Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummers: ARN 24/4677 en 24/9116
uitspraak van de enkelvoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiser], uit [plaats], eiser
(gemachtigde: mr. L.A. Fischer),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Apeldoorn [1]
(gemachtigde: S. Huisman).
Als derde-partij neem aan de zaak deel:
de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over het besluit van de burgemeester waarbij aan eiser per direct de toegang is ontzegd tot alle GOO-locaties in [plaats] (24/4677) en over het besluit om de opvang te hervatten (24/9116). Eiser is het niet eens met deze besluiten. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de besluiten.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de burgemeester eiser niet de opvang in de gemeente kon onthouden zonder in enig alternatief te voorzien. Eiser krijgt in de zaak 24/4677 dus gelijk en het beroep is gegrond. In de zaak 24/9116 komt de rechtbank tot het oordeel dat het beroep ongegrond is, omdat de burgemeester in redelijkheid heeft kunnen afzien van overplaatsing. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Met het bestreden besluit 1 van 27 juni 2024 op het bezwaar van eiser is de burgemeester bij het besluit gebleven om aan eiser per direct de toegang te ontzeggen tot alle GOO-locaties in [plaats]. Met het bestreden besluit 2 van 17 december 2024 op het bezwaar van eiser is de burgemeester bij het besluit gebleven om de opvang te hervatten op de locatie aan de [locatie 1].
2.1.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten.
2.2.
De burgemeester heeft op de beroepen gereageerd met verweerschriften.
2.3.
De rechtbank heeft de beroepen op 10 maart 2026 gevoegd op zitting behandeld. Hieraan hebben de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van het college deelgenomen.
Beoordeling door de rechtbank
Totstandkoming van de bestreden besluiten
24/4677
3. Eiser is afkomstig uit Oekraïne. Eiser valt onder de Richtlijn tijdelijke bescherming en is op grond van de Regeling opvang ontheemden Oekraïne (RooO) opgevangen op de Gemeentelijk Opvanglocatie voor Oekraïners (GOO)-locatie aan de [locatie 1]. Na een incident op 30 november 2023, waarbij eiser zich agressief, intimiderend en/of bedreigend naar het beveiligingspersoneel heeft gedragen, is eiser gearresteerd en heeft de burgemeester hem met het besluit van 1 december 2023 de toegang tot de opvang voor de duur van 24 uur ontzegd.
3.1.
Op 5 december 2023 was eiser wederom agressief, intimiderend en/of bedreigend. De burgemeester heeft naar aanleiding van dit incident op 6 december 2023 besloten eiser per direct en voor onbepaalde tijd de toegang te ontzeggen tot alle gemeentelijke opvanglocaties voor vluchtelingen uit Oekraïne inclusief bijbehorend buitenterrein. Eiser heeft hiertegen op 22 december 2023 bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd een voorlopige voorziening te treffen. Bij mondelinge uitspraak van 22 december 2023 heeft de voorzieningenrechter een ordemaatregel getroffen en het besluit van
6 december 2023 geschorst. Deze schorsing is in de uitspraak van 2 februari 2024 gehandhaafd. [2]
3.2.
Met de beslissing op bezwaar van 27 juni 2024 (bestreden besluit 1) heeft de burgemeester, in afwijking van het advies van de bezwarencommissie, het bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 6 december 2023 in stand gelaten. In het besluit staat ook dat eiser, in opvolging van de getroffen voorlopige voorziening, al weer enige tijd wordt opgevangen in een opvanglocatie van de gemeente en dat de burgemeester voornemens is om de ontzegging van toegang tot alle opvanglocaties voor onbepaalde tijd te beëindigen en de opvang voort te zetten.
24/9116
3.3.
De burgemeester heeft eiser met het besluit van 27 juni 2024 weer toegang verleend tot de opvang aan de [locatie 1]. Eiser heeft hiertegen op 12 juli 2024 bezwaar gemaakt en gevraagd om overplaatsing naar een andere locatie, het liefst in een andere gemeente. Met de beslissing op bezwaar van 17 december 2024 (bestreden besluit 2) heeft de burgemeester het bezwaar, in navolging van het advies van de bezwarencommissie, onder aanvulling van de motivering ongegrond verklaard.
Toetsingskader
4. Op grond van de RooO draagt de burgemeester zorg voor de opvang van ontheemden. [3] De burgemeester kan de ontheemde uitsluiten van opvang als (a) de ontheemde rechtens van zijn vrijheid is ontnomen, (b) door de minister belast met de uitvoering van de Vreemdelingenwet 2000 is geoordeeld dat betrokkene tijdelijke bescherming wordt geweigerd vanwege het bepaalde in artikel 28 van Pro de Richtlijn, of (c) de ontheemde tevens de Nederlandse nationaliteit bezit. [4] De opvang omvat in ieder geval onderdak in opvangvoorzieningen die een toereikend huisvestingsniveau bieden. [5] De burgemeester kan deze verstrekkingen in bepaalde gevallen beperken of intrekken. Dit kan onder meer als de ontheemde ernstig inbreuk maakt op het Huishoudelijk reglement of een ernstige vorm van geweld pleegt jegens medebewoners of personen die werkzaam zijn in de voorziening. [6]
Ten aanzien van het bestreden besluit 1
Procesbelang
5. De rechtbank ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of eiser procesbelang heeft bij de behandeling van zijn beroep tegen dit besluit. Procesbelang is aanwezig als het resultaat dat eiser nastreeft daadwerkelijk kan worden bereikt en het realiseren van dat resultaat voor hem feitelijk betekenis kan hebben.
5.1.
Eiser lijkt met zijn beroep te willen bereiken dat er een overplaatsingsbesluit wordt genomen in plaats van het beëindigingsbesluit dat is genomen. Daarnaast voert eiser aan dat hij schade heeft geleden omdat hij verstoken is geweest van onderdak van 6 december tot
22 december 2023 en verzoekt hij een vergoeding voor achterstallig leefgeld en proceskosten. De rechtbank is van oordeel dat eiser gelet op het verzoek om schadevergoeding procesbelang heeft bij een beoordeling van zijn beroep tegen het bestreden besluit.
Kan de burgemeester aan eiser de gehele opvang in de gemeente onthouden?
6. Eiser betoogt dat de voorzieningenrechter en de bezwaarcommissie concluderen dat de burgemeester niet bevoegd is de opvang te beëindigen zonder tenminste te blijven voorzien in voedsel en onderdak. Eiser stelt dat de burgemeester niet heeft gemotiveerd waarom, als de bevoegdheid tot het beëindigen zou bestaan, in dit concrete geval sprake was van een ‘zeer ernstige misdraging’. Volgens eiser getuigen het besluit en de procesinstelling van de burgemeester van vooringenomen handelen jegens eiser en heeft hij daardoor in [plaats] niet de kans gekregen om een nieuwe start te maken.
6.1.
Het college stelt zich, onder verwijzing naar de dienstrapporten, op het standpunt dat eiser zich op 1 en 5 december 2023 ernstig heeft misdragen. Volgens het college kan het recht op opvang komen te vervallen wanneer een ontheemde zich ernstig misdraagt. Het college verwijst daarvoor naar het arrest Haqbin. [7] Het college is van mening dat de grens waarbinnen eiser aanspraak kan maken op opvang ruimschoots is overschreden. Niet alleen heeft eiser stelselmatig de huisregels overtreden, maar eiser is ook agressief, gewelddadig en vormt een bedreiging voor de andere ruim 400 Oekraïners op de locatie. Volgens het college schept artikel 7, eerste lid, sub c en d, van de RooO de mogelijkheid om in dit geval over te gaan tot intrekking van de opvang.
6.2.
De beroepsgrond slaagt. De rechtbank acht voldoende aannemelijk gemaakt dat eiser zich agressief, intimiderend en/of bedreigend heeft gedragen en daarmee in strijd heeft gehandeld met het Huishoudelijk reglement GOO-locaties gemeente Apeldoorn. Het college mag hiertegen optreden, maar kan eiser niet de opvang in de gemeente onthouden zonder in enig alternatief te voorzien. [8] Uit de toelichting op artikel 7 van Pro de RooO volgt namelijk dat bedoeld is om het mogelijk te maken om de verstrekkingen te beperken of beëindigen wegens onder meer geweld, maar dat daarbij altijd in de basisvoorzieningen moet worden voorzien. Die basisvoorzieningen betreffen onder meer een fatsoenlijk onderkomen of middelen om huisvesting te vinden. Dit uitgangspunt volgt ook uit het door de minister van Justitie en Veiligheid opgestelde handelingsperspectief en maatregelenpakket. Daarin wordt expliciet overwogen dat ook een overlastgevende ontheemde uit Oekraïne recht op een bepaalde mate van opvang behoudt. Uit het maatregelenpakket blijkt bovendien dat indien sprake is van overlast met een grote impact op overige bewoners of medewerkers van de opvanglocatie en andere maatregelen niet toereikend zijn, als uiterste middel een bewoner tijdelijk kan worden overgeplaatst naar een time-out locatie, voor een maximale duur van 14 dagen. Het college had dan ook tegen het gedrag van eiser kunnen optreden door hem bijvoorbeeld een time-out te geven. Dat de time-out locaties niet zijn gerealiseerd in [plaats] doet aan het recht op een vorm van opvang niet af. Dat recht eindigt alleen in de gevallen genoemd in artikel 4 van Pro de RooO en daarvan is in dit geval geen sprake.
Schadevergoeding
7. Eiser verzoekt om schadevergoeding toe te kennen voor de zestien nachten dat hij verstoken was van onderdak (6 december tot 22 december 2023). Eiser verzoekt om een bedrag van € 1.680. Dit bedrag is berekend aan de hand van de standaardvergoeding voor onterechte detentie, zijnde € 105 x 16 dagen. Daarnaast verzoekt eiser om leefgeld over de periode van 5 tot 22 december 2023 vermeerderd met de wettelijke rente.
7.1.
De bestuursrechter is op grond van artikel 8:88 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bevoegd om op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van – voor zover hier van belang – een onrechtmatig besluit. Het is vaste rechtspraak dat de bestuursrechter bij de beoordeling van een verzoek om schadevergoeding zoveel mogelijk aansluiting zoekt bij het civielrechtelijke schadevergoedingsrecht. Voor vergoeding van schade is vereist dat een oorzakelijk verband aanwezig is tussen het onrechtmatige besluit en de gestelde schade. Vervolgens komen alleen die schadeposten voor vergoeding in aanmerking die in een zodanig verband staan met dat besluit dat zij het bestuursorgaan, mede gezien de aard van de aansprakelijkheid en van de schade, als een gevolg van dat besluit kunnen worden toegerekend.
7.2.
De rechtbank wijst het verzoek om schadevergoeding af. Ten aanzien van het leefgeld is op de zitting gebleken dat het is doorbetaald, zodat eiser voor wat betreft het leefgeld dan ook geen schade heeft geleden. Ten aanzien van de zestien nachten dat eiser verstoken is geweest van onderdak, komt de rechtbank tot de conclusie dat er geen causaal verband aanwezig is. Eiser heeft niet gesteld en ook niet aangetoond dat hij kosten heeft gemaakt en dat deze kosten een rechtstreeks gevolg zijn van het besluit. Bovendien heeft eiser de verplichting om zijn eigen schade zoveel mogelijk te beperken en lag het op zijn weg om eerder rechtsmiddelen aan te wenden om zo zijn eventuele schade te beperken. Eiser heeft hier zelf 16 dagen mee gewacht. Gelet hierop is naar het oordeel van de rechtbank niet gebleken van een nauw verband tussen de gestelde schade en het besluit van het college.
Ten aanzien van het bestreden besluit 2
Procesbelang
8. De rechtbank ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of eiser procesbelang heeft bij de behandeling van zijn beroep tegen het bestreden besluit 2. Zoals staat vermeld onder 5, is procesbelang aanwezig als het resultaat dat eiser nastreeft daadwerkelijk kan worden bereikt en het realiseren van dat resultaat voor hem feitelijk betekenis kan hebben. Het beroep van eiser richt zich niet tegen het bieden (hervatten) van de opvang, maar tegen de locatie waar de opvang wordt voortgezet. Eiser wil bereiken dat de opvang in een andere locatie wordt geboden. Nu het bieden van opvang tot de bevoegdheid van de burgemeester behoort en de burgemeester ook bepaalt in welke locatie binnen de gemeente eiser wordt opgevangen, kan niet worden gezegd dat eiser dit met zijn beroep niet zou kunnen bereiken. De rechtbank is daarom van oordeel dat eiser procesbelang heeft.
Heeft de burgemeester in redelijkheid kunnen afzien van overplaatsing?
9. Eiser betoogt dat de burgemeester in redelijkheid niet heeft kunnen besluiten om de opvang aan de [locatie 1] (nu [locatie 2]) voort te zetten. Eiser wijst erop dat de burgemeester in geval van zware overtredingen kan overplaatsen en dat de burgemeester het standpunt inneemt dat sprake is van zware overtredingen.
9.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank is van oordeel dat de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de locatie waar eiser wordt opgevangen een voor eiser passende locatie is. De burgemeester heeft toegelicht dat de opvanglocaties in [plaats] op onderdelen zijn toegespitst op doelgroep (ouderen, gezinnen, alleenstaande werkenden) en dat eiser wordt opgevangen in de voor hem voor de hand liggende locatie waar hoofdzakelijk alleenreizende volwassenen worden opgevangen, zodat geen sprake is van willekeur. De burgemeester heeft zich ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat eisers situatie geen aanleiding geeft tot overplaatsing naar een andere locatie. De burgemeester is op grond van artikel 9 van Pro de RooO bevoegd een ontheemde naar een andere opvangvoorziening over te plaatsen indien dit in het belang van de openbare orde of de veiligheid van andere ontheemden noodzakelijk wordt geacht. Eiser heeft weliswaar gesteld dat de burgemeester het standpunt inneemt dat hij zware overtredingen heeft begaan, maar heeft niet gesteld dat sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 9 van Pro de RooO. De burgemeester heeft nu juist vanwege de verbetering in eisers gedrag de toegang tot de opvang weer hervat.
Verzoek om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn
10. Eiser heeft vlak voor de zitting per emailbericht verzocht om een vergoeding van immateriële schade vanwege overschrijding van de redelijke termijn in zaaknummer 24/9116. De rechtbank merkt op dat de redelijke termijn in die zaak niet is overschreden, maar dat zij ervan uitgaat dat eiser bedoelde dit verzoek te doen in zaaknummer 24/4677.
10.1.
In procedures als deze mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep bij de rechtbank ten hoogste anderhalf jaar duren. Doorgaans zal geen sprake zijn van een overschrijding van de redelijke termijn, als de fase van bezwaar en beroep samen niet langer dan twee jaar heeft geduurd. Er kunnen bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan een andere termijn dan twee jaar geldt.
10.2.
De termijn begint op 22 december 2023, de dag waarop het bezwaarschrift is ontvangen. De rechtbank heeft met deze uitspraak op het beroep beslist. Dit betekent dat de redelijke termijn van twee jaar is overschreden met afgerond vijf maanden. Uitgaande van een forfaitair bedrag van € 500 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt de aan eiser toe te kennen schadevergoeding € 500. Omdat de termijnoverschrijding volledig is toe te rekenen aan de rechterlijke fase en de Staat het deel betaalt dat aan de rechtbank wordt toegerekend moet de Staat worden veroordeeld tot betaling van € 500.
Conclusie en gevolgen
11. Het beroep tegen het bestreden besluit 1 is gegrond en de rechtbank vernietigt dit besluit. De rechtbank neemt, met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf een beslissing door het bezwaar van eiser gegrond te verklaren en het besluit van 27 juni 2024 te herroepen.
11.1.
Het beroep tegen het bestreden besluit 2 is ongegrond.
11.2.
Omdat het beroep tegen bestreden besluit 1 gegrond is, krijgt eiser een vergoeding van het griffierecht en de proceskosten in die zaak. Dat geldt gelet op de herroeping van het primaire besluit ook voor de kosten in bezwaar. Eiser heeft zich in bezwaar en beroep laten bijstaan door een gemachtigde. De rechtbank stelt de vergoeding op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 3.667 (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting in bezwaar, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting van de rechtbank. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 666. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 934. Voor alle punten geldt een wegingsfactor 1). Daarnaast heeft eiser een verzoek om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn ingediend. Deze proceshandeling heeft een waarde van € 467. Daarnaast moet het college in deze zaak het door eiser betaalde griffierecht van € 187 vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep tegen bestreden besluit 1 gegrond;
vernietigt het bestreden besluit 1 en herroept het primaire besluit;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit 1;
wijst het verzoek om materiele schadevergoeding af;
verklaart het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond;
bepaalt dat het college het griffierecht aan eiser moet vergoeden voor wat betreft bestreden besluit 1 ten bedrage van € 187;
veroordeelt het college tot betaling van € 3.667 aan proceskosten aan eiser;
veroordeelt de Staat tot betaling van € 500 aan eiser als immateriële schadevergoeding.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.H.W. Bodt, rechter, in aanwezigheid van
mr. C.M.J.C. Rooding, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.