Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 25/5500
uitspraak van de enkelvoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiser], uit [plaats], eiser
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Nijmegen
(gemachtigde: mr. A. Ok).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[derde-partij]uit [plaats].
[derde-partij]uit [plaats].
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over een handhavingsverzoek van eiser tegen een dakterras. Het college heeft de derde-partij een last onder dwangsom opgelegd om het dakterras te verwijderen door het hekwerk rondom het dakterras te (laten) verwijderen en daarna ook verwijderd te (laten) houden. De derde-partij heeft aan de last onder dwangsom voldaan. Eiser heeft een bezwaarschrift ingediend tegen de opgelegde last onder dwangsom. Het college heeft zijn bezwaarschrift in de beslissing op bezwaar in eerste instantie kennelijk niet-ontvankelijk verklaard. In het verweerschrift van 12 maart 2026 is alsnog inhoudelijk ingegaan op het bezwaarschrift van eiser. Eiser is het niet eens met de beslissing op bezwaar en de wijziging daarvan. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de beslissing op bezwaar.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat zij niet kan beoordelen of de last voldoende verstrekkend is, omdat uit de last onder dwangsom onvoldoende duidelijk is welke overtreding(en) daaraan ten grondslag liggen. Eiser krijgt dus gelijk en het beroep is dus gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
Verzoek om handhaving en het primaire besluit
2. Eiser woont in de woning aan de [locatie 1] in [plaats]. Eiser heeft aan de achterzijde van zijn woning zicht op meerdere dakterrassen. Bij brief van 4 oktober 2019 heeft eiser het college verzocht om handhavend op te treden tegen (vermeende) overtredingen op onder andere een dakterras op het adres [locatie 2] in [plaats]. Eiser heeft aangegeven dat zijn privacy wordt aangetast, doordat er vanaf verschillende dakterrassen in de omgeving inkijk zou zijn in zijn woning en tuin en dat deze dakterrassen zonder de daarvoor benodigde omgevingsvergunningen en in strijd met het bestemmingsplan ‘Nijmegen-Oost’ zijn gerealiseerd.
In het besluit van 4 februari 2020 heeft het college het verzoek van eiser afgewezen.
Uitspraak rechtbank 30 juni 2023
2.1.
In de mondelinge uitspraak van de rechtbank Gelderland van 30 juni 2023 met zaaknummer 21/2511, heeft de rechtbank geoordeeld dat het college onvoldoende duidelijk feiten en omstandigheden heeft verzameld om te kunnen vaststellen of met de aanwezigheid van het dakterras op het pand aan de [locatie 2] sprake is van een overtreding. De rechtbank heeft daarom de beslissing op bezwaar vernietigd en het college opgedragen de situatie opnieuw te onderzoeken en vast te stellen of wel of niet is gebouwd volgens een bouwvergunning uit 1992. De rechtbank heeft daarbij aangegeven dat als blijkt dat er wel sprake is van een overtreding, het college in beginsel handhavend moet optreden, tenzij er concreet zicht op legalisering bestaat of er bijzondere omstandigheden zijn om niet tot handhaving over te gaan.
Tweede beslissing op bezwaar van 21 september 2023
2.2.
In de tweede beslissing op bezwaar van 21 september 2023 heeft het college het verzoek om handhaving van eiser opnieuw afgewezen. Het college komt in de nieuwe beslissing op bezwaar tot de conclusie dat er in ieder geval in 1992 een bouwvergunning is verleend voor een dakterras en mogelijk ook in 2000. Het dakterras zoals het er nu ligt is echter volgens het college niet conform de bouwvergunning van 1992. Daarom is volgens het college sprake van een overtreding. Het college komt vervolgens tot de conclusie dat het, na afweging van de belangen van eisers en de derde-partij, onevenredig is om de derde-partij te verplichten om het dakterras aan te passen aan de in 1992 vergunde situatie.
Uitspraak rechtbank 3 april 2025
2.3.
In de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 3 april 2025 met zaaknummer 23/6791, heeft de rechtbank geoordeeld dat de beslissing op bezwaar van 21 september 2023 onvoldoende is onderbouwd en er aan de gestelde overtreding geen zorgvuldig onderzoek ten grondslag ligt. Het college heeft naar het oordeel van de rechtbank niet op basis van de in geding gebrachte voorliggende informatie tot de conclusie kunnen komen dat in 1992 een bouwvergunning is verleend voor het dakterras en dat nu slechts sprake is van een geringe afwijking ten aanzien van die bouwvergunning. De rechtbank heeft daarom de beslissing op bezwaar vernietigd en aangegeven dat het college het bezwaarschrift van eiser met inachtneming van de uitspraak opnieuw moet beoordelen. Als daaruit blijkt dat er wel sprake is van een overtreding, moet het college in beginsel handhavend optreden, tenzij er concreet zicht op legalisering bestaat of er bijzondere omstandigheden zijn om van handhaving af te zien.
Derde beslissing op bezwaar en besluit oplegging last onder dwangsom van 4 juli 2025
2.4.
In de derde beslissing op bezwaar van 4 juli 2025 heeft het college het handhavingsverzoek van eiser toegewezen. Het college heeft het bezwaarschrift, naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank van 3 april 2025, gegrond verklaard en aangegeven dat er handhavend zal worden opgetreden tegen het dakterras aan de [locatie 2] omdat uit de op 18 september 1992 verleende omgevingsvergunning niet kan worden afgeleid dat het dakterras aan de [locatie 2] daaronder valt. Dat betekent dat (in elk geval) sprake is van bouwen zonder omgevingsvergunning [1] .
Het college heeft naast de beslissing op bezwaar op 4 juli 2025 aan de derde-partij een last onder dwangsom opgelegd. In de last onder dwangsom is de derde-partij gelast om het illegale dakterras te verwijderen door het bestaande hekwerk, rondom het thans aanwezige dakterras, aangebracht op het dak van de uitbouw op de begane grond, van het pand te (laten) verwijderen en daarna ook verwijderd te (laten) houden. De derde-partij heeft 12 weken de tijd gekregen om aan de last te voldoen [2] .
Bezwaarschrift en beslissing op bezwaar
2.5.
Eiser heeft een bezwaarschrift ingediend tegen de aan de derde-partij opgelegde last onder dwangsom van 4 juli 2025. In de beslissing op bezwaar van 6 november 2025 heeft het college het bezwaarschrift van eiser kennelijk niet-ontvankelijk verklaard omdat geen sprake meer is van procesbelang.
Beroep
2.6.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar.
Gewijzigde beslissing op bezwaar
2.7.
Het college is in het verweerschrift van 12 maart 2026 alsnog inhoudelijk ingegaan op het bezwaarschrift van eiser en de vraag of na oplegging van de last onder dwangsom nog sprake is van een overtreding. Het college heeft in de brief van 17 maart 2026 aan de rechtbank desgevraagd verklaard dat hiermee is beoogd de beslissing op bezwaar van 6 november 2025 met toepassing van artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) te wijzigen. De rechtbank leest het verweerschrift van het college zo dat het bezwaarschrift van eiser ongegrond is verklaard.
Zitting
2.8.
De rechtbank heeft het beroep op 26 maart 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van het college en namens de derde-partij [persoon A].
Beoordeling door de rechtbank
Omvang van het geschil
3. De rechtbank merkt vooraf op dat zij in de uitspraak alleen ingaat op de juridische geschilpunten die eiser heeft aangevoerd. De rechtbank gaat niet in op de door eiser ook uitgebreid beschreven voorgeschiedenis met de gemeente Nijmegen en de door eiser in zijn beroepschrift genoemde personen waar hij in de loop van de procedure mee te maken heeft gehad.
Wie heeft beroep ingesteld?
3.1.
Voor zover eiser heeft beoogd ook namens een aantal van zijn buren op te treden heeft eiser dit niet in zijn beroepschrift gemeld. Daarnaast ligt er in het dossier geen machtiging daartoe. De rechtbank merkt het beroep daarom aan als alleen door eiser ingediend.
De omgevingsvergunning voor een dakterras van 17 maart 2026 is een andere procedure
3.2.
Het college heeft op 17 maart 2026 aan de derde-partij een omgevingsvergunning verleend voor een dakterras op het perceel [locatie 2]. Het vergunde dakterras beslaat een klein deel van het voormalige dakterras en ligt direct tegen de achtergevel. De verleende omgevingsvergunning maakt geen onderdeel uit van de voorliggende procedure en kan daarom niet worden besproken. De voorliggende procedure gaat alleen over de aan de derde-partij opgelegde last onder dwangsom.
Verzoek om een descente
4. Eiser heeft de rechtbank verzocht om een descente in zijn tuin te houden om de situatie ter plaatse te bekijken. De rechtbank wijst dit verzoek af omdat de rechtbank het voor de beoordeling in deze procedure niet nodig acht.
Beroep tegen de beslissing op bezwaar van 6 november 2025
5. Eiser betoogt dat zijn bezwaarschrift in de beslissing op bezwaar van 6 november 2025 ten onrechte kennelijk niet-ontvankelijk is verklaard. Eiser is van mening dat hij wel ontvankelijk is. Eiser vindt dat hij procesbelang heeft omdat de aan de derde-partij opgelegde last onder dwangsom niet verstrekkend genoeg is.
5.1.
De rechtbank stelt vast dat het college in het verweerschrift van 12 maart 2026 alsnog inhoudelijk is ingegaan op het bezwaarschrift van eiser. In het nadere verweerschrift van 17 maart 2026 heeft het college aangegeven dat het verweerschrift van 12 maart 2026 een wijziging inhoudt van de beslissing op bezwaar van 6 november 2025. De rechtbank merkt het verweerschrift van 12 maart 2026 daarom aan als een wijzigingsbesluit. Uit het wijzigingsbesluit volgt dat het college het bezwaarschrift van eiser niet meer kennelijk niet-ontvankelijk vindt maar ongegrond. Gelet op wat er in artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht staat, is het beroep van rechtswege gericht tegen het wijzigingsbesluit. Daarom kan de rechtbank hierna ingaan op eisers betoog over de omgevingsvergunning.
Omdat het college het bezwaarschrift van eiser nu ongegrond vindt heeft eiser geen belang meer bij een inhoudelijke beoordeling van de eerdere niet-ontvankelijk verklaring. Daarom zal de rechtbank het beroep voor zover gericht tegen het besluit van 6 november 2025 niet-ontvankelijk verklaren.
Beroep tegen het wijzigingsbesluit van 12 maart 2026
6. Eiser betoogt dat de aan de derde-partij opgelegde last onder dwangsom niet verstrekkend genoeg is geweest. Volgens eiser is ondanks het verwijderen van het hekwerk rondom het dakterras, het dakterras feitelijk in stand gebleven. Dit omdat er nog tegels op het dak aanwezig zijn en er bloempotten, een barbecue en een tuinbank op het dak staan. Daarnaast is de naar buiten draaiende deur die op het dak uitkomt volgens eiser in strijd met het Bouwbesluit. Dit zijn volgens eiser overtredingen waartegen opgetreden had moeten worden in de last onder dwangsom.
Is de last onder dwangsom verstrekkend genoeg?
6.1.
Een last is verstrekkend genoeg als daarmee de vastgestelde overtreding wordt weggenomen. Voor de beantwoording van de vraag of de last van 4 juli 2025 verstrekkend genoeg is geweest moet daarom duidelijk zijn wat de overtreding is, dat wil zeggen welke voorschriften met het dakterras aan de [locatie 2] volgens het college zijn overtreden.
6.2.
In het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom van 4 juli 2025 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat voor het dakterras geen vergunning is verleend en dat daarom sprake is van een overtreding van ‘wettelijke voorschriften’. Het college verwijst daarbij (onder meer en voor zover hier van belang) naar het verbod in de omgevingswet om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten [3] en het verbod in de omgevingswet om zonder een omgevingsvergunning een bouwactiviteit te verrichten [4] . De ‘overtredingen en het illegale dakterras’ kunnen worden ongedaan gemaakt, zo beslist het college, door het hekwerk rondom het dakterras te verwijderen. In de (gewijzigde) beslissing op bezwaar heeft het college vervolgens nog gesteld dat de vraag voorligt of de tegels, bloempotten, barbecue en tuinbank als bouwwerken kunnen worden aangemerkt, omdat het college alleen tegen bouwwerken kan optreden.
6.3.
De beroepsgrond slaagt. De rechtbank stelt voorop dat het verzoek om handhaving voor 1 januari 2024 is ingediend, zodat de bepalingen zoals die golden vóór 1 januari 2024, van toepassing blijven. De rechtbank oordeelt dat het college zich terecht op het standpunt stelt dat de tegels, de aanwezige bloempotten, de barbecue en het tuinbankje niet als bouwwerken kwalificeren en dat daarvoor dus geen omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk nodig was. Voor het hekwerk was zo’n omgevingsvergunning wel nodig, zodat het college daarvoor terecht de last heeft opgelegd om het hekwerk te verwijderen en verwijderd te houden. De rechtbank leidt hieruit af dat het college zich op het standpunt stelt dat met de aanwezigheid van het hekwerk in elk geval sprake is van overtreding van het verbod om zonder omgevingsvergunning een bouwwerk te bouwen. [5] Die overtreding is met het verwijderen van het hekwerk beëindigd. Dat neemt niet weg dat al deze nog op het platte dak aanwezige zaken tezamen maken dat nog steeds sprake is van gebruik als een dakterras. Dit wordt ook bevestigd door de door eiser in geding gebrachte foto’s van het platte dak. Daarmee zou nog steeds sprake kunnen zijn van een overtreding als het dakterras in strijd met het bestemmingsplan is aangelegd. Een inspectierapport van 8 juli 2019 en de verwijzing in de last van 4 juli 2025 naar artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet wijzen daar op, maar de last is onvoldoende duidelijk op dit punt.
Het voorgaande betekent dat de rechtbank niet kan vaststellen of de last onder dwangsom waarin alleen is opgedragen het hekwerk te verwijderen en verwijderd te houden verstrekkend genoeg is geweest, omdat uit de last onder dwangsom onvoldoende duidelijk is welke overtreding(en) daaraan ten grondslag liggen.
Het beroep is in zoverre gegrond. De rechtbank zal het wijzigingsbesluit in zoverre vernietigen en het college opdragen met in achtneming van deze uitspraak opnieuw te beslissen op het bezwaarschrift van eiser.
Openslaande deuren
6.4.
Voor zover eiser aanvoert dat de naar buiten openslaande deuren die op het platte dak uitkomen niet in overeenstemming zijn met de vereisten van het Bouwbesluit omdat valbeveiliging ontbreekt is dit een onderwerp waartegen eiser gelet op het relativiteitsvereiste niet op kan komen. Dit omdat een burger zich niet met succes kan beroepen op regels of beginselen die kennelijk niet strekken tot bescherming van zijn belangen [6] . De normen waarnaar eiser verwijst zien op de veiligheid van de bewoners van [locatie 2]. Daar kan eiser zich niet op beroepen.
Conclusie en gevolgen
7. Omdat het college de beslissing op bezwaar van 6 november 2025 heeft gewijzigd heeft eiser geen belang meer bij de beoordeling daarvan. Het beroep wordt in zoverre niet-ontvankelijk verklaard. In het verweerschrift van 12 maart 2026 is het college alsnog inhoudelijk ingegaan op het bezwaarschrift van eiser en heeft het college het bezwaarschrift ongegrond verklaard. Het beroep van eiser is daar van rechtswege op gericht. Gelet op het voorgaande is het beroep gegrond. De rechtbank vernietigt de gewijzigde beslissing op bezwaar van 12 maart 2026 en bepaalt dat het college opnieuw beslist op het bezwaarschrift van eiser met in achtneming van deze uitspraak. De rechtbank zal in deze zaak niet overgaan tot finale geschilbeslechting, omdat het aan het college is om vast te stellen of sprake is van een overtreding en zo ja, te beoordelen of sprake is van bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien.
De rechtbank draagt het college op het door eiser betaalde griffierecht aan hem te vergoeden. Van overige voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep voor zover gericht tegen het besluit van 6 november 2025
niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep voor zover gericht tegen het besluit van 12 maart 2026 gegrond;
- vernietigt de gewijzigde beslissing op bezwaar van 12 maart 2026;
- bepaalt dat het college opnieuw beslist op het bezwaarschrift van eiser met in achtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het college het door eiser betaalde griffierecht van € 194 aan hem vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M. Emaus, rechter, in aanwezigheid van
mr. M.H. Dijkman, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.