrechter ziet daarom aanleiding om de bij ordemaatregel getroffen voorlopige voorziening te wijzigen en de schorsing te verlengen tot zes weken na de beslissing op bezwaar.
8.8.
Ten overvloede merkt de voorzieningenrechter nog het volgende op. In de ordemaatregel heeft de voorzieningenrechter uitgesproken dat hij verwacht dat verzoekster maatregelen blijft nemen om te zorgen dat de stofvorming minimaal is. Hoewel partijen het er allemaal over eens zijn dat het wenselijk is dat verzoekster maatregelen neemt om stofvorming tegen te gaan en te minimaliseren, kan de voorzieningenrechter een dergelijke verplichting in deze uitspraak niet dwingend voorschrijven. De voorzieningenrechter is tenslotte van oordeel dat geen sprake is van een overtreding en dergelijke maatregelen kunnen alleen (bestuursrechtelijk) worden opgelegd als sprake is van een overtreding. De voorzieningenrechter roept partijen wel op om hierover in overleg te blijven met elkaar om eventuele overlast van stofvorming zoveel mogelijk tegen te gaan, nu alle partijen daar baat bij hebben.
Conclusie en gevolgen
9. De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening met zaaknummer 25/3255 af vanwege het ontbreken van een spoedeisend belang. De voorzieningenrechter ziet daarom geen aanleiding om te bepalen dat het college het betaalde griffierecht in die zaak moet vergoeden.
9.1.
Het bezwaar ten aanzien van bestreden besluit II heeft een redelijke kans van slagen, omdat naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter geen sprake is van een overtreding van artikel 1.7 van de Omgevingswet. De voorzieningenrechter wijzigt de getroffen ordemaatregel ten aanzien van bestreden besluit II en bepaalt dat de schorsing wordt verlengd tot zes weken na de beslissing op bezwaar.
9.2.
Omdat het bezwaar gericht tegen bestreden besluit II een redelijke kans van slagen heeft, moet het college het door verzoekster betaalde griffierecht in die zaak ter hoogte van € 385,- vergoeden. Ook moet het college de door verzoekster gemaakte proceskosten vergoeden. Deze proceskostenvergoeding bedraagt op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht € 1.814,- (1 punt voor het indienen van een verzoekschrift en 1 punt voor het deelnemen aan de zitting, met een waarde van € 907,- per punt).
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst het verzoek om een voorlopige voorziening met zaaknummer 25/3255 af;
- wijzigt de bij wijze van ordemaatregel getroffen voorlopige voorziening ten aanzien van bestreden besluit II en bepaalt dat de schorsing van dit besluit wordt verlengd tot zes weken na de beslissing op bezwaar;
- veroordeelt het college in de door verzoekster gemaakte proceskosten ter hoogte van
€ 1.814,-
€ 1.814,-
- bepaalt dat het college het griffierecht dat is betaald in de zaak met zaaknummer 25/3253 ter hoogte van € 385,- moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M. Emaus Visschers, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A. Goldebeld, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: