Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 26/2781
uitspraak van de voorzieningenrechter van
in de zaak tussen
[verzoeker] , uit [woonplaats] , verzoeker
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Apeldoorn
(gemachtigden: mr. H.S. Leijenhorst en mr. E.E. de Jong).
Als derde-partij neemt aan de zaken deel: het
Centraal Orgaan opvang asielzoekersuit Den Haag (het COA)
Centraal Orgaan opvang asielzoekersuit Den Haag (het COA)
(gemachtigde: mr. A.E.E. Spoor)
Samenvatting
1. Deze uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening gaat over de aan het COA verleende omgevingsvergunning voor het realiseren van een tijdelijke spoednoodopvanglocatie voor maximaal 240 vluchtelingen en statushouders op de locatie [adres] in [plaats] .
1.1.
De voorzieningenrechter wijst in deze uitspraak het verzoek af, omdat het bezwaar van verzoeker geen redelijke kans van slagen heeft. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
Procesverloop
2. Met het bestreden besluit van 26 mei 2026 heeft het college de omgevingsvergunning verleend
.Verzoeker heeft hiertegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.
.Verzoeker heeft hiertegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.
2.1.
Het college heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift.
2.2.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 12 juni 2026 op zitting behandeld. Verzoeker is verschenen. Namens het college hebben [vertegenwoordiger 1] , [vertegenwoordiger 2] en de gemachtigden deelgenomen. Het COA heeft zich op zitting laten vertegenwoordigen door [vertegenwoordiger 3] en de gemachtigde.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
3. De voorzieningenrechter bespreekt hieronder eerst kort waar deze zaak over gaat en staat vervolgens stil bij het wettelijk kader. Daarna beoordeelt de voorzieningenrechter of het bezwaar van verzoeker een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan namelijk reden zijn om de omgevingsvergunning bij wijze van voorlopige voorziening te schorsen. Of het bezwaar van verzoeker een redelijke kans van slagen heeft, beoordeelt de voorzieningenrechter aan de hand van de gronden van verzoeker.
Waar gaat deze zaak over?
4. Op 8 mei 2026 heeft het COA een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit aangevraagd voor het realiseren van een spoednoodopvanglocatie aan de [adres] in [plaats] (het perceel). Het pand betreft een leegstaande vleugel van een schoolgebouw. Het plan is om op deze locatie maximaal 240 vluchtelingen en statushouders te huisvesten voor een periode van één jaar (van 1 juni 2026 tot en met 31 mei 2027). Een omgevingsvergunning voor deze activiteit is vereist, omdat de opvang van asielzoekers op deze locatie niet was toegestaan op grond van (het tijdelijk deel) van het omgevingsplan.
4.1.
Bij besluit van 26 mei 2026 heeft het college deze omgevingsvergunning verleend.
5. Verzoeker woont in de nabijheid (op ongeveer 200 meter) van de opvanglocatie en is het niet eens met de verleende omgevingsvergunning. Hij heeft bezwaar gemaakt tegen de verleende omgevingsvergunning en de voorzieningenrechter hangende bezwaar verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het wettelijk kader
6. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. [1] Dat omgevingsplan bestaat voor nu uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden. Op het perceel waar de opvang gerealiseerd is, was vóór 1 januari 2024 het bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan] ’ van kracht. Dat bestemmingsplan maakt dus onderdeel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan van de gemeente [plaats] .
De opvang van vluchtelingen valt niet onder de categorieën 1 en 2 van maatschappelijke, culturele en ontspannings- of sportvoorzieningen zoals opgenomen in de Lijst van toegelaten vormen en voorzieningen, en ook niet onder enige andere toegestane gebruiksfunctie binnen deze bestemming. Het plan is dus in strijd met het (tijdelijk deel van) het omgevingsplan.
6.1.
Een activiteit die in strijd is met het (tijdelijk deel van) het omgevingsplan wordt een omgevingsplanactiviteit genoemd. [2] Op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet is het verboden om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten. In het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) staan beoordelingsregels. Deze beoordelingsregels vormen het toetsingskader dat geldt wanneer het college de omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit verleent. In artikel 8.0a, tweede lid, van het Bkl staat dat de omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit alleen wordt verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
6.2.
De voornaamste vraag die in het kader van deze procedure moet worden beantwoord, is dus of het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het toestaan van de tijdelijke opvang van de asielzoekers op het perceel voldoet aan het criterium van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
Is sprake van een spoedeisend belang?
7. De voorzieningenrechter treft op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) alleen een voorlopige voorziening als “onverwijlde spoed” dat vereist. Het college stelt dat geen sprake is van een spoedeisend belang. Het gaat hier om een spoednoodopvang die op 1 juni 2026 al in gebruik is genomen. De omgevingsvergunning ziet enkel op gebruik als spoednoodopvang, welk gebruik gestaakt kan worden. Na afloop van de termijn van de tijdelijke omgevingsvergunning zal deze spoednoodopvang ook beëindigd moeten worden. Er is naar oordeel van het college dan ook geen sprake van onomkeerbare gevolgen.
7.1.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat wel sprake is van een spoedeisend belang. Vast staat dat de opvanglocatie reeds in gebruik is genomen. Er verblijven nu ongeveer 60 mensen in de locatie en de komende tijd zal het aantal bewoners van de noodopvang toenemen. De enige mogelijkheid voor verzoeker om eventuele (gestelde) overlast als gevolg daarvan tegen te gaan, is door de voorzieningenrechter te verzoeken om een voorlopige voorziening te treffen. Eventuele overlast of andere ruimtelijke gevolgen van de ingebruikname van de opvanglocatie zijn nadien niet met terugwerkende kracht ongedaan te maken. Onder deze omstandigheden is de voorzieningenrechter van oordeel dat sprake is van onverwijlde spoed als bedoeld in artikel 8:81, eerste lid, van de Awb.
Is sprake van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties?
8. Verzoeker stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties dan wel dat onvoldoende gemotiveerd is dat daar sprake van is. Verzoeker draagt daar een aantal argumenten voor aan. Zo wijst hij er allereerst op dat uit de ruimtelijke onderbouwing onvoldoende blijkt op welke objectieve gegevens de conclusies over veiligheid, leefbaarheid, verkeersbelasting, gebruiksdruk en ruimtelijke inpasbaarheid zijn gebaseerd. Ook is volgens verzoeker onvoldoende gekeken naar de capaciteit van de openbare ruimte en de samenloop van bestaande functies. Ook wijst verzoeker erop dat de noodzaak om juist voor deze locatie te kiezen onvoldoende gemotiveerd is en dat niet inzichtelijk is gemaakt welke alternatieve locaties zijn onderzocht.
9. De voorzieningenrechter bespreekt deze punten afzonderlijk van elkaar. De voorzieningenrechter wil vooraf nog wel benadrukken dat zij niet gaat over de beslissing om in [plaats] asielzoekers op te vangen; dat is namelijk eerst en vooral een politiek-bestuurlijke keuze. Waar zij als bestuursrechter wel over gaat is het besluit om juist op deze plek een opvanglocatie te vestigen. De voorzieningenrechter heeft aan de hand van de onder 8 uiteengezette argumenten te beoordelen of het college zijn besluit om een omgevingsvergunning te verlenen goed heeft voorbereid en gemotiveerd en of het in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen komen dat sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, waarbij alle betrokken belangen goed zijn afgewogen. Met andere woorden: het gaat in deze procedure niet over de vraag of er wel of niet in [plaats] asielzoekers moeten worden opgevangen maar of het college alle ruimtelijke gevolgen van de beoogde opvanglocatie goed heeft onderzocht en alle belangen, waaronder de belangen van omwonenden, goed heeft afgewogen.
Sociale veiligheid
10. De voorzieningenrechter stelt vast dat de zorgen van verzoeker voornamelijk gaan over de (sociale) veiligheid in de buurt en de te verwachten overlast. De sociale veiligheid en de te verwachten overlast zijn naar het oordeel van de voorzieningenrechter aspecten die het college bij de beoordeling of er sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties moet betrekken bij zijn besluitvorming.
10.1.
De voorzieningenrechter stelt voorop dat het aspect sociale veiligheid is beoordeeld in de Ruimtelijke motivering ‘tijdelijke spoednoodopvang [adres] , [plaats] ’ van Pro Ruimte, die aan de omgevingsvergunning ten grondslag ligt. In deze ruimtelijke motivering staat beschreven welke maatregelen er worden getroffen door het COA om de sociale veiligheid te borgen. Het gaat volgens de ruimtelijke onderbouwing om:
‘24/7 beveiliging en toegangsbeheer op de locatie, 7 dagen per week aanwezigheid van COA-medewerkers op de locatie, huisregels hanteren en toezien op naleving, eventuele signalen overspanningen tussen bewoners oppakken, dagbesteding verzorgen, informeren over gedragsregels in Nederland, wanneer nodig opschalen naar of assistentie vragen aan politie, deelname aan veiligheidsoverleg met gemeente, politie en indien nodig andere betrokkenen, 24/7 bereikbaarheid voor omwonenden.’Daarnaast is er door het college, samen met het COA, de politie en andere direct betrokken partijen een beheerplan opgesteld. Ook hierin zijn maatregelen opgenomen die bijdragen aan een veilige leefomgeving. Hoewel dit beheerplan niet is geborgd in de omgevingsvergunning middels een vergunningvoorschrift, heeft het college op zitting toegezegd dat het in de beslissing op bezwaar zal heroverwegen om bepaalde maatregelen uit dat plan als concrete vergunningvoorschriften aan de omgevingsvergunning te verbinden.
‘24/7 beveiliging en toegangsbeheer op de locatie, 7 dagen per week aanwezigheid van COA-medewerkers op de locatie, huisregels hanteren en toezien op naleving, eventuele signalen overspanningen tussen bewoners oppakken, dagbesteding verzorgen, informeren over gedragsregels in Nederland, wanneer nodig opschalen naar of assistentie vragen aan politie, deelname aan veiligheidsoverleg met gemeente, politie en indien nodig andere betrokkenen, 24/7 bereikbaarheid voor omwonenden.’Daarnaast is er door het college, samen met het COA, de politie en andere direct betrokken partijen een beheerplan opgesteld. Ook hierin zijn maatregelen opgenomen die bijdragen aan een veilige leefomgeving. Hoewel dit beheerplan niet is geborgd in de omgevingsvergunning middels een vergunningvoorschrift, heeft het college op zitting toegezegd dat het in de beslissing op bezwaar zal heroverwegen om bepaalde maatregelen uit dat plan als concrete vergunningvoorschriften aan de omgevingsvergunning te verbinden.
10.2.
De voorzieningenrechter is gelet op het voorgaande van oordeel dat het college voldoende maatregelen heeft getroffen ter borging van de sociale veiligheid en dat het college in redelijkheid tot de conclusie heeft kunnen komen dat dit aspect niet aan vergunningverlening in de weg staat. De bezwaargrond heeft dan ook geen redelijke kans van slagen.
Noodzaak van opvang op deze locatie en alternatieve locaties
11. De voorzieningenrechter overweegt dat op grond van vaste rechtspraak geldt dat als een project op zichzelf aanvaardbaar is, het bestaan van alternatieven alleen dan tot het onthouden van medewerking dwingt, indien op voorhand duidelijk is dat door de verwezenlijking van één of meerdere alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. [3] Verzoeker heeft geen gelijkwaardig alternatief aangedragen waarvan op voorhand duidelijk is dat daar aanmerkelijk minder bezwaren tegen zullen bestaan. Ook heeft het college in het verweerschrift en op zitting toegelicht dat er geen andere locaties bekend zijn die op korte termijn direct inzetbaar zouden zijn voor spoedopvang. De locatie aan de [adres] is direct beschikbaar en is in eigendom van de gemeente.
De bezwaargrond heeft geen redelijke kans van slagen
Druk op de omgeving en omliggende functies
12. De voorzieningenrechter stelt voorop dat in de ruimtelijke motivering is onderbouwd wat de ruimtelijke gevolgen zijn van het realiseren van de opvanglocatie, en dus ook of deze opvanglocatie passend is in de omgeving. De conclusie is dat sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Zoals de gemachtigde van het COA op zitting ook heeft gesteld heeft verzoeker deze ruimtelijke motivering niet concreet betwist en komt hij enkel met algemene stellingen waarom het college de druk op de omgeving onvoldoende zou hebben onderzocht. De voorzieningenrechter heeft in hetgeen verzoeker heeft aangevoerd onvoldoende reden om te twijfelen aan de conclusies uit de ruimtelijke motivering.
Verkeer en parkeren
13. Verzoeker heeft in bezwaar aangevoerd dat het college onvoldoende met concrete gegevens heeft onderbouwd dat er geen wezenlijk grotere verkeersaantrekkende werking of gebruiksdruk wordt verwacht dan bij het voormalige gebruik als school. Op zitting heeft verzoeker echter toegelicht dat hij voor de aspecten verkeer en parkeren geen problemen voorziet. De voorzieningenrechter beoordeelt deze grond daarom niet.
Conclusie evenwichtige toedeling van functies aan locaties
14. Gelet op voorgaande is de voorzieningenrechter van oordeel dat het college in redelijkheid tot de conclusie heeft kunnen komen dat het toestaan van de noodopvanglocatie voldoet aan het criterium van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
Zijn de belangen van omwonenden in het participatietraject voldoende meegewogen?
15. Verzoeker voert aan dat uit de stukken blijkt dat informatiebijeenkomsten hebben plaatsgevonden en dat reacties van omwonenden zijn ontvangen, maar dat niet inzichtelijk is geworden op welke wijze deze reacties inhoudelijk zijn betrokken bij de uiteindelijke besluitvorming. Evenmin blijkt welke zorgen of bezwaren aanleiding hebben gegeven tot aanpassing van het plan of tot aanvullende maatregelen. Dit draagt bij aan de twijfel of de belangen van omwonenden voldoende zijn meegewogen.
15.1.
Het uitgangspunt onder de Omgevingswet is dat participatie door de initiatiefnemer bij omgevingsvergunningen vrijwillig is, maar de gemeenteraad kan gevallen aanwijzen waarin participatie door een initiatiefnemer verplicht is. [4] Participatie door vergunninghoudster is in dit geval niet verplicht gesteld door de gemeenteraad. In de beleidsregel ‘Adviesrecht gemeenteraad bij omgevingsvergunningen in afwijking omgevingsplan en verplichte participatie’ zijn gevallen opgenomen waarvoor bij een buitenplanse omgevingsplanactiviteit bindend advies aan de gemeenteraad moet worden gevraagd. Voor die gevallen is participatie verplicht. Een van de aangewezen gevallen is de huisvesting van vluchtelingen en asielzoekers, behalve in het geval van tijdelijk bijzonder urgente situaties. Voor tijdelijk bijzonder urgente situaties kan het college achteraf rekenschap geven aan de gemeenteraad. Dit betekent dat in deze gevallen geen bindend advies van de raad nodig is en dus ook geen verplichte participatie van toepassing is. Ook bevat de Omgevingswet geen verplichting om omwonenden vooraf te betrekken bij dit project. Nu participatie voor dit project niet verplicht is, kan de gestelde omstandigheid dat de participatie gebrekkig was, wat hier ook van zij, reeds daarom niet tot het oordeel leiden dat de omgevingsvergunning om die reden niet verleend had mogen worden.
De bezwaargrond heeft geen redelijke kans van slagen.
Is de brandveiligheid voldoende geborgd?
16. Verzoeker heeft aangegeven dat hij twijfelt of de brandveiligheid voldoende geborgd is. Het college heeft daar op zitting over toegelicht dat de melding brandveilig gebruik is goedgekeurd. De voorzieningenrechter heeft daarom op dit moment geen redenen om aan te nemen dat het pand niet voldoet aan eisen omtrent brandveiligheid.
De bezwaargrond heeft geen redelijke kans van slagen.
Is omgevingsvergunning tijdelijk?
17. Verzoeker betwist dat de vergunning tijdelijk is. Hij wijst erop dat er concrete plannen zijn om hier in de toekomst mogelijk een vaste opvanglocatie te realiseren.
17.1.
Wat er ook van zij van de mogelijkheid dat in de toekomst een nieuwe vergunning wordt aangevraagd, dat maakt naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet dat deze vergunning niet tijdelijk is. De vergunning is expliciet verleend voor de duur van één jaar. De voorzieningenrechter kan alleen de rechtmatigheid van deze vergunning beoordelen en kan niet vooruit lopen op eventuele nieuwe aanvragen in de toekomst.
De bezwaargrond heeft geen redelijke kans van slagen.
Conclusie en gevolgen
18. De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af, omdat het bezwaar van verzoeker geen redelijke kans van slagen heeft.
18.1.
Voor een proceskostenveroordeling of een vergoeding van het griffierecht bestaat dan ook geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.M. Verhoeven, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A. Goldebeld, griffier, en wordt openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op rechtspraak.nl.
De griffier is verhinderd om deze uitspraak te ondertekenen.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: