Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 25/3870
uitspraak van de enkelvoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiser 1], eiser 1
[eisers 2], eisers 2
[eisers 3], eisers 3
[eiser 4], eiser 4
[eisers 5], eisers 5
[eiser 6], eiser 6
[eiser 7], eiser 7
[eisers 8], eisers 8
[eiser 9], eiser 9
[eisers 10], eiser 10
allen uit [plaats],
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rheden, het college
(gemachtigde: J. van der Sluijs).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[naam stichting].
[naam stichting].
Partijen worden hierna genoemd: eisers, het college en de stichting.
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de omgevingsvergunning die het college op 25 november 2024 heeft verleend aan de stichting. De omgevingsvergunning maakt de bouw mogelijk van een nieuwe dependance van [naam school]. Eisers zijn het niet eens met deze omgevingsvergunning. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de omgevingsvergunning.
1.1. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep van eiser 6 niet-ontvankelijk is en het beroep van de andere eisers ongegrond is. Eisers krijgen dus geen gelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Op 25 november 2024 heeft het college de omgevingsvergunning verleend. Met het bestreden besluit op de bezwaren van 21 juli 2025 heeft het college de omgevingsvergunning in stand gelaten. Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.1. Eisers hebben de rechtbank op 1 januari en op 23 februari 2026 verzocht om te overwegen de procesrol van de stichting te beperken. Op 27 februari 2026 heeft de rechtbank eisers bericht dat de stichting op grond van artikel 8:26 van Pro de Algemene wet bestuursrecht deelneemt aan de zaak en er geen aanleiding is om de rol van de stichting in deze zaak te beperken.
2.2. Op 9 maart 2026 heeft het college op telefonisch verzoek van de rechtbank het verweerschrift uit de bezwaarfase toegestuurd. Op 16 maart 2026 heeft het college een verweerschrift ingediend. Eisers hebben daar schriftelijk op gereageerd op 20 maart 2026.
2.3. De rechtbank heeft het beroep op 31 maart 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben eiser 1, eiseres 3, eiser 6 en eiser 8 deelgenomen. Namens het college hebben de gemachtigde en [persoon A] deelgenomen. Namens de stichting hebben deelgenomen: [persoon B], [persoon C], [persoon D], [persoon E] en [persoon F].
Beoordeling door de rechtbank
1.Totstandkoming van het bestreden besluit
3. De stichting heeft op 2 februari 2024 bij het college een omgevingsvergunning aangevraagd voor de bouw van een nieuwe dependance van de basisschool [naam school] aan de [locatie] in [plaats]. De bestaande dependance wordt gesloopt. Eisers wonen in de omgeving van de nieuw te bouwen school en vrezen verkeersdrukte en parkeerproblemen met gevolgen voor de veiligheid, leefbaarheid en monumentale waarden.
3.1.
De aanvraag ziet juridisch op de activiteiten: ‘omgevingsplanactiviteit bouwen’ [1] en ‘technische bouwactiviteit’. [2] De omgevingsvergunning is voorbereid met de reguliere voorbereidingsprocedure. [3] Op 25 november 2024 heeft het college de omgevingsvergunning verleend.
3.1.1.
De omgevingsvergunning ziet op de ‘omgevingsplanactiviteit bouwen’ waarmee binnenplans wordt afgeweken van het (tijdelijk deel van het) Omgevingsplan, bestaande uit het bestemmingsplan ‘[bestemmingsplan]’ (hierna: het bestemmingsplan). [4] De afwijking ziet alleen op de regel dat, simpel gezegd, het bouwperceel zo moet zijn ingericht dat er voldoende ruimte is voor parkeren [5] en moet voldoen aan de Parkeernormen. [6] Voor de rest voldoet het plan aan de planregels [7] , want het gebouw is voorzien op de maatschappelijke bestemming, past binnen het bouwvlak, heeft 1 bouwlaag en een hoogte van maximaal 4 meter.
De ‘technische bouwactiviteit’ ziet op het bouwen van het gebouw zelf.
De ‘technische bouwactiviteit’ ziet op het bouwen van het gebouw zelf.
3.2.
Alle eisers, behalve eiser 6, hebben bezwaar gemaakt tegen de omgevingsvergunning. De hoorzitting bij de Commissie bezwaarschriften was op 1 juli 2025 en op 10 juli 2025 heeft de Commissie het college geadviseerd over de bezwaren. Met het bestreden besluit op de bezwaren van 21 juli 2025, heeft het college de omgevingsvergunning in stand gelaten. Daarin heeft het college het advies van de Commissie gevolgd en zijn de bezwaren van eiser 1, eisers 3, en eiser 9 ongegrond verklaard en de bezwaren van eisers 2, eiser 4, eisers 5, eiser 7, eisers 8 en eiser 10 niet-ontvankelijk verklaard.
2.Welk recht geldt in deze zaak?
4. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet (Ow) in werking getreden. Op deze zaak is het nieuwe recht, uit onder andere de Ow van toepassing, omdat de aanvraag is ingediend na 1 januari 2024.
3.De belanghebbendheid van eisers
5. In principe kunnen alleen belanghebbenden bezwaar en beroep instellen. [8] Op de zitting van de rechtbank is met partijen gesproken over de vraag of het college een deel van de eisers terecht niet als belanghebbenden heeft aangemerkt. De rechtbank heeft vastgesteld dat in ieder geval eiser 1, 3 en 9 belanghebbenden zijn, zodat de rechtbank hoe dan ook het door eisers ingestelde beroep inhoudelijk beoordeelt. Met partijen is besproken dat de rechtbank daarom om praktische overwegingen niet hoeft in te gaan op de belanghebbendheid van de andere eisers. [9]
Het beroep van eiser 6 is niet-ontvankelijk
6. Voor zover het beroep is ingediend namens eiser 6 is dat niet-ontvankelijk, omdat eiser 6 niet eerst bezwaar heeft gemaakt voordat hij beroep heeft ingesteld. Dat had wel gemoeten. [10] Dat neemt niet weg dat de rechtbank wel toekomt aan een inhoudelijke beoordeling van het beroep omdat dat ook is ingediend namens andere eisers die wel eerst bezwaar hebben gemaakt. De rechtbank spreekt daarom in de rest van deze uitspraak van eisers (zonder eiser 6).
4.Ingetrokken beroepsgronden
7. Eisers hebben op de zitting de beroepsgronden over bodem, archeologie, natuur (Natura 2000 en flora en fauna) en het energielabel ingetrokken. Dat betekent dat de rechtbank in de uitspraak niet op deze beroepsgronden in gaat.
5.Omvang geding
8. Eisers zijn het vooral niet eens met de schaalgrootte van het project. Maar juridisch is van belang dat de onderwijsfunctie en het bouwplan zelf (qua omvang, situering en hoogte) passen binnen het bestemmingsplan. Met andere woorden: een basisschool van deze omvang is hier al bij recht toegestaan. Er is alleen een afwijking vergund van de parkeerregels uit het bestemmingsplan en dat betekent dat alleen die afwijking ter discussie kan worden gesteld. De ruimtelijke effecten van wat op grond van het omgevingsplan al mag, blijven bij de beoordeling van die afwijking buiten beschouwing. [11] Dat betekent bijvoorbeeld ook dat de rechtbank niet in gaat op de beroepsgronden van eisers over de behoefte aan de uitbreiding van de onderwijsfunctie en de verkeersveiligheid en ruimtelijke uitstraling van het bouwplan zelf.
6.De beroepsgronden
De voorbereiding van het besluit
De onafhankelijkheid van het college en de Commissie bezwaarschriften
De positie van het college
9. Eisers stellen dat het college op grond van de Wet op het primair onderwijs verantwoordelijk is voor de huisvesting van basisscholen. Dat betekent niet alleen dat het college bevoegd gezag is voor de verlening van de omgevingsvergunning, maar ook de financier en opdrachtgever voor de nieuwbouw. Het college is dus zowel financier als vergunningverlener van dit project. Daarmee is zij opdrachtgever van de onderzoeken en beoordelaar van de vergunning. Deze dubbele rol wekt de schijn van partijdigheid en belangenverstrengeling en is strijdig met artikel 2:4 van Pro de Awb (fair play) en artikel 3:2 van Pro de Awb. Het college had extra zorgvuldig en transparant moeten motiveren hoe de belangen van omwonenden zijn gewogen.
9.1.
Op grond van artikel 2:4, eerste lid, van de Awb
“vervult het bestuursorgaan zijn taak zonder vooringenomenheid”.Artikel 3:2 van Pro de Awb luidt:
“bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.”
“vervult het bestuursorgaan zijn taak zonder vooringenomenheid”.Artikel 3:2 van Pro de Awb luidt:
“bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.”
9.2.
De enkele omstandigheid dat de bevoegdheid van het college van burgemeester en wethouders om een omgevingsvergunning voor een schoolgebouw te verlenen samenvalt met de wettelijke verantwoordelijkheid van gemeenten voor de huisvesting van scholen, is onvoldoende voor het oordeel dat het college in dit geval bij de verlening van deze omgevingsvergunning vooringenomen heeft gehandeld. Zoals het college in het verweerschrift heeft toegelicht, heeft het college weliswaar van de Rijksoverheid de wettelijke taak gekregen om te zorgen voor voldoende schoolhuisvesting, maar de beoordeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning staat daar los van en vindt plaats door een casemanager die niet (ook) betrokken is bij die wettelijke taak. Dat het college om deze reden extra zorgvuldig en transparant had moeten motiveren hoe de belangen van omwonenden zijn gewogen is daarom niet aan de orde, nog daargelaten dat niet is gezegd dat dat niet is gebeurd en eisers in deze beroepsgrond niet onderbouwen in welke zin de motivering van de belangenafweging onvoldoende is. De beroepsgrond slaagt niet.
Het advies van de commissie bezwaarschriften
10. Eisers stellen dat de commissie teveel heeft geleund op de argumentatie en de structuur van het verweerschrift. Daarom vinden zij het advies van de commissie in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel omdat een onafhankelijke en kritische beoordeling van de bezwaren ontbreekt. De commissie moet op grond van artikel 7:13 van Pro de Awb een onafhankelijk advies uitbrengen. [12] Het volgen van de structuur en redenering van het bestuursorgaan voldoet daar niet aan.
10.1.
Op grond van artikel 7:13, eerste lid, van de Awb mag de voorzitter van een bezwarencommissie geen deel uitmaken en niet werkzaam zijn onder verantwoordelijkheid van het college.
10.2.
Uit artikel 7:13 van Pro de Awb volgen geen eisen over het advies zelf en de door eisers genoemde uitspraak van de Afdeling gaat niet over de onafhankelijkheid van (het advies van) een bezwarencommissie. Los daarvan betekent de enkele omstandigheid dat in het advies de structuur uit het verweerschrift in bezwaar zou zijn gevolgd, niet dat het advies niet onafhankelijk is of dat het college dit advies niet ten grondslag heeft kunnen leggen aan het bestreden besluit. Dit omdat het overnemen van een structuur op zichzelf nog niet betekent dat de bezwaren van eisers niet onafhankelijk zijn beoordeeld. Verder heeft het college in het verweerschrift verklaard dat de volgorde niet alleen is gebaseerd op het verweerschrift, maar ook op de wet en de bezwaargronden. De beroepsgrond slaagt niet.
Formele en procedurele gebreken?
11. Eisers noemen meerdere formele punten die volgens hun maken dat het besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen.
Verweerschrift
12. Eisers noemen bijvoorbeeld dat de nummering van het verweerschrift in bezwaar onduidelijk is en geen leeswijzer heeft, zodat het onduidelijk is of er stukken ontbreken. Dit schaadt de rechtszekerheid.
12.1.
Nog daargelaten dat het verweerschrift formeel geen onderdeel is van het bestreden besluit en een doorlopende nummering heeft van pagina 1-21, zouden een onjuiste nummering of het ontbreken van een leeswijzer niet maken dat sprake is van rechtsonzekerheid. Het college heeft verklaard een leeswijzer niet nodig te vinden, omdat de opbouw van het verweerschrift zelf duidelijk is. Bovendien hebben eisers op de hoorzitting in bezwaar de gelegenheid gehad om te reageren op dit verweerschrift en hebben zij ook toen niet aannemelijk gemaakt dat zij stukken missen en zo ja, welke dan. De beroepsgrond slaagt niet.
Verschillende reactietermijnen?
13. Verder voeren eisers aan dat in de uitnodigingsbrief en begeleidende stukken verschillende reactietermijnen zijn genoemd voor het aanwezig zijn bij de hoorzitting in bezwaar. Dit heeft geleid tot verwarring en een beperkte voorbereidingstijd. Bij een aantal bezwaarmakers ontstond hierdoor de indruk dat zij niet meer konden deelnemen aan de hoorzitting, hetgeen ook daadwerkelijk is gebeurd. Klachten hierover bij de voorzitter van de commissie werden niet ontvankelijk verklaard. Ook het college voelde zich niet verantwoordelijk voor de gang van zaken, waardoor uiteindelijk de gang naar de Ombudsman noodzakelijk was.
13.1.
De voorzitter nodigt de belanghebbenden en het verwerend orgaan ten minste twee weken voor de zitting schriftelijk uit. [13]
13.2.
De rechtbank stelt op basis van de stukken vast dat bezwaarmakers op 11 juni 2025 op tijd zijn uitgenodigd voor de hoorzitting in bezwaar op 1 juli 2025. In deze uitnodiging staat dat zij zich binnen een week na dagtekening van de brief konden aanmelden en er bij het uitblijven van een reactie van uit zou worden gegaan dat zij niet wilden worden gehoord. Toen bleek dat veel bezwaarmakers de uitnodiging pas op 18 juni 2025 ontvingen, heeft eiser 1 om uitstel verzocht van de hoorzitting. Weliswaar is dat verzoek om uitstel afgewezen, maar de bezwarencommissie heeft wel bericht dat aanmelding voor de hoorzitting ook nog later dan een week van tevoren mogelijk is en dat het verzoek vooral is gedaan om te inventariseren hoeveel personen er aanwezig zijn. Naar het oordeel van de rechtbank is hierdoor geen sprake van een gebrek in de voorbereiding, omdat de uitnodiging tijdig is verzonden, eisers deze twee weken voor de zitting hebben ontvangen en zich ook kort voor de hoorzitting nog konden aanmelden. Voor zover eisers het niet eens zijn met de afhandeling van hun klachten, kan de rechtbank daar in deze zaak over de omgevingsvergunning zelf niet over oordelen omdat dat een andere procedure is. De beroepsgrond slaagt niet.
Aanwezigheid personen zonder aankondiging of toestemming
14. Eisers stellen dat er tijdens de hoorzitting ambtenaren, juristen en derden aanwezig waren zonder aankondiging of toestemming. Dit is in strijd met artikel 7:2 en Pro 7:4 van de Awb. Schriftelijke klachten hierover werden zowel door de Commissie als het college niet-ontvankelijk verklaard.
14.1.
De rechtbank kan zich voorstellen dat het voor eisers prettig is om vóór een hoorzitting in bezwaar te weten wie er namens het college aanwezig zijn, maar er is geen rechtsregel die dat verplicht. Ook maakt dit (de totstandkoming van) het besluit op zichzelf niet onrechtmatig. De beroepsgrond slaagt niet.
Spreektijd
15. Eisers stellen dat zij minder spreektijd hebben gekregen dan het college. Dit schendt volgens hen het fair play-beginsel en equality of arms.
15.1.
Het is niet gebleken dat eisers minder spreektijd hebben gekregen dan het college en als dat al zo is, dat hierdoor sprake is van een schending van fair play of equality of arms. Dat de ene partij meer vragen/spreektijd krijgt dan een ander, betekent niet dat het horen niet zorgvuldig is gebeurd of dat sprake is van een schending van deze beginselen. De beroepsgrond slaagt niet.
Klachten
16. Eisers voeren aan dat klachten over de procedure zijn genegeerd en dat dit in strijd is met artikel 9:1 van Pro de Awb.
16.1.
Nog daargelaten dat deze beroepsgrond niet concreet is onderbouwd, is niet gebleken dat de klachten van eisers zijn genegeerd. Bovendien is de klachtenprocedure een andere procedure die losstaat van de omgevingsvergunning die alleen in deze zaak voorligt. De rechtbank kan daarom niet over deze klachtenprocedure oordelen.
Bewijslast
17. Eisers stellen dat het college in het verweerschrift schrijft dat de omgevingsvergunning terecht is verleend omdat het plan past in het bestemmingsplan en er een nadere onderbouwing aan het besluit ten grondslag ligt. Daarbij voegt zij toe dat de bezwaarmakers geen enkel tegenonderzoek hebben overgelegd op basis waarvan ons besluit anders had moeten luiden. Deze redenering is juridisch onjuist. Dit is in strijd met 3:2 en 3:46 van de Awb. Het is namelijk de verantwoordelijkheid van het college om met objectieve en navolgbare onderzoeken te onderbouwen dat het bouwplan voldoet aan de wettelijke vereisten. Bezwaarmakers zijn niet gehouden om eigen onderzoeken of contra-expertises aan te leveren. Het is voldoende dat zij gemotiveerd betwisten dat het besluit gebreken vertoont. [14] Door de bewijslast bij bezwaarmakers te leggen handelt het college in strijd met 2:4 Awb. Het bestuursorgaan mag zijn eigen onderzoeks- en motiveringsplicht niet afschuiven op burgers.
17.1.
Aan de omgevingsvergunning liggen verschillende deskundigenadviezen ten grondslag, zoals adviezen over verkeer, brandveiligheid en welstand.
17.2.
Het is vaste rechtspraak dat het college in beginsel zonder nadere motivering op een advies van een deskundige mag afgaan nadat is nagegaan of dit advies zorgvuldig tot stand is gekomen, de redenering begrijpelijk is en de getrokken conclusies daar op aansluiten. Het college mag alleen niet zonder nadere motivering op een advies afgaan als een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht. [15]
17.3.
Gelet op dit uitgangspunt in de rechtspraak en gelet op dat eisers hun beroepsgronden op dit punt niet concreet hebben onderbouwd, is de rechtbank van oordeel dat niet is gebleken dat het college de deskundigenadviezen niet ten grondslag heeft kunnen leggen aan de omgevingsvergunning of dat de onderbouwing van de omgevingsvergunning in zoverre tekort zou schieten. De beroepsgrond slaagt niet.
Participatie
18. Eisers stellen dat het participatieproces onvoldoende en gebrekkig is uitgevoerd en dat het college haar eigen participatiebeleid “Participatiebeleid in beeld” en het “Participatiebeleid in document” niet heeft nageleefd. Volgens dit beleid is participatie een zorgvuldig proces met duidelijke stappen: voorbereiding, ontwerp van het proces, uitvoering, verslaglegging en terugkoppeling, gevolgd door evaluatie. Bij belangrijke projecten met maatschappelijke impact, zoals de bouw van een basisschool in een dichtbebouwde monumentale wijk, geldt dat er een participatieplan moet worden opgesteld en dat verslaglegging en terugkoppeling verplicht zijn. Dit proces is volgens eisers onvoldoende en gebrekkig uitgevoerd. Zo is er geen participatieplan of communicatieplan opgesteld of gedeeld; is er geen systematische verslaglegging en terugkoppeling gedaan ondanks toezeggingen; waren ambtenaren bij enkele bijeenkomsten niet aanwezig waardoor dialoog en beantwoording van vragen onmogelijk was; was de informatievoorziening summier, fragmentarisch en vaak te laat; is de participatie feitelijk blijven steken op het laagste niveau (meeweten), terwijl het beleid juist hogere vormen zoals meedenken of meewerken voorschrijft; is het vertrouwen van omwonenden ernstig geschaad, in strijd met het eigen beleidsuitgangspunt van “bouwen aan vertrouwen”; dit in schril contrast staat met de publieke uitingen van het college op haar website en in beleidsdocumenten, waar participatie wordt gepresenteerd als een proces van transparantie, wederkerigheid en duidelijke terugkoppeling.
Al met al is het participatieproces in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel (artikel 3:2 Awb Pro), doordat essentiële stappen uit het eigen beleid niet zijn uitgevoerd, het motiveringsbeginsel (artikel 3:46 Awb Pro) doordat niet inzichtelijk is gemaakt hoe de inbreng van omwonenden is meegewogen en het vertrouwensbeginsel doordat toezeggingen omtrent participatie en terugkoppeling niet zijn nagekomen.
Het participatiebeleid
18.1.
Het college heeft op gelijkluidende bezwaargronden in de beslissing op bezwaar als volgt gereageerd:
Bezwaarden verwijzen naar het Participatiebeleid 'Samen maken we ons Rheden' van het college Rheden. Hierin staat dat het college participatiebeleid heeft ontwikkeld om de samenwerking met inwoners, ondernemers en andere betrokkenen te versterken. Dit beleid is een leermodel, wat betekent dat het steeds wordt aangepast en verbeterd op basis van ervaringen en evaluaties. De route voor inwonerparticipatie is ingericht in 10 stappen die plaatsvinden voordat het formele/juridische traject van inzage en zienswijze start.
De commissie stelt vast dat het beleid geschreven is voor zowel maatschappelijke als ruimtelijke initiatieven. De ruimtelijke initiatieven vallen onder de Omgevingswet. Volgens het beleid zijn de stappen globaal samen te vatten in het onderstaande:
1. Bij het melden van het initiatief wordt de initiatiefnemer gewezen op de mogelijke advisering door leden van het Participatie Expert Team (PET).
Voor ruimtelijke projecten heeft het college Rheden een folder 'Hulp bij participatie: betrek de omgeving bij je bouwplannen'. Hierin staan richtingen die de initiatiefnemer helpen met het bepalen van de intensiteit en omvang van participatie. Daarnaast staan er ook tips en tools die de initiatiefnemer in kan zetten.
2, Uitvoering van initiatief en de participatie ligt bij de initiatiefnemers zelf.
3. Bij het indienen van de aanvraag zitten ook de resultaten van de participatie. Het college
beoordeelt of dit voldoende is. Eventueel kan het college zelf nog aanvullen of de initiatiefnemer aanmoedigen tot een vervolg.
Gezien de bezwaren en hetgeen ter hoorzitting naar voren is gebracht, hebben partijen, volgens de commissie, een ander beeld bij de participatie. Volgens het beleid kan inwonersparticipatie 'de vorm aannemen van meeweten, meepraten, meedenken, meedoen en meebeslissen'. Dit geldt echter bij de ontwikkeling, uitvoering en evaluatie van beleid, projecten en plannen van het college. De commissie merkt daarbij op dat het in deze zaak niet om een initiatief van het college gaat, maar om een initiatief van thans vergunninghouder. Het initiatief ligt bij de aanvrager/ vergunninghouder en hij is niet gehouden aan het participatiebeleid van het college. De commissie begrijpt desalniettemin de teleurstelling van bezwaarden hierover. Op grond van artikel 7.4 van de Omgevingsregeling wordt aan de aanvrager van een vergunning verzocht of de aanvrager aan participatie heeft gedaan en hoe dat heeft plaatsgevonden en wat de resultaten zijn. Bij het ontbreken van participatie kan het college een omgevingsvergunning niet weigeren wanneer deze in het bestemmingsplan past. De commissie stelt vast dat vergunninghouder vijf informatieavonden heeft gehouden waarbij vele aspecten zijn besproken. Dat er daarbij geen notulen zijn gemaakt dan wel afspraken niet duidelijk zijn vastgelegd en dat er geen terugkoppeling van suggesties van omwonenden heeft plaatsgevonden betekent naar de
mening van de commissie niet dat er geen sprake was van participatie in de zin van de
Omgevingswet.
18.2.
De stichting heeft op de zitting toegelicht dat zij zich tot het uiterste heeft ingespannen om de participatie zorgvuldig vorm te geven. Er hebben op 26 oktober 2023, 15 november 2023, 12 december 2023, 11 en 24 januari 2024 informatieavonden plaatsgevonden. Na elke avond zijn de behoeften van omwonenden opgeschreven. Bovendien heeft de stichting veel van die behoeften doorgevoerd in het bouwplan, zoals: zonnepanelen, de verandering naar een natuurlijke houtgevel waarbij bewoners konden meedenken over de kleur, aanpassing van de luchtinstallatie van één grote unit naar kleine units (een en ander met meer kosten), er is gekeken naar zichtlijnen vanuit de ramen, naar de waterberging en fietsenrekken. Wel degelijk is alles benoemd, maar er is niet in alles meegegaan. Zo is teruggekoppeld dat bijvoorbeeld het ingraven van het gebouw niet haalbaar zou zijn. Verder is elke avond een terugkoppeling gedaan over de vorige informatieavond. Ook is bijvoorbeeld voor de zomervakantie een nieuwsbrief verstuurd toen het een tijdje stil was.
18.3.
Op grond van artikel 7.4, eerste lid, van de Omgevingsregeling wordt bij de aanvraag aangegeven of burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding van de aanvraag zijn betrokken.
Op grond van artikel 7.4, tweede lid, van de Omgevingsregeling verstrekt de aanvrager bij de aanvraag gegevens over hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding van de aanvraag zijn betrokken en wat de resultaten daarvan zijn.
Daarnaast is het uitgangspunt dat het college handelt overeenkomstig de beleidsregel. [16]
18.3.1.
Dat niet iedere omwonende tevreden wordt gesteld, betekent niet dat er onvoldoende draagvlak in de omgeving is of dat participatie onvoldoende is. [17]
18.4.
Vast staat dat er op het moment van het nemen van het besluit geen verplichting bestond om aan participatie te doen en dat participatie door de initiatiefnemer bij de voorbereiding van een omgevingsvergunning dus vrijwillig was. Dat betekent ook dat het college de aanvraag niet buiten behandeling mocht laten of mocht afwijzen door het ontbreken van (voldoende) participatie.
18.4.1.
De stichting heeft in dit geval in het document “Omgevingsdialoog ten behoeve van nieuwbouw [naam school] Dependance” (januari-oktober 2024) vastgelegd hoe burgers bij de voorbereiding van het plan zijn betrokken en wat de resultaten daarvan zijn. Dit document is ook als bijlage bij de aanvraag gevoegd. Uit dit document volgt dat er vijf informatieavonden zijn geweest en dat de inbreng van de omwonenden op meerdere punten tot aanpassing van het bouwplan heeft geleid. De rechtbank is van oordeel dat het college dit voldoende participatie heeft mogen achten.
18.4.2.
Verder stelt de rechtbank vast dat het college in de beslissing op bezwaar al uitvoerig op aan de beroepsgronden gelijkluidende bezwaargronden van eisers heeft gereageerd. Eisers hebben in beroep niet uiteengezet waarom zij het standpunt van het college over deze gronden in het bestreden besluit niet juist of onvolledig acht. De beroepsgronden slagen daarom niet.
Vertrouwensbeginsel
19. Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel, moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen zijn gedaan. [18] Eisers hebben niet (met stukken) aannemelijk gemaakt dat zulke toezeggingen zijn gedaan. Daarom slaagt het beroep op het vertrouwensbeginsel niet.
Minder belastende alternatieven?
20. Eisers voeren aan dat het college ten onrechte geen minder belastende alternatieven heeft onderzocht.
20.1.
De beroepsgrond slaagt niet, omdat het vaste rechtspraak is dat het college moet beslissen op een bouwplan zoals dat is ingediend en alternatieven alleen tot weigering van medewerking kunnen leiden als op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van de alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. [19] Daarvan is niet gebleken.
De omgevingsplanactiviteit bouwen
Parkeren
De toegepaste parkeernorm
21. Eisers voeren aan dat toepassing van de hardheidsclausule uit de gemeentelijke parkeernota onrechtmatig is. Zowel het college als de Commissie erkennen dat het bouwplan niet voldoet aan de geldende parkeernormen, maar in plaats van maatregelen te treffen of een reële onderbouwing te geven, past het college de hardheidsclausule toe.
Uit de CROW-richtlijnen (publicatie 381) die het college ook in haar beleid hanteert, geldt voor basisscholen een norm van 0,1 tot 0,3 parkeerplaats per leerling afhankelijk van de stedelijkheidsgraad en het verwachte gebruik van fiets en openbaar vervoer. Bij een school met circa 120 leerlingen betekent dit dat er tussen de 14 en 42 parkeerplaatsen nodig zijn. uit de stukken blijkt dat deze niet op eigen terrein worden gerealiseerd.
21.1.
Op grond van artikel 25.2.2 geldt dat in, op of onder een bouwwerk dan wel op of onder het bijbehorende terrein voorzien dient te zijn in voldoende parkeergelegenheid volgens de normen zoals opgenomen in Bijlage 7 Parkeernormen.
Op grond van artikel 25.3, sub c, van de planregels kunnen burgemeester en wethouders bij een omgevingsvergunning afwijken van de gestelde parkeernormen voor zover in die afwijkingsmogelijkheid wordt voorzien in Bijlage 7 Parkeernormen.
21.1.1.
Op grond van 4.2.1 van de parkeernormen bepalen burgemeester en wethouders de parkeerplaatsverplichting en de invulling op basis van onderstaande vier stappen.
Stap 1: bepalen parkeerbehoefte
De parkeerbehoefte wordt bepaald volgens de tabellen in hoofdstuk 2. De parkeernorm voor de “Hoofdfunctie Onderwijs, basisonderwijs” is volgens deze tabel: 0,80 per leslokaal.
21.1.2.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is het college voor de vaststelling van de parkeerbehoefte niet verplicht om de parkeerkencijfers van het CROW over te nemen. Het heeft de vrijheid om in afwijking van deze cijfers eigen, op de plaatselijke situatie afgestemde, parkeernormen vast te stellen. [20]
21.2.
De rechtbank is van oordeel dat de geldende parkeernorm in dit geval uit het gemeentelijke Parkeernormen volgt. Dat uit de CROW-richtlijnen (publicatie 381) voortvloeit dat een norm per leerling moet worden gehanteerd, is onvoldoende voor het oordeel dat toepassing van de eigen Parkeernormen onrechtmatig of onredelijk is. De beroepsgrond slaagt niet.
De toepassing van de hardheidsclausule
22. Eisers stellen dat de motivering van de toepassing van de hardheidsclausule enkel berust op aannames dat het merendeel van de leerlingen per fiets of lopend naar school komt en dat ouders nauwelijks met de auto zullen rijden. Deze veronderstellingen zijn echter niet onderbouwd met tellingen, verkeersprognoses of ander objectief onderzoek. De huidige parkeerdruk in de wijk, die door omwonenden uitvoerig is gesignaleerd, is volledig genegeerd. De praktijk leert dat ouders en bezoekers bij gebrek aan eigen parkeervoorzieningen gebruik zullen maken van de openbare ruimte. In de wijk bestaat reeds een structureel parkeertekort, waardoor dit leidt tot extra parkeerdruk en verslechtering van de leefbaarheid. Dit geldt in het bijzonder tijdens de piekmomenten van halen en brengen, wanneer veel auto’s gelijktijdig aanwezig zijn.
Volgens vaste rechtspraak [21] moet een bouwplan voorzien in voldoende parkeergelegenheid of moet het bestuursorgaan deugdelijk motiveren waarom daarvan kan worden afgeweken. Het enkel verwijzen naar een hardheidsclausule of aannames over fietsgebruik is daartoe onvoldoende.
Opvallend is dat de commissie het standpunt van het college vrijwel letterlijk heeft overgenomen zonder zelfstandig onderzoek of kritische toetsing. Daarmee ontbreekt een deugdelijke belangenafweging als bedoeld in 3:4 Awb en schiet de motivering te kort in de zin van 3:46 Awb.
22.1.
Het college gaat er, op basis van de parkeernormen, van uit dat voor het bouwplan 2 parkeerplaatsen voor personeel nodig zijn. Volgens de parkeernormen moet er voor het basisonderwijs per leslokaal 0,8 parkeerplaats aanwezig zijn voor personeel en komen er in het nieuwe pand vier leslokalen. Dat betekent dat er 3,2 parkeerplaatsen nodig zijn, naar boven afgerond 4, waarvan er 2 nu feitelijk al worden afgewenteld op de openbare ruimte.
23. Op grond van artikel 8.0a van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) wordt een omgevingsvergunning voor een binnenplanse omgevingsplanactiviteit verleend als de activiteit niet in strijd is met de regels die in het omgevingsplan zijn gesteld over het verlenen van de omgevingsvergunning.
23.1.
Op grond van artikel 25.2.2 geldt dat in, op of onder een bouwwerk dan wel op of onder het bijbehorende terrein voorzien dient te zijn in voldoende parkeergelegenheid volgens de normen zoals opgenomen in Bijlage 7 Parkeernormen (de parkeernormen).
Op grond van artikel 25.3, sub c, van de planregels kunnen burgemeester en wethouders bij een omgevingsvergunning afwijken van de gestelde parkeernormen voor zover in die afwijkingsmogelijkheid wordt voorzien in Bijlage 7 Parkeernormen.
23.1.1.
Op grond van 4.2.1 van de parkeernormen bepalen burgemeester en wethouders de parkeerplaatsverplichting en de invulling op basis van onderstaande vier stappen.
Stap 1: bepalen parkeerbehoefte
De parkeerbehoefte wordt bepaald volgens de tabellen in hoofdstuk 2.
Stap 2: aantonen parkeren op bijbehorend terrein.
Een aanvraag omgevingsvergunning dient
in beginselop het bijbehorend terrein aan de parkeerplaatsverplichting te voldoen. (…)
in beginselop het bijbehorend terrein aan de parkeerplaatsverplichting te voldoen. (…)
Stap 3: controle parkeren op bijbehorend terrein door gemeente
Burgemeester en wethouders controleren de bij de aanvraag ingediende parkeerbehoefteberekening, zowel op de juiste toepassing van de parkeernormen en aanwezigheidspercentages als op de afwijkingsgronden van parkeren op eigen terrein. (…)
Burgemeester en wethouders kunnen meewerken aan de ontwikkeling en toepassing geven aan hun afwijkingsbevoegdheid, indien uit hun controle blijkt dat: niet kan worden voldaan aan de parkeerplaatsverplichting en de aanvraag niet zodanig aanpasbaar is dat de parkeereis in, op of onder het gebouw, dan wel op of onder het onbebouwde terrein dat bij het gebouw hoort, kan worden gerealiseerd zodat dat dit het functioneren buitensporig belemmerd.
Stap 4: onderzoek realiseren parkeerbehoefte in de openbare ruimte
Burgemeester en wethouders onderzoeken, al dan niet op verzoek van de aanvrager, indien het realiseren van parkeren op eigen terrein (deels) onmogelijk is, of het mogelijk is om in de openbare ruimte te zoeken naar een oplossing. (…)
Op grond van 4.3 van de Parkeernormen maken burgemeester en wethouders gebruik van hun afwijkingsbevoegdheid indien volgens de onder stap 4 beschreven wijze de benodigde parkeerplaatsen in het openbare gebied kunnen worden aangelegd.
Op grond van artikel 4.4 van de Parkeernormen kunnen burgemeester en wethouders, wanneer geen fysieke mogelijkheden aanwezig zijn om de parkeereis op bijbehorend terrein te realiseren of op acceptabele loopafstand in de openbare ruimte op te vangen of te realiseren conform de gestelde ontwerpeisen, de ontwikkeling toetsen aan de hardheidsclausule om ermee te kunnen werken aan de voorgenomen ontwikkeling.
Stap 5: eindafweging
Het verlenen van medewerking zonder dat aan de parkeerbehoefte wordt voldaan en zonder vervangende parkeerruimte, is voorbehouden voor
zeerbijzondere omstandigheden. Van deze bevoegdheid wordt slechts gebruik gemaakt indien het voldoen aan die bepalingen door bijzondere omstandigheden op overwegende bezwaren stuit.
zeerbijzondere omstandigheden. Van deze bevoegdheid wordt slechts gebruik gemaakt indien het voldoen aan die bepalingen door bijzondere omstandigheden op overwegende bezwaren stuit.
23.2.
De rechtbank is van oordeel dat het college de omgevingsvergunning kon verlenen op basis van de hardheidsclausule uit de parkeernormen, omdat sprake is van bijzondere omstandigheden. Er is namelijk sprake van een situatie waarin een school van deze omvang bij recht is toegestaan, maar niet in parkeerplaatsen op eigen terrein kan voorzien vanwege een unieke feitelijke situatie. De school is namelijk volledig omsloten door woningen en alleen toegankelijk via één toegangsweg van maar 1,80 meter breed. Vast staat dat het realiseren van parkeerplaatsen op eigen terrein hierdoor onmogelijk is, omdat het terrein niet met auto’s door de smalle toegang kunnen worden bereikt. Verder is tussen partijen niet in geschil dat de parkeerplaatsen niet in de openbare ruimte gerealiseerd kunnen worden, omdat daar geen ruimte voor is.
23.2.1.
De rechtbank is ook van oordeel dat het college de toepassing van de hardheidsclausule in dit geval deugdelijk heeft onderbouwd en dat daarin de belangen van omwonenden kenbaar zijn meegewogen. Zo volgt uit de beslissing op bezwaar weliswaar dat de twee benodigde parkeerplaatsen ongewenst ten koste zullen gaan van parkeerplaatsen in de openbare ruimte, maar dat de parkeerplaatsen voor deze onderwijsfunctie alleen doordeweeks en overdag nodig zullen zijn en doorgaans vrij zullen zijn wanneer de omwonenden thuis komen. Verder geldt dat de school vooral een lokale herkomst heeft van leerlingen en personeel. Hierdoor wordt niet verwacht dat het parkeren voor de onderwijsfunctie tot problemen zal leiden. Dat deze onderbouwing niet met cijfers of tellingen of objectief onderzoek is onderbouwd, maakt niet dat de onderbouwing het besluit niet kan dragen. Bovendien is het besluit wel degelijk gebaseerd op deskundigenadviezen, waaronder een verkeersveiligheidsanalyse. [22] Daaruit volgt dat het aantal kinderen dat met de auto wordt gebracht naar verwachting van de deskundige gelijk blijft aan de bestaande situatie waarbij het aannemelijk is dat er in de toekomstige situatie minder auto’s hoeven te parkeren. Het college heeft doorslaggevend belang mogen toekennen aan het algemeen belang van voldoende onderwijshuisvesting welke noodzaak met een prognose van een groeiend aantal leerlingen is onderbouwd. De beroepsgrond slaagt niet.
Welstand
24. Eisers stellen dat een welstandsadvies of deugdelijke motivering van de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit ontbreekt. Op 17 juni 2024 bracht de Commissie Omgevingskwaliteit een negatief advies uit wegens aantasting van het beschermd dorpsgezicht en de nabijheid van gemeentelijke monumenten. Na beperkte wijzigingen in materiaalgebruik is dit op 8 oktober 2024 een positief advies geworden. De stukken bevatten echter geen duidelijke motivering waarom de bezwaren uit het eerdere negatieve advies niet langer gelden. Deze tegenstrijdigheid zonder onderbouwing maakt het advies inconsistent en onzorgvuldig.
Uit de ingediende aanvraagstukken blijkt niet dat het bouwplan op een inzichtelijke wijze is getoetst aan de Welstandsnota van het college Rheden. In de bij de vergunning gevoegde stukken zijn alleen bouwtechnische en brandveiligheidsaspecten opgenomen.
Daarbij komt dat de bouwlocatie zich bevindt in een historisch kwetsbare omgeving, namelijk een wijk die in zijn geheel als gemeentelijk monument (architectuur Amsterdamse school) is aangewezen. Juist in zo’n context moeten hoge eisen worden gesteld aan inpassing en schaal. Het bouwplan voorziet echter in een gebouw met een volume dat circa twee keer zo hoog is als de huidige bestaande bebouwing. En dat zich bovendien uitstrekt tot de maximale toegestane grens van de omgevingsvergunning. Hierdoor ontstaat een onevenredige aantasting van de het historische karakter en de ruimtelijke samenhang van de wijk. Het welstandsadvies heeft onvoldoende rekening gehouden met deze context en met de verplichting om de monumentale waarden te beschermen. Aangezien het welstandsadvies een essentieel toetsingskader is voor vergunningverlening kan het besluit daarop niet deugdelijk worden gebaseerd.
24.1.
Het bevoegd gezag verleent een binnenplanse omgevingsvergunning alleen als het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk niet in strijd is met de redelijke eisen van welstand zoals neergelegd in de welstandsnota. [23]
24.1.1.
Het college mag in beginsel op een welstandsadvies afgaan nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Het overnemen van een welstandsadvies behoeft in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders als de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies van een andere deskundig te achten persoon of instantie heeft overgelegd of concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht. [24]
24.2.
De beroepsgrond slaagt niet, omdat het college zich volgens het bestreden besluit heeft gebaseerd op een positief advies van de Commissie Omgevingskwaliteit van het college Rheden van 8 oktober 2024. Dit advies zit bij de processtukken. De rechtbank is van oordeel dat het college zich op dit positieve advies heeft mogen baseren. Hoewel het advies op 17 juni 2024 in eerste instantie negatief was, is in dit recentere advies namelijk onderbouwd dat
“het plan al meerdere malen is besproken en beoordeeld en het nu voorliggende aanpaste plan voldoende aansluit bij gemaakte opmerkingen.”Waar het plan eerder qua entree, materialisering en detaillering niet voldeed, is daarvan in het positieve advies van 8 oktober 2024 onderbouwd dat deze aspecten nu wel voldoen.
“het plan al meerdere malen is besproken en beoordeeld en het nu voorliggende aanpaste plan voldoende aansluit bij gemaakte opmerkingen.”Waar het plan eerder qua entree, materialisering en detaillering niet voldeed, is daarvan in het positieve advies van 8 oktober 2024 onderbouwd dat deze aspecten nu wel voldoen.
24.3.
Eisers stellen dat niet kenbaar aan de welstandsnota is getoetst en dat zij zich vooral zorgen maken over het monumentale karakter van de omgeving. Maar uit het advies van 17 juni 2024, dat ook onderdeel is van de processtukken, volgt letterlijk dat de Commissie Omgevingskwaliteit het plan wel degelijk aan de welstandsnota heeft getoetst en ook het monumentale karakter van de omgeving heeft betrokken.
24.4.
Eisers hebben hier geen deskundigenadvies of andere concrete argumenten tegenover gesteld. Voor zover eisers zich richten tegen het volume en de situering van de nieuwbouw, geldt dat deze al bij recht zijn toegestaan op grond van het bestemmingsplan en dat de welstandstoets die bebouwingsmogelijkheden moet respecteren. [25]
Technische bouwactiviteit
Brandveiligheid
25. Eisers voeren aan dat uit de brandveiligheidsrapportages blijkt dat het bouwplan aanzienlijke brandveiligheidsrisico’s kent die onvoldoende zijn ondervangen. Zij voeren hierover verschillende argumenten aan. Zij hebben op de zitting verklaard hiermee op te komen voor de belangen van de schoolgaande kinderen en van de belangen van de bezwaarmakers met belendende percelen die niet in beroep zijn gegaan.
25.1.
De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. [26]
25.1.1.
In artikel 8:69a van de Awb ligt besloten dat degene die vernietiging van een besluit beoogt zich in beginsel niet met succes kan beroepen op belangen van anderen. [27]
Verder strekken de brandveiligheidsregels uit het Bouwbesluit 2012 tot bescherming van de belangen van eigenaren en gebruikers van de gebouwen waarvoor die eisen gelden en eigenaren en gebruikers van belendende gebouwen. [28]
25.1.2.
De rechtbank heeft op de zitting vastgesteld dat geen van de eisers eigenaar of gebruiker is van een belendend gebouw. Bovendien hebben eisers verklaard dat het hun met deze beroepsgrond vooral te doen is om de belangen van andermans schoolgaande kinderen. Dit betekent dat het relativiteitsvereiste aan een inhoudelijke beoordeling van deze beroepsgronden in de weg staat.
Conclusie en gevolgen
26. Het beroep van eiser 6 is niet-ontvankelijk. Het beroep van de andere eisers is ongegrond. Dat betekent dat eisers geen gelijk krijgen en de omgevingsvergunning in stand blijft. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep van eiser 6 niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep van alle andere eisers ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.M. Verhoeven, rechter, in aanwezigheid van mr. K.M. van Leeuwen, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.