Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 24/7525
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
De gemeente Zwartewaterland enhet college van burgemeester en wethouders van Zwartewaterland,
uit [plaats 1] , eisers
(gemachtigden: mr. J.H. Meijer en mr. E.H. Doldersum),
en
de Kamer voor de Binnenvisserij,
(gemachtigden: mr. drs. J.W.A. Bosselaar en J.S. Poelsma).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[derde-partij] uit [plaats 2]
(gemachtigde: mr. P.J.G. van der Donck).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over het onthouden van goedkeuring door de Kamer voor de Binnenvisserij (de Kamer) aan de door het college van burgemeester en wethouders van Zwartewaterland (het college) gegeven schriftelijke toestemming om – kort gezegd – de wateren in de havens van de gemeente Zwartewaterland te bevissen met de zegen. Deze toestemming is verleend aan [naam visserijbedrijf]. De Kamer heeft deze toestemming aanvankelijk goedgekeurd, maar deze goedkeuring in bezwaar herroepen en vervolgens alsnog goedkeuring onthouden. Eisers zijn het niet eens met dit besluit. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het beroep.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Eisers krijgen dus geen gelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
1.2.
Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 3. Daarbij gaat de rechtbank in op de ontvankelijkheid onder 3, de van toepassing zijnde toetsingsmaatstaf onder 4 en onder 5 op de vraag of de Kamer zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat met de voorgenomen bevissing door [naam visserijbedrijf] een doelmatige bevissing wordt belemmerd. Onder 6 wordt ingegaan op de vraag hoe de weigering van de toestemming zich verhoudt met het leerstuk van de schaarse rechten. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.
Procesverloop
2. Het college heeft aan [naam visserijbedrijf] voor de periode van 1 juni 2022 tot en met 31 mei 2023 een vergunning verleend om in specifiek benoemde delen van het viswater te vissen met de zegen. Deze wateren zijn in eigendom van de gemeente Zwartewaterland. De Kamer heeft deze vergunning (de schriftelijke toestemming) op 25 maart 2022 goedgekeurd.
2.1.
[derde-partij] heeft bezwaar gemaakt tegen de goedkeuring. Bij het bestreden besluit van 22 november 2022 is dit bezwaar gegrond verklaard. De Kamer heeft het goedkeuringsbesluit van 25 maart 2022 herroepen en aan de door het college verleende vergunning (schriftelijke toestemming) alsnog goedkeuring onthouden. Volgens de Kamer wordt met de voorgenomen bevissing een doelmatige bevissing in het gebied belemmerd.
2.2.
Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.3.
[naam visserijbedrijf] heeft geen beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.4.
De Kamer heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. [derde-partij] heeft ook schriftelijk gereageerd.
2.5.
De rechtbank heeft het beroep op 28 augustus 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van eisers en de gemachtigden van de Kamer. Namens [derde-partij] zijn verschenen [persoon A] en de gemachtigde.
Beoordeling door de rechtbank
Procesbelang
3. De rechtbank ziet zich ambtshalve voor de vraag gesteld of eisers nog procesbelang hebben bij een uitspraak op dit beroep. De periode waarop het bestreden besluit betrekking heeft is immers geëindigd op 31 mei 2023. Daarmee kan het resultaat dat eisers met het indienen van het beroep wilden bereiken niet langer worden bereikt. Volgens vaste rechtspraak kan het belang van een oordeel omtrent de rechtmatigheid van een besluit evenwel ook zijn gelegen in de omstandigheid dat het inhoudelijk oordeel over dat besluit kan worden betrokken bij toekomstige besluiten. [1]
3.1.
Eisers betogen dat de toestemming om in de havens van de gemeente te mogen vissen met de zegen een schaars recht betreft. Het college heeft beleid opgesteld voor de vraag wie in aanmerking komt voor zo’n toestemming indien er meerdere gegadigden zijn. Dit beleid houdt onder meer in dat ter verkrijging van de toestemming gebruik gemaakt wordt van een lotingssysteem. Het college wil dit lotingssysteem blijven hanteren en wil weten hoe het in de toekomst moet handelen in het kader van het leerstuk van de schaarse vergunning. Het standpunt van de Kamer komt er volgens eisers op neer dat – zolang [derde-partij] het visrecht heeft voor de direct aangrenzende viswateren – elke toestemming voor het vissen met de zegen aan een niet-lokaal visserijbedrijf zinledig wordt omdat die toestemming niet op goedkeuring van de Kamer kan rekenen. Daarmee wordt volgens eisers afbreuk gedaan aan het leerstuk van de schaarse rechten. Feitelijk betekent dit namelijk dat enkel en alleen aan [derde-partij] toestemming kan worden verleend voor het zegenvissen in de havens. Andere lokale visserijbedrijven zijn er niet. Daarmee heeft de rechtsvraag die met het instellen van het beroep is opgeworpen volgens eisers nog steeds betekenis.
3.2.
De rechtbank volgt eisers in hun betoog dat zij nog procesbelang hebben. Er is niet gebleken van een zodanige wijziging in de omstandigheden, dat een uitspraak op dit beroep niet van betekenis zou kunnen zijn voor toekomstige besluiten. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat rechtzoekenden uit het oogpunt van rechtsbescherming ook een oordeel van de rechter moeten kunnen krijgen over besluiten met een tijdelijk karakter, zoals het bestreden besluit. Daarom gaat de rechtbank ervan uit dat eisers nog voldoende procesbelang hebben bij een beoordeling van het bestreden besluit.
3.3.
Dat betekent dat het beroep van eisers ontvankelijk is.
Wat is de toetsingsmaatstaf die de Kamer moet hanteren?
4. Eisers stellen dat de Kamer de goedkeuring in dit geval alleen had mogen weigeren als de op 3 maart 2022 door het college aan [naam visserijbedrijf] verleende toestemming geen basis zou kunnen vormen voor een uit visserijkundig oogpunt verantwoord gebruik van het viswater. Daarvan is volgens eisers sprake als door de voorgenomen bevissing de visstand in de havens ‘onaanvaardbaar’ zou worden aangetast. Eisers wijzen in dit verband op het door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) uiteengezette toetsingskader. [2] Eisers vinden dat de Kamer dit toetsingskader niet juist heeft gehanteerd. Enkel is geoordeeld dat er geen sprake is van ‘doelmatige bevissing’ omdat [derde-partij] de visrechten heeft om te vissen in de wateren die rondom de havens zijn gelegen. Volgens eisers had de Kamer moeten beoordelen of met de door [naam visserijbedrijf] voorgenomen bevissing van de havens de visstand in deze gebieden onaanvaardbaar zou worden aangetast. Dat de Kamer een onjuiste toetsingsmaatstaf hanteert volgt volgens eisers ook uit de wetsgeschiedenis. Onder verwijzing naar een passage in de Memorie van Toelichting [3] betogen eisers dat uit de wetsgeschiedenis volgt dat de Kamer bij het bestreden besluit had moeten beoordelen of met het vissen met de zegen in de genoemde havens sprake is van een wijze van bevissing die bevissing van de havens ook in de toekomst nog mogelijk maakt. Dat heeft de Kamer volgens eisers in het bestreden besluit niet gedaan.
4.1.
De Kamer stelt zich op het standpunt dat artikel 22 van Pro de Visserijwet 1963 er niet toe noopt dat voorafgaand aan het goedkeuren van schriftelijke toestemmingen uitgebreid onderzoek wordt gedaan naar de visstand in het betreffende gebied of gebieden. De Kamer stelt dat zij zich bij de doelmatigheidstoetsing in het bijzonder richt op de vraag of en zo ja, op welke wijze een voorgestelde visserij aan- of ingepast kunnen worden bij reeds aanvaarde visserij of in gang gezette ontwikkelingen in het gebied. Blijkt de aan- of inpassing niet mogelijk, dan zal in het algemeen tot afwijzing van het verzoek op grond van doelmatigheid worden besloten, tenzij door middel van het stellen van voorschriften de ondoelmatigheid kan worden opgeheven.
4.2.
Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank is van oordeel dat de Kamer de juiste toetsingsmaatstaf heeft gehanteerd. Op grond van artikel 22, tweede lid, van de Visserijwet 1963 moet de Kamer goedkeuring van de toestemming weigeren als de voorgenomen bevissing een doelmatige bevissing van het water belemmert. Volgens de geschiedenis van de totstandkoming van die bepaling (Kamerstukken II 1961/62, 6560, nr. 3, blz. 14, herbevestigd in Kamerstukken II 1989/90, 21 436, nr. 3, blz. 9) is de invulling van het begrip "doelmatige bevissing" aan de Kamer overgelaten. De Kamer beschikt dan ook over beoordelingsruimte.
4.2.1.
In de uitspraak van de Afdeling waarop eisers hebben gewezen, is geoordeeld dat uit artikel 22, tweede lid, van de Visserijwet 1963 en de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling, volgt dat de Kamer de gevraagde goedkeuring uitsluitend mag weigeren als de voorgenomen uitreiking van een toestemming geen basis kan vormen voor een, uit visserijkundig oogpunt, verantwoord gebruik van het viswater. Dit betekent dat de Kamer goedkeuring van de gevraagde toestemming moet weigeren indien naar haar oordeel door de voorgenomen bevissing de visstand in een gebied onaanvaardbaar zou worden aangetast.
4.2.2.
De rechtbank stelt vast dat de Kamer bij haar oordeel deze toetsingsmaatstaf als uitgangspunt heeft genomen. Dat staat ook met zoveel woorden in het bestreden besluit. Daarbij overweegt de rechtbank dat – anders dan eisers lijken te veronderstellen – het niet zo is dat de goedkeuring alleen maar kan worden onthouden als daadwerkelijk is komen vast te staan dat met de voorgenomen bevissing de visstand in het betreffende gebied onaanvaardbaar zou worden aangetast. Het gaat uiteindelijk om de vraag of met de toestemming een doelmatige bevissing wordt belemmerd. Dit is het geval indien de voorgenomen bevissing een goed en doelmatig visserijbeheer doorkruist, waardoor een concreet gevaar ontstaat op overbevissing en (daardoor) een onaanvaardbare aantasting van de visstand in een gebied. Daarbij speelt een rol of het betreffende viswater door anderen wordt bevist en/of het viswater deel uitmaakt van een visserijkundige eenheid. Dat is wat de Kamer ook heeft beoordeeld. Uit het bestreden besluit volgt dat de Kamer heeft geoordeeld dat sprake is van een gewijzigde visserijkundige situatie en dat moet worden bezien of, en zo ja, op welke wijze de voorgestelde visserij kan worden aan- of ingepast bij reeds aanvaarde visserij of in gang gezette ontwikkelingen in het gebied. Omdat die aan- of inpassing volgens de Kamer niet goed mogelijk was, is geoordeeld dat de goedkeuring uit een oogpunt van doelmatigheid moet worden geweigerd. Of de kamer in redelijkheid tot dit oordeel heeft kunnen komen, wordt hierna besproken.
Heeft de Kamer zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat met de beoogde bevissing door [naam visserijbedrijf] een doelmatige bevissing wordt belemmerd?
5. Eisers hebben laten onderzoeken of met de aan [naam visserijbedrijf] verleende toestemming voor het zegenvissen in de havens, de visstand in de havens onaanvaardbaar wordt aangetast. Uit het in beroep ingebrachte rapport van Visadvies van 6 februari 2023 blijkt volgens eisers dat daarvan geen (enkele) sprake is. In de havens is nauwelijks vis aangetroffen en het havengebied staat in verbinding met een zodanig groot watersysteem (IJsselmeer, Zwarte meer, IJssel en de Vecht) dat het wegvangen van vis in de havens niet leidt tot overbevissing in het gebied. De bevissing in de havens kan, in relatie tot de gehele omvang van het watersysteem, volgens het rapport dan ook niet als ondoelmatig worden aangemerkt. Daarbij wordt opgemerkt dat [derde-partij] praktisch gezien geen gebruik kan maken van zijn visrecht in de havens, vanwege de vele obstakels in het water (palen, steigers, boten). Gelet op de eigenschappen van de havens is alleen de zegenvisserij rendabel.
5.1.
De Kamer heeft zich op het standpunt gesteld dat [derde-partij] de visrechten heeft voor de wateren die direct grenzen aan en in open verbinding staan met de betreffende havens. Daarmee is sprake van een visserijkundige eenheid. Ook heeft [derde-partij] het volledig visrecht in de havens, met uitzondering van het vissen met de zegen. Met het verlenen van de toestemming aan [naam visserijbedrijf] kan het door [derde-partij] in de omliggende wateren gevoerde visserijbeheer worden doorkruist, waardoor een duurzame visserij wordt bemoeilijkt. Daarbij geldt dat [naam visserijbedrijf] de toestemming heeft verkregen via het lotingssysteem. Niet ondenkbaar is dat visserijbedrijven als [naam visserijbedrijf], die geen visserijkundige binding hebben met het gebied, zullen proberen hun visrecht zo optimaal mogelijk te benutten omdat zij er niet van kunnen uitgaan dat zij bij een volgende loting opnieuw toestemming krijgen. Daarmee wordt een hogere druk uitgeoefend op de visbestanden dan door de lokale beroepsvissers die destijds op basis van het roulatiesysteem met de zegen in de betreffende havens visten. Die vissers hadden wél een sterkere binding met het gebied en zorgden er voor dat bevissing van de havens ook in de toekomst nog mogelijk zou zijn. In het verweerschrift heeft de Kamer hieraan toegevoegd dat onder de gegeven visserijkundige omstandigheden het risico bestaat dat met het vissen met de zegen teveel vis wordt weggevangen in de havens. Zeker nu met de zegen niet selectief kan worden gevist, kan in korte tijd roofbouw worden gepleegd op de aanwezige visstand en kunnen complete paaibestanden worden weggevist. Dit heeft invloed op de visstand in zowel de havens als de omliggende wateren en leidt tot het risico dat de visstand onaanvaardbaar wordt aangetast. De Kamer volgt de conclusies van het door eisers ingebrachte rapport niet, omdat uit dat rapport volgt dat altijd sprake is van een doelmatige bevissing, ongeacht welke hoeveelheid vis in de havens wordt weggevangen. Die conclusie kan volgens de Kamer niet worden aanvaard. De Kamer blijft dan ook bij haar oordeel dat de toestemming die is verleend aan [naam visserijbedrijf], gelet op de visserijkundige situatie in het gebied, geen basis kan vormen voor een uit visserijkundig oogpunt verantwoord gebruik van het viswater. De goedkeuring moet volgens de Kamer om die reden worden geweigerd.
5.2.
Het betoog van eisers slaagt niet. De Kamer stelt zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt dat zij zich bij de doelmatigheidstoets in het bijzonder moet richten op de vraag of en, zo ja, op welke wijze voorgestelde visserijen aan- of ingepast kunnen worden bij reeds aanvaarde visserij of in gang gezette ontwikkelingen in het gebied. In dit licht bezien heeft de Kamer in redelijkheid kunnen stellen dat de voorgenomen zegenvisserij door [naam visserijbedrijf] niet kan worden aan- of ingepast bij de bestaande visserij door [derde-partij] . Doordat de havens en de overige viswateren waarop [derde-partij] gerechtigd is te vissen direct aan elkaar grenzen, kan het vissen met de zegen het door [derde-partij] gevoerde visserijbeleid doorkruisen. In die situatie heeft de Kamer in redelijkheid kunnen stellen dat geen sprake is van een doelmatige visserij. De vraag of het zegenvissen in de haven daadwerkelijk leidt tot overbevissing en daarmee een ontoelaatbare aantasting van de visstand, hoeft niet te worden beantwoord. Voldoende is dat het risico hierop bestaat omdat van een doelmatige visserij geen sprake is. Voor zover uit het rapport van Visadvies volgt dat het vissen met de zegen in de haven in geen enkel geval leidt tot een onaanvaardbare aantasting van de visstand omdat het watersysteem waarvan de havens deel uitmaken daarvoor te omvangrijk is, heeft de Kamer aan dit rapport geen doorslaggevende betekenis hoeven toe te kennen. Met de Kamer is de rechtbank van oordeel dat in dit rapport onvoldoende is meegewogen dat niet alleen de havens maar ook een groot deel van de omliggende wateren reeds worden bevist door [derde-partij] . De wisselwerking tussen de bevissing door verschillende visserijbedrijven wordt in het rapport niet beoordeeld, evenmin de vraag of als gevolg daarvan nog sprake is van een doelmatige bevissing.
5.3.
Ter zitting hebben eisers nog opgemerkt dat er voorschriften kunnen worden verbonden aan de goedkeuring op grond van artikel 22, derde lid, van de Visserijwet 1963, indien afstemming nodig zou zijn. De Kamer heeft dit ten onrechte niet onderzocht.
5.4.
Ook dit betoog slaagt niet. Op grond van het bepaalde in artikel 22, tweede lid, van de Visserijwet 1963 kunnen, ingeval een toestemming een doelmatige bevissing van het water belemmert, slechts voorschriften aan de goedkeuring worden verbonden voor zover zij zien op het aantal schriftelijke toestemmingen dat ten hoogste mag worden uitgereikt, de aard van het vistuig en de geldigheidsduur van de schriftelijke toestemmingen. Het afstemmen van gebruik van visrecht om een duurzaam visbeleid te bevorderen, valt daar niet onder.
De weigering en het leerstuk van de schaarse rechten
6. Eisers hebben aandacht gevraagd voor feit dat het college het systeem van loting toepast omdat het een toestemming voor de zegenvisserij in de havens ziet als een schaars recht. De lotingsprocedure is transparant en waarborgt dat iedereen een gelijke kans heeft, niet-lokale visserijbedrijven daaronder begrepen. Indien de Kamer vasthoudt aan haar standpunt en telkens goedkeuring onthoudt aan een toestemming die aan een niet-lokaal visserijbedrijf wordt verleend, wordt deze lotingsregeling in zekere zin uitgehold. Andere lokale visserijbedrijven dan die van [derde-partij] zijn er namelijk niet. Daarmee wordt niet gehandeld in overeenstemming met de Dienstenrichtlijn.
6.1.
De Kamer merkt in dit verband op dat zij geen waardeoordeel geeft over het door het college gevoerde lotingssysteem. Zij doet niet meer dan het toetsen van het verzoek om goedkeuring aan de doelmatigheidsmaatstaf. Indien daaraan niet wordt voldaan, wordt goedkeuring onthouden. Dat betekent niet dat een niet-lokaal visserijbedrijf nooit een goedgekeurde toestemming kan krijgen. Dat hangt af van de concrete omstandigheden van het geval.
6.2.
De rechtbank is van oordeel dat de Kamer zich terecht op het standpunt stelt dat het onthouden van de goedkeuring niet betekent dat het systeem van loting dat het college hanteert niet langer uitvoerbaar is. Het college moet bij het verlenen van toestemming handelen overeenkomstig de normen van mededinging en transparantie die gelden voor de verdeling van schaarse vergunningen. Daarvan staat los dat de Kamer moet toetsen aan het toetsingskader zoals dat geldt op grond van de Visserijwet 1963. Dat de Kamer nooit goedkeuring zal verlenen aan de toestemming verleend aan een niet-lokaal visserijbedrijf, kan op basis van de huidige procedure niet worden gezegd.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eisers geen gelijk krijgen. Zij krijgen daarom het griffierecht niet terug en ook geen vergoeding van de proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.A. van Hoof, voorzitter, mr. G.H.W. Bodt en mr. J.A.M. van Heijningen, leden, in aanwezigheid van mr. C.M.J.C. Rooding, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.