ECLI:NL:RBGEL:2026:4680

Uitspraak

RECHTBANK GELDERLAND

Zittingsplaats Arnhem

Bestuursrecht

zaaknummers: ARN 26/1739 en 26/1741

uitspraak van de voorzieningenrechter van

op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening

in de zaken tussen

[eiser] , uit [plaats 1] , eiser

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Buren

(gemachtigde: G. Oostra).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over de aan eiser opgelegde last onder dwangsom. Eiser is het hier niet mee eens. Hij heeft daarom beroep ingesteld en verzocht om een voorlopige voorziening. Hij voert een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de voorzieningenrechter het verzoek om voorlopige voorziening en de last onder dwangsom.

1.1.

De voorzieningenrechter komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college niet bevoegd was om een last onder dwangsom op te leggen, omdat er geen overtreding is. Eiser krijgt daarom gelijk en het beroep is dus gegrond. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Omdat de voorzieningenrechter uitspraak doet op het beroep, wijst zij het verzoek om een voorlopige voorziening af.

Procesverloop

2. Het college heeft op 22 mei 2025 een last onder dwangsom opgelegd aan eiser. Met het bestreden besluit van 4 maart 2026 heeft het college naar aanleiding van het bezwaar van eiser de last onder dwangsom herroepen en een nieuwe last onder dwangsom opgelegd. Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening.

2.1.

De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 29 mei 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser samen met [persoon A] (van Admodum Zorg ) en de gemachtigde van het college samen met [persoon B] .

2.2.

Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist zij ook op het beroep van eiser daartegen.^[1]

Beoordeling door de voorzieningenrechter

Waar gaat deze zaak over?

3. Eiser is eigenaar van het pand aan de [locatie] in [plaats 2] . Eiser heeft het pand verhuurd aan de zorginstelling Admodum Zorg . Het pand wordt gebruikt voor begeleid wonen van jongeren met verslavings- en gedragsproblemen. Op 26 november 2024 heeft een toezichthouder van het college ambtshalve een controle uitgevoerd bij het pand. Volgens de toezichthouder waren in het pand zeven studio’s gerealiseerd met ieder een eigen keuken, badkamer en toilet. Dat is volgens het college niet toegestaan.

3.1.

Op 3 april 2025 heeft het college een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom aan eiser verstuurd. Op 30 april heeft eiser zijn zienswijze hiertegen kenbaar gemaakt.

3.2.

Met het besluit van 22 mei 2025 heeft het college aan eiser een last onder dwangsom opgelegd. Eiser is gelast om de overtreding^[2]voor 4 juli 2025 te (laten) beëindigen en beëindigd te (laten) houden door:

“het pand terug te brengen naar één woning die dient voor het huisvesten van één huishouden. Dat betekent dat de woonvoorzieningen in de zeven studio’s die nodig zijn om te kunnen spreken van een zelfstandige woning (inclusief leidingwerk) moeten worden verwijderd en verwijderd moeten worden gehouden, zodat daarmee de bewoning van meerdere huishoudens in het pand wordt beëindigd en niet langer mogelijk is. met woonvoorzieningen worden de badkamer en keuken bedoeld. Dat houdt in dat de badkamers en keukens inclusief het leidingwerk in de studio’s moet worden verwijderd.”

Als eiser de overtreding niet tijdig beëindigd, verbeurt hij een dwangsom van € 10.000,- ineens.

3.3.

Tegen dit besluit heeft eiser bezwaar gemaakt en hangende bezwaar verzocht om een voorlopige voorziening.

3.4.

Met de uitspraak van 30 september 2025 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland het besluit geschorst tot zes weken na de het bestreden besluit.^[3]Het college moet – kort gezegd – nader motiveren wat het gebruik van het pand is en of dit gebruik in strijd is met het bestemmingsplan.

3.5.

Met het bestreden besluit van 4 maart 2026 heeft het college de last onder dwangsom van 22 mei 2025 herroepen, omdat volgens het college geen sprake is van zeven studio’s.

3.6.

Het pand wordt gebruikt voor begeleid wonen voor jongeren die ondersteuning nodig hebben in het dagelijks leven. Het doel is om de jongeren te begeleiden totdat zij zelfstandig kunnen wonen, waarbij de jongeren beschikken over een eigen kamer. Op het perceel is maatschappelijke dienstverlening toegestaan, maar volgens het college valt het huidige gebruik onder kleinschalig wonen met zorg. Dat is volgens het college niet toegestaan.

3.7.

Het college heeft op 4 maart 2026 een nieuwe last onder dwangsom opgelegd. Eiser is gelast om voor 15 april 2026 het gebruik van het pand voor begeleid wonen met 24-uurs zorg te (laten) beëindigen en beëindigd te (laten) houden. Als eiser dat niet tijdig doet, verbeurt hij een dwangsom van € 10.000,- ineens.

3.8.

Met het besluit van 10 april 2026 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter.^[4]

Toetsingskader

4. Het Omgevingsplan gemeente Buren is van toepassing. Het omgevingsplan bestaat uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die voor 1 januari 2024 golden.^[5]

4.1.

Op het perceel waren voor 1 januari 2024 de bestemmingsplannen “Kernen Buren” en “Kernen Buren, vierde herziening” van toepassing. Het perceel heeft de bestemming “Centrum”. De voor “centrum” aangewezen gronden zijn bestemd voor:

detailhandels- en bedrijven, zakelijke- en maatschappelijke dienstverlening, openbare- en bijzondere doeleinden, ateliers voor kunstenaars;

(…);

bijbehorende bewoning, incl. mantelzorg en daarbij behorende doeleinden.

Met het bestemmingsplan “Kernen Buren, vierde herziening” zijn de gronden binnen de bestemming “Centrum” aangevuld en ook bestemd voor wonen in woningen.

4.2.

Volgens artikel 1.65 van het bestemmingsplan wordt onder maatschappelijke dienstverlening verstaan:
“educatieve, sociaal-medische, sociaal-culturele, levensbeschouwelijke, sport- en recreatieve voorzieningen/dienstverlening en voorzieningen ten behoeve van openbare dienstverlening, alsook ondergeschikte detailhandel ten dienste van deze voorzieningen en ondergeschikte horeca ten dienste van deze voorzieningen.”

Is er sprake van een overtreding?

5. Eiser betoogt dat het onduidelijk is waarom begeleid wonen niet onder maatschappelijke dienstverlening valt. Er is sprake van verwevenheid tussen het verblijf en begeleiding bij de jeugdhulp. Het college heeft volgens eiser onvoldoende gemotiveerd waarom sprake is van een overtreding.

5.1.

Het college heeft een last onder dwangsom opgelegd, omdat de kleinschalige woonvorm met zorg niet is toegestaan binnen de bestemming “Centrum”. In het pand is sprake van begeleid wonen voor jongeren die ondersteuning nodig hebben in het dagelijkse leven. Het doel is om de jongeren te begeleiden naar zelfstandigheid. Er is afstemming op de specifieke behoeften en mogelijkheden van de jongeren. Zij hebben begeleiding nodig bij het invullen van hun dagelijkse levensbehoeften. Dat kan volgens het college bestaan uit het verrichten van huishoudelijke taken of het beheren van hun financiën. Ook gaat het volgens het college om een combinatie van mentale gezondheidszorg, het ontwikkelen van sociale vaardigheden en praktische ondersteuning bij dagelijkse handelingen. De jongeren hebben ieder een eigen kamer en er zijn gezamenlijke ruimtes aanwezig. Er is structureel begeleiding op locatie aanwezig. Het college meent dat dit niet past binnen de maatschappelijke dienstverlening. De verwijzing van de voorzieningenrechter in de uitspraak van 30 september 2025 naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 10 juli 2019^[6]is volgens het college niet juist. In dat geval gold een heel andere definitie voor een maatschappelijke voorziening, namelijk:
“voorzieningen inzake welzijn, volksgezondheid, religie, onderwijs, kinderopvang, buitenschoolse opvang, openbare orde en veiligheid en daarmee gelijk te stellen sectoren”. Het bestemmingsplan maakt volgens het college een duidelijk onderscheid tussen verschillende vormen van wonen met zorg, zoals grootschalig beschermd wonen, kleinschalig wonen met zorg en verzorgd wonen. Deze functies zijn afzonderlijk gedefinieerd en onderscheiden zich qua aard en omvang van reguliere maatschappelijke voorzieningen. Met deze plansystematiek ligt het volgens het college voor de hand dat met sociaal-medische voorzieningen gedoeld wordt op functies als huisarts, tandarts, apotheek, psycholoog en soortgelijke vormen van sociaal-medische dienstverlening. Het gaat dan om voorzieningen die gericht zijn op behandeling of begeleiding, en niet op verblijf.

5.2.

De voorzieningenrechter stelt voorop dat uit vaste rechtspraak volgt dat een planregel omwille van de rechtszekerheid zoveel mogelijk letterlijk moet worden uitgelegd.^[7]De bestemming “Centrum” laat maatschappelijke dienstverlening toe, waar ‘sociaal-medische voorzieningen’ onder vallen. In de bestemming “Centrum” wordt geen onderscheid gemaakt in het type maatschappelijke dienstverlening. Ook worden de typen zorgwoningen waar het college aan refereert niet genoemd. Dit staat ook niet omschreven in de definitie voor maatschappelijke dienstverlening. De vraag is daarom niet of het begeleid wonen valt onder een van de definities die het bestemmingsplan geeft voor zorgwoningen, maar of het begeleid wonen valt onder maatschappelijke dienstverlening, want dat is wat ter plaatse is toegestaan. Het gaat om begeleid wonen van zeven jongeren, waarbij 24 uur per dag begeleiding aanwezig is. De jongeren kunnen niet zelfstandig wonen. Verder volgt uit het dossier dat zij een zorgindicatie op basis van de Wet maatschappelijke ondersteuning hebben. Het doel van de zorg en begeleiding die de jongeren krijgen is om in de toekomst zelfstandig te kunnen wonen. Het verblijf van de jongeren is sterk verweven met de begeleiding die zij krijgen. Dat volgens het college de verwijzing naar uitspraak van de Afdeling van 10 juli 2019 niet juist is, volgt de voorzieningenrechter niet. De begripsomschrijvingen zijn weliswaar anders, maar ook in die zaak ging het om personen die niet zelfstandig kunnen wonen en waar 24 uur per dag begeleiding aanwezig is. De voorzieningenrechter is van oordeel dat uit de definitie voor maatschappelijke dienstverlening niet volgt dat het moet gaan op voorzieningen gericht op behandeling of begeleiding, en niet op verblijf. Als dat de bedoeling was geweest van de planwetgever, dan had dat ook zo beschreven moeten worden. Bovendien is in de bestemming “Centrum” ook bijbehorende bewoning toegestaan.

5.3.

Dat het gebruik van het pand wellicht (ook) past binnen de definitie van kleinschalig wonen met zorg, maakt het voorgaande niet anders. In de bestemming “Centrum” speelt deze definitie namelijk geen rol. Het is ook niet zo dat kleinschalig wonen met zorg daar niet is toegestaan. Dat in artikel 54.13 van het bestemmingsplan een algemene afwijkingsmogelijkheid is opgenomen voor kleinschalig wonen met zorg, maakt dat ook niet anders. Aan een afwijkingsmogelijkheid in het bestemmingsplan kan namelijk pas toepassing worden gegeven als er sprake is van strijd met de bestemming of een algemene gebruiksregel.

5.4.

Alles overwegende komt de voorzieningenrechter tot het oordeel dat er geen sprake is van een overtreding. Dat betekent dat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden. De beroepsgrond slaagt.

5.5.

Omdat geen sprake is van overtreding, komt de voorzieningenrechter niet toe aan de beroepsgronden die zien op de evenredigheid en zorgvuldige voorbereiding van de last onder dwangsom.

Conclusie en gevolgen

6. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit wordt vernietigd omdat er geen sprake is van een overtreding. Het college was daarom niet bevoegd om een last onder dwangsom op te leggen. Nu er rechtens geen andere uitkomst mogelijk is, zal de voorzieningenrechter het geschil definitief beslechten door zelf in de zaak te voorzien door de last onder dwangsom te herroepen. Deze uitspraak treedt in de plaats van het vernietigde besluit. Omdat het beroep gegrond is en de last wordt herroepen, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.

6.1.

Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden. Eiser heeft geen proceskosten gemaakt die vergoed kunnen worden.

Beslissing

De voorzieningenrechter:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit van 4 maart 2026;

- herroept de last onder dwangsom van 4 maart 2026;

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit;

- bepaalt dat het college het griffierecht voor beroep en het verzoek van in totaal € 400,- aan eiser moet vergoeden;

- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.M. Verhoeven, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van D. van Til, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op

griffier

voorzieningenrechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open.

Last onder dwangsom voor begeleid wonen niet toegestaan binnen bestemmingsplan Centrum