Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 25/112
uitspraak van de enkelvoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiser], uit [plaats], eiser
(gemachtigde: mr. Y. Ouled Belkacem),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Ermelo
(gemachtigde: mr. R.A. Oosterveer).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [derde-partij] uit [plaats].
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over een aan derde-partij verleende omgevingsvergunning voor het realiseren van een dakopbouw. Eiser is het hier niet mee eens omdat de dakopbouw leidt tot schaduwwerking en dus verlaging van het rendement van zijn zonnepanelen. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de omgevingsvergunning.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het in afwijking van de eigen beleidsregels een omgevingsvergunning heeft verleend. Het beroep is dus gegrond en eiser krijgt gelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
1.2.
Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 4. Aan het eind staan de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan. De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
Procesverloop
2. Op 8 augustus 2023 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van een dakopbouw. Na de eerste bezwaar- en beroepsfase is het college ook met de nieuwe beslissing op bezwaar van 2 december 2024 bij dat besluit gebleven.
2.1.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.2.
De rechtbank heeft het beroep op 12 november 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser, de gemachtigde van het college en [persoon A], werkzaam bij de gemeente Ermelo. Eiser zelf en de derde-partij zijn met bericht van verhindering niet verschenen.
Beoordeling door de rechtbank
Waar gaat deze zaak over?
3. Derde-partij is eigenaar van een rijtjeswoning op het perceel [locatie] [huisnummer 1] in [plaats]. Eiser woont ernaast op nummer [huisnummer 2]. Op 15 juni 2023 heeft de vorige eigenaar van de woning op nummer [huisnummer 1] een omgevingsvergunning aangevraagd voor het plaatsen van een dakopbouw. Daarmee kan een extra verdieping op de woning worden gerealiseerd. Na realisatie van het bouwplan zal een goothoogte ontstaan van 8,46 meter en een bouwhoogte van 8,7 meter.
3.1.
De woning is gelegen binnen het bestemmingplan 'Kom Ermelo’ (hierna: het bestemmingsplan) dat is vastgesteld op 23 januari 2013. Het perceel heeft de bestemmingen 'Wonen' en ‘Waarde - Archeologie H'. De woning maakt ook onderdeel uit van het projectafwijkingsbesluit [locatie] van 5 juni 2013, waarin het college een omgevingsvergunning voor de activiteiten ‘bouwen’ en ‘handelen in strijd met de regels van het bestemmingsplan’ heeft verleend voor de realisatie van 16 huurwoningen en 5 starterswoningen op het perceel [locatie] [huisnummer 3] t/m [huisnummer 4] en [huisnummer 5] t/m [huisnummer 6] en [huisnummer 7] en [huisnummer 8] te [plaats]. [1] Het project was in strijd met het bestemmingsplan, omdat de beoogde woningen, waaronder die van de derde-partij, buiten de bouwvlakken werden gebouwd met een hogere goothoogte dan toegestaan, namelijk 6,6 m in plaats van 6 m.
3.2.
Het college heeft op 8 augustus 2023 een omgevingsvergunning voor de dakopbouw verleend, zowel voor de activiteit ‘bouwen’ [2] als voor de activiteit ‘het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan’. [3] Daarvoor is toepassing gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2o, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in samenhang gelezen met artikel 4, aanhef en onderdeel 4, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor), omdat de dakopbouw in strijd met het bestemmingsplan is geprojecteerd buiten het bouwvlak en omdat de goothoogte wordt overschreden.
3.3.
Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen de verleende omgevingsvergunning. Bij besluit van 10 april 2024 heeft het college in afwijking van het advies van de commissie het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
3.4.
Eiser is hiertegen in beroep gekomen. In de uitspraak van de rechtbank Gelderland [4] heeft de voorzieningenrechter de beslissing op bezwaar vernietigd (en het verzoek om een voorlopige voorziening afgewezen). De voorzieningenrechter heeft geoordeeld dat het bouwplan in strijd is met de beleidsregels, in het bijzonder de welstandsnota ‘Nota omgevingskwaliteit’ . Volgens de voorzieningenrechter heeft het college niet onderkend dat in de beleidsregels uitdrukkelijk is bepaald dat het bouwplan dient te voldoen aan deze nota. Het college is daarmee afgeweken van de eigen beleidsregels. De voorzieningenrechter heeft overwogen dat het college opnieuw op het bezwaar moet beslissen en daarbij onder afweging van alle betrokken belangen zal moeten beoordelen of hij aanleiding ziet om met toepassing van artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) af te wijken van de eigen beleidsregels dan wel om de omgevingsvergunning wegens strijd met de beleidsregels alsnog te weigeren.
3.5.
In de nieuwe beslissing op bezwaar van 2 december 2024 heeft het college het bezwaar van eiser wederom ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten onder toevoeging van een gewijzigde motivering.
3.6.
Eiser is hiertegen in beroep gekomen. Hij betoogt dat de omgevingsvergunning niet verleend had kunnen worden, omdat het college niet heeft voldaan aan de eigen beleidsregel door bij de beoordeling van de aanvraag niet het vereiste maatwerk te leveren en zonder de daarvoor noodzakelijke onderbouwing van de beleidsregel die gaat over de maatvoering van de dakopbouw is afgeweken. Tot slot heeft eiser nog naar voren gebracht dat zijn belangen onvoldoende zijn meegewogen.
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wabo.
4.1.
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 15 juni 2023. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Maatvoering dakopbouw
5. Uit artikel 29.2.2. onder d. van de planregels van het bestemmingsplan volgt dat de goot- en bouwhoogte van hoofdgebouwen niet meer mogen bedragen dan de ter plaatse van de aanduiding 'maximale goot- en bouwhoogte' aangegeven goothoogte respectievelijk bouwhoogte. Op de plankaart van het betreffende perceel is de maximaal toegestane goot- en bouwhoogte echter niet nader aangeduid, omdat de woning van de derde-partij niet binnen het bouwvlak is gelegen. De woning is vergund met een projectafwijkingsbesluit. Dat betreft een woning voorzien van een plat dak met een (goot)hoogte van 6,6 m. Het bouwplan voorziet in een dakopbouw, waarmee de bouwhoogte 8,7 m. moet worden met een goothoogte van 8,46 m.
Toetsingskader
6. Voordat de rechtbank op de beroepsgronden ingaat, benadrukt de rechtbank dat het college bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toekomt en het de betrokken belangen moet afwegen. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. [5] Ter uitvoering van de bevoegdheid om planologisch af te wijken heeft de gemeente Ermelo ‘Beleidsregels artikel 2.12, lid 1, onder a, onder 2o Wabo 2023’ vastgesteld (hierna: de beleidsregels).
6.1.
Artikel 4.1 van de beleidsregels is specifiek geschreven voor dakopbouwen of soortgelijke uitbreidingen van een gebouw. Dit artikel luidt als volgt:
“Per specifieke aanvraag zal maatwerk worden geleverd, waarbij het uitgangspunt is dat terughoudend wordt omgegaan met het verlenen van een afwijkingsbesluit. Als er binnen het bouwblok en/of de straat (van dezelfde architectuur/bouwstijl) al een dakopbouw of gelijksoortige uitbreiding van een gebouw legaal/met een bouw- of omgevingsvergunning is geplaatst, wordt aansluiting gezocht bij de inmiddels geplaatste dakopbouw c.q. uitbreiding. Tevens moet voldaan worden aan de criteria voor een dakopbouw die in de Nota omgevingskwaliteit, vastgesteld op 19 november 2015 zijn opgenomen.”
6.2.
In de Nota omgevingskwaliteit zijn in paragraaf 3.5 meerdere criteria voor dakopbouwen opgesteld. Over de maatvoering van de dakopbouw is daarin als volgt bepaald:
“Zie bestemmingsplan voor de maximale hoogte.”
Is het bouwplan in strijd met de Nota omgevingskwaliteit?
7. Naar aanleiding van de uitspraak van de voorzieningenrechter heeft het college in het bestreden besluit aangegeven dat de in de beleidsregel opgenomen bepaling over de maatvoering van dakopbouwen [6] buiten beschouwing dient te worden gelaten. Het college is van oordeel dat de passage en de criteria zoals beschreven in 3.5 van de Nota omgevingskwaliteit is bedoeld voor bouwplannen die zonder ontheffing vergund kunnen worden. Het gaat om eenvoudige bouwwerken met een lichte welstandsbeoordeling. Wanneer besloten is om medewerking te verlenen aan een bouwplan op basis van het kruimelbeleid, dan leidt de beperking in de nota, dat de maximale hoogte van het bestemmingsplan in acht moet worden genomen, volgens het college tot een onevenredige beperking voor de aanvrager van de omgevingsvergunning. Het college stelt zich daarom op het standpunt dat in deze situatie sprake is van een bijzondere omstandigheid die onevenredig is met de door de beleidsregel te dienen doelen. Op basis van beleidstukken moet medewerking voor een veel voorkomend bouwplan mogelijk zijn en kan de nota daaraan niet in de weg staan.
7.1.
Eiser betoogt dat het college ten onrechte is afgeweken van de beleidsregel; althans dat het college niet voldoende heeft gemotiveerd waarom deze dakopbouw zo specifiek is dat hiervoor gebruik wordt gemaakt van de inherente afwijkingsbevoegdheid op grond van artikel 4:84 van Pro de Awb. Er is volgens eiser geen sprake van bijzondere omstandigheden waarbij het volgen van de beleidsregel voor derde-partij onevenredige gevolgen zou hebben in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Van een onevenredige beperking via de Nota omgevingskwaliteit van de mogelijkheid van een afwijkingsbesluit is volgens eiser geen sprake. Deze conclusie is door het college in elk geval niet nader gemotiveerd. Het is nu niet meer dan een algemene redenering. De motivering is ten onrechte niet toegespitst op de specifieke omstandigheden van deze zaak.
7.2.
Anders dan de voorzieningenrechter, is de rechtbank van oordeel dat het criterium over de maatvoering in de Nota omgevingskwaliteit in deze zaak niet in de weg staat aan de verlening van de vergunning. Zoals hiervoor, onder 5, is overwogen bevat het bestemmingsplan ter plaatse van de locatie waar het bouwplan is voorzien namelijk geen maximaal toegestane goot- of bouwhoogte. De verwijzing in de Nota omgevingskwaliteit naar het bestemmingsplan voor de in acht te nemen maximale hoogte is in dit geval dan ook zinledig. Het beroep is gegrond, omdat ten onrechte toepassing is gegeven aan artikel 4:84 om Pro af te wijken van het beleid.
Is het besluit in strijd met artikel 4.1. van de beleidsregels?
8. Eiser betoogt dat niet voldaan is aan de in artikel 4.1 van de beleidsregel vermelde voorwaarde dat bij de beoordeling van een vergunningaanvraag maatwerk is vereist. Daartoe voert eiser aan dat het college niet heeft gemotiveerd hoe rekening is gehouden met het uitgangspunt dat terughoudend moet worden omgegaan met het verlenen van een afwijkingsbesluit. Daarnaast is het college niet ingegaan op het feit dat er nog niet eerder een dakopbouw in de straat is geplaatst, zodat nergens bij kan worden aangesloten. Evenmin kan dan worden aangenomen dat het bouwplan past bij het bestaande gebouw of bij de omgeving, aldus eiser.
8.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Daarvoor is van belang dat maatwerk hier niet meer of minder betekent dan dat per geval een afweging wordt gemaakt en een motivering wordt gegeven voor de al dan niet verleende toestemming om te mogen afwijken van het bestemmingsplan. Daar heeft het college aan voldaan door in het primaire besluit de vergunningaanvraag langs de in de beleidsregels gestelde voorwaarden te leggen en te motiveren waarom daar al dan niet aan is voldaan. Daarnaast is gebleken dat de vergunningaanvraag in een eerder stadium onderwerp van ‘vooroverleg’ is geweest. Daarbij is het plan getoetst door de Commissie Omgevingskwaliteit en meerdere malen gewijzigd om te komen tot een plan wat passend is op deze locatie. Dit is door eiser ook niet weersproken. De rechtbank oordeelt dan ook dat het college voldoende maatwerk heeft toegepast. Dat daarnaast in artikel 4.1 van de beleidsregels is bepaald dat terughoudend moet worden omgegaan met het verlenen van een vergunning betekent niet dat er geen of nooit een vergunning kan worden verleend. De zinsnede over het aansluiten bij de inmiddels geplaatste dakopbouw is niet relevant, omdat er in het rijtje woningen nog geen dakopbouw is geplaatst. Van de noodzaak om daarbij aan te sluiten kan dus nog geen sprake zijn.
Is het besluit onevenredig vanwege de schaduweffecten?
9. Eiser betoogt dat zijn belangen door het college onvoldoende zijn meegewogen. Daarmee heeft het college in strijd met artikel 3:2 Awb Pro gehandeld. Anders dan het college stelt, voert eiser aan dat de geplande dakopbouw wel degelijk tot onevenredig nadeel leidt in de vorm van verminderde energieopbrengst van de zonnepanelen op zijn dak. Hij verwijst daarvoor naar de rapportage van de bezonningsstudie die [naam bedrijf] in opdracht van hem heeft uitgevoerd. [7] Daarvan is de conclusie dat de jaaropbrengst van de acht zonnepanelen op het dak van eiser in de vergunde situatie met ongeveer 40% zal afnemen. De belangen van eiser wegen volgens hem dan ook zwaarder dan de belangen van derde-partij bij een extra verdieping. Met het verlenen van de afwijkingsvergunning wordt ten onrechte inbreuk gemaakt op het woon- en leefklimaat van eiser.
9.1.
Het college heeft in de beslissing op bezwaar op dit punt de volgende motivering opgenomen:
“Het college heeft ambtshalve een bezonningsstudie uitgevoerd, om op deze wijze de schaduwwerking op de naastgelegen zonnepanelen inzichtelijk te maken. Gezien de beperkte duur en de specifieke tijdstippen waarop de schaduwwerking optreedt, zijn wij tot de conclusie gekomen dat de schaduweffecten op de zonnepanelen niet zodanig zijn dat dit onevenredig nadeel oplevert voor de energieopbrengst. De panelen blijven gedurende de belangrijkste zonuren van de dag, zowel in de zomer als in de winter, voldoende zonlicht ontvangen om hun functie doeltreffend te vervullen.
Wij achten daarom de impact van de schaduwwerking op de zonnepanelen in de onderhavige situatie als acceptabel en niet onevenredig belemmerend voor het doel waarvoor de zonnepanelen zijn geïnstalleerd.”
De bezonningstudie [8] is als bijlage bij de beslissing op bezwaar in het geding gebracht. gevoegd bij dit besluit.
9.2.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Eiser heeft niet eerder dan in beroep een eigen rapportage ingediend. Daargelaten dat deze informatie niet kon worden meegenomen bij het nemen van de beslissing op bezwaar, volgt de rechtbank het betoog van het college in zijn verweerschrift dat de in opdracht van eiser uitgevoerde studie niet leidt tot een onevenredige uitkomst voor eiser. Daarvoor is van belang dat er voor de realisatie van de dakopbouw ontheffing is verleend van de goothoogte. De maximale bouwhoogte van een hoofdgebouw mag volgens artikel 29.2.2, onder d, van de bestemmingsplanvoorschriften 11 meter zijn. De hoogte van het gebouw in de vergunde situatie (dus inclusief de dakopbouw) bedraagt 8,70 meter, dus minder dan wat is toegestaan. De goothoogte komt dan uit op 8,46 meter.
9.3.
Uit vaste rechtspraak van de Afdeling [9] volgt dat het college bij de afweging van de bij de besluitvorming betrokken belangen mag meewegen dat negatieve gevolgen van een bouwplan ook kunnen worden veroorzaakt door de fictieve realisering van een bouwplan dat in overeenstemming is met het bestemmingsplan. Dit betekent dat het college in dit geval bij de belangenafweging heeft mogen betrekken dat binnen bestaande wet- en regelgeving al de mogelijkheid van een hoofdgebouw met een bouwhoogte van 11 meter en een heel schuin dak bestaat. Dat het huidige bouwplan mogelijk negatieve invloed heeft op de zon- en schaduwwerking op de zonnepanelen, is een gevolg dat dus ook (mogelijk in iets mindere mate) had kunnen optreden bij het bouwen in overeenstemming met wet- en regelgeving. Het betoog van eiser slaagt daarom niet.
Conclusie en gevolgen
10. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het besluit van 2 december 2024, maar laat de rechtsgevolgen in stand. De reden hiervoor is dat ten onrechte toepassing is gegeven aan artikel 4:84 om Pro af te wijken van het beleid. Dat betekent dat eiser gelijk krijgt, maar dat de uitkomst niet anders wordt. Het college heeft namelijk wel in redelijkheid de omgevingsvergunning kunnen verlenen.
10.1.
Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De proceskostenvergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiser een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 934,-. Eiser heeft in beroep gevraagd om vergoeding van de proceskosten. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en deelgenomen aan de zitting van de rechtbank. De vergoeding bedraagt daarmee in totaal € 1.868,-. Daarnaast komen de kosten van de door eiser ingeschakelde deskundige voor het in kaart brengen van de schaduwhinder op de voet van artikel 8:75 van Pro de Awb voor vergoeding in aanmerking, nu het inroepen van die deskundige redelijk was en ook de deskundigenkosten zelf redelijk zijn. De kosten daarvan bedragen € 701,80. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 2 december 2024;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van dit besluit in stand blijven;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 194,- aan eiser moet vergoeden;
- bepaalt dat het college aan proceskosten € 2.569,80 aan eiser moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Harten, rechter, in aanwezigheid van mr. S.G. Hoijinck, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Beleidsregels artikel 2.12, lid 1, onder a, onder 2° Wabo 2023
3.2
Algemene beleidsregels
Voor de toepassing van de beleidsregels geldt de volgende algemene regel:
Burgemeester en wethouders wijken enkel af van het bestemmingsplan indien geen onevenredige aantasting plaatsvindt van:
het straat- en bebouwingsbeeld (ruimtelijke structuur van de omgeving);
de woonsituatie;
de verkeersveiligheid;
e sociale veiligheid;
de milieusituatie;
de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden.
In de onderbouwing bij van de omgevingsvergunning zullen deze aspecten kort worden toegelicht.
4.1
Beleidsregels voor dakopbouwen of soortgelijke uitbreidingen van een gebouw
Per specifieke aanvraag zal maatwerk worden geleverd, waarbij het uitgangspunt is dat terughoudend wordt omgegaan met het verlenen van een afwijkingsbesluit. Als er binnen het bouwblok en/of de straat (van dezelfde architectuur/bouwstijl) al een dakopbouw of gelijksoortige uitbreiding van een gebouw legaal/met een bouw- of omgevingsvergunning is geplaatst, wordt aansluiting gezocht bij de inmiddels geplaatste dakopbouw c.q. uitbreiding. Tevens moet voldaan worden aan de criteria voor een dakopbouw die in de Nota omgevingskwaliteit, vastgesteld op 19 november 2015 zijn opgenomen.
Nota omgevingskwaliteit
3.5
Dakopbouwen
[…]
maatvoering
• Zie bestemmingsplan* voor de maximale hoogte.