Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 26/2568
uitspraak van de voorzieningenrechter van
in de zaak tussen
[verzoeker] , uit [woonplaats] , verzoeker
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Lingewaard
(gemachtigde: mr. R. Pennekamp).
Samenvatting
1. Deze uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening gaat over het besluit van het college van 7 april 2026 waarin aan verzoeker een last onder dwangsom en twee preventieve lasten onder dwangsom zijn opgelegd wegens verschillende (al dan niet klaarblijkelijk dreigende) overtredingen op de percelen [adres ] [huisnummer 1] en [huisnummer 2] in [woonplaats] .
1.1.
De voorzieningenrechter wijst in deze uitspraak het verzoek om een voorlopige voorziening toe en schorst de preventieve last onder dwangsom die betrekking heeft op de klaarblijkelijk dreigende overtreding die bestaat uit het gaan verrichten van bouwwerkzaamheden zonder omgevingsvergunning (last 2). De andere preventieve last onder dwangsom (last 1) en de last onder dwangsom schorst de voorzieningenrechter niet.
1.2.
Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
Procesverloop
2. Met het bestreden besluit van 7 april 2026 heeft het college de last onder dwangsom en de preventieve lasten onder dwangsom opgelegd. Verzoeker heeft hiertegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.
2.1.
Het college heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift.
2.2.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 2 juli 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: verzoeker met [persoon 1] en de gemachtigde van het college.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
3. De voorzieningenrechter bespreekt hieronder eerst kort waar deze zaak over gaat. Daarna beoordeelt zij of er aanleiding bestaat om een voorlopige voorziening te treffen. Daarvoor is van belang of het bezwaar van verzoeker een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan namelijk een reden zijn om het bestreden besluit (al dan niet gedeeltelijk) te schorsen. Of het bezwaar van verzoeker een redelijke kans van slagen heeft, beoordeelt de voorzieningenrechter aan de hand van de gronden van verzoeker.
Waar gaat deze zaak over?
4. Verzoeker is eigenaar van de percelen aan de [adres ] [huisnummer 1] en [huisnummer 2] in [woonplaats] . Tot voor kort waren deze percelen kadastraal één perceel met ook één adres ( [adres ] [huisnummer 1] ), waar zowel een woning als een bijgebouw aanwezig waren. Recent zijn de percelen kadastraal gesplitst en heeft het college aan het bijgebouw de nummeraanduiding [huisnummer 2] verbonden. Op het perceel [adres ] [huisnummer 1] staat dus de woning en op het perceel [adres ] [huisnummer 2] het bijgebouw.
4.1.
Verzoeker heeft aangegeven het bijgebouw te willen gaan gebruiken als zelfstandige woning of dit als zelfstandige woning te gaan verkopen. Dit is voor het college aanleiding geweest om op 9 februari 2026 de percelen te bezoeken voor een controle. Tijdens de controle op het perceel [adres ] [huisnummer 2] is vastgesteld dat het bijgebouw niet bewoond wordt, maar verzoeker heeft wel meermaals aangegeven dit van plan te zijn. Tijdens de controle van 9 februari 2026 hebben de toezichthouders ook het woonhuis aan de [adres ] [huisnummer 1] bezocht. Tijdens de controle is vastgesteld dat het hele woonhuis in gebruik is voor kamerverhuur.
4.2.
Naar aanleiding van deze controle heeft het college verzoeker een last onder dwangsom opgelegd ten aanzien van de woning en twee preventieve lasten onder dwangsom ten aanzien van het bijgebouw. De last onder dwangsom ten aanzien van het woonhuis is opgelegd omdat op grond van een omgevingsvergunning van 15 juli 2025 uitsluitend kamerverhuur in het voorhuis is toegestaan. Verzoeker is gelast om deze overtreding te beëindigen en beëindigd te houden op straffe van een dwangsom van € 10.000,- met een maximum van € 50.000,-. Volgens het college is bewoning van het bijgebouw niet toegestaan op grond van het tijdelijk deel van het omgevingsplan (concreet het bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan] ’) en omdat deze overtreding volgens het college met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal plaatsvinden, heeft het college ter voorkoming daarvan een preventieve last onder dwangsom opgelegd. Het college heeft hier een dwangsom van € 10.000,- aan verbonden per constatering dat niet, niet tijdig en/of niet volledig is voldaan aan de last, met een maximumbedrag van € 50.000,-. Daarnaast vreest het college dat verzoeker met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijk een bouwactiviteit gaat verrichten (namelijk het wijzigen van het gebruik als garage zoals vergund in een bouwvergunning van 7 september 1999 naar een woning) zonder omgevingsvergunning. Ook hier heeft het college een preventieve last onder dwangsom voor opgelegd. Ook hier geldt een dwangsom van € 10.000,- met een maximum van 50.000,-
4.3.
De voorzieningenrechter bespreekt de preventieve lasten onder dwangsom en de last onder dwangsom hieronder afzonderlijk van elkaar.
Preventieve lasten onder dwangsom
5. Het college heeft de preventieve lasten onder dwangsom opgelegd omdat het meent dat er met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid twee overtredingen zullen plaatsvinden. De eerste last betreft de ingebruikname als woning en de tweede betreft het verrichten van bouwactiviteiten (het ombouwen van een garage naar een woning) zonder omgevingsvergunning en in strijd met het omgevingsplan. De voorzieningenrechter beoordeelt hieronder per last of sprake is van een (klaarblijkelijke dreigende) overtreding.
Last 1: ingebruikname voor woondoeleinden
6. De voorzieningenrechter stelt voorop dat na het nemen van het bestreden besluit is gebleken, zo erkennen zowel het college als verzoeker, dat het bijgebouw ten tijde van het bestreden besluit al bewoond werd. Er was ten tijde van het nemen van het bestreden besluit dus geen sprake van een klaarblijkelijk dreigende overtreding, maar van een (mogelijke) reeds bestaande overtreding. Dat betekent dat het college geen preventieve last kon opleggen. Verzoeker heeft op zitting toegelicht dat inmiddels geen sprake meer is van bewoning van het bijgebouw. Het college heeft aangegeven dit gebrek in de beslissing op bezwaar te zullen herstellen en een last ter voorkoming van herhaling van de overtreding te zullen opleggen. De voorzieningenrechter beoordeelt hieronder daarom of ten tijde van het primaire besluit sprake was van een overtreding waartegen handhavend kan optreden met een last ter voorkoming van herhaling van de overtreding.
6.1.
Uit artikel 5.1, onder f en g, van het bestemmingsplan [bestemmingsplan] (dat onderdeel uitmaakt van het tijdelijk deel van het omgevingsplan) volgt dat per bouwperceel maximaal één woning is toegestaan. Ondanks de kadastrale splitsing vormen de percelen volgens het college nog wel één bouwperceel, waardoor er dus één woning is toegestaan.
6.2.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat de bewoning van het bijgebouw niet is toegestaan op grond van het bestemmingsplan. Er is immers één woning toegestaan per bouwperceel. Een bouwperceel is in artikel 1.22 van het bestemmingsplan gedefinieerd als ‘een aaneengesloten stuk grond, waarop ingevolge de regels een zelfstandige, bij elkaar behorende bebouwing is toegelaten’. De voorzieningenrechter is met het college van oordeel dat de percelen aan de [adres ] [huisnummer 1] en [huisnummer 2] samen nog steeds één bouwperceel vormen. De kadastrale splitsing van de percelen doet daar niet aan af. Er is sprake van bij elkaar behorende bebouwing, nu het bijgebouw destijds is vergund als garage bij de woning. Dat betekent dat bewoning van het bijgebouw niet is toegestaan.
6.3.
De stelling van verzoeker dat het bijgebouw al langere tijd bewoond wordt vat de voorzieningenrechter op als een beroep op het gebruiksovergangsrecht. Het is aan verzoeker om dit beroep te onderbouwen. Verzoeker heeft naar het oordeel van de voorzieningenrechter onvoldoende aannemelijk gemaakt dat het bijgebouw vanaf de peildatum (30 mei 2013) al bewoond werd en dat het gebruik vanaf toen onderbroken was. Ook heeft verzoeker niet aannemelijk gemaakt dat het gebruik was toegestaan (of onder het overgangsrecht van het vorige bestemmingsplan viel).
6.4.
Ondanks dat het college een last ter voorkoming van herhaling op had moeten leggen en geen preventieve last, ziet de voorzieningenrechter hierin geen aanleiding om deze last te schorsen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kan dit gebrek namelijk in de beslissing op bezwaar hersteld worden.
Last 2: klaarblijkelijk dreigende bouwactiviteit zonder omgevingsvergunning woondoeleinden
7. De voorzieningenrechter stelt vast dat ook de bouwactiviteiten ten tijde van het nemen van het bestreden besluit al hadden plaatsgevonden. Nu verzoeker niet over een omgevingsvergunning beschikt voor het verbouwen van het bijgebouw tot 2 woonruimtes met eigen toilet, douche en keuken, is sprake van een overtreding. [1]
7.1.
Ook voor de bouwactiviteit geldt dus dat het college ten onrechte een preventieve last heeft opgelegd. Dit gebrek vormt, anders dan bij de vorige last, wel aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. Aan een preventieve last onder dwangsom is geen begunstigingstermijn is verbonden omdat verzoeker iets moet nalaten. Dit betekent dat verzoeker direct dwangsommen kan verbeuren. Bij een ‘gewone’ last onder dwangsom waarin iemand wordt gelast om de overtreding ongedaan te maken, die het college in dit geval dus had moeten opleggen, moet wel een begunstigingstermijn geboden worden. Verzoeker is dus ten onrechte geen begunstigingstermijn geboden om de bouwwerkzaamheden ongedaan te maken. Er kleeft dus een gebrek aan deze last. Om te voorkomen dat verzoeker voor deze last direct dwangsommen verbeurt, zal de voorzieningenrechter deze last vanwege dit gebrek wel schorsen.
Last 3: extra gerealiseerde verhuurkamers in strijd met een eerder verleende omgevingsvergunning
8. Aan last 3 ligt ten grondslag dat verzoeker in strijd handelt met het omgevingsplan, omdat hij zonder omgevingsvergunning in het achterhuis negen verhuurkamers heeft gerealiseerd. Voor deze extra verhuurkamers heeft verzoeker volgens het college niet de vereiste omgevingsvergunning met als gevolg dat hij in overtreding is van artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet.
8.1.
De voorzieningenrechter overweegt dat het college op 15 juli 2015 een omgevingsvergunning heeft verleend om af te wijken van het bestemmingsplan, omdat kamerverhuur niet past binnen het bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan] ’. In deze vergunning is enkel kamerverhuur toegestaan zoals dat is aangevraagd. Uit de tekening bij de aanvraag blijkt dat kamerverhuur uitsluitend in het voorhuis van het pand is vergund. Nu kamerverhuur in het achterhuis niet is toegestaan op grond van het tijdelijk deel van het omgevingsplan en de omgevingsvergunning uit 2015 dit gebruik ook niet toestaat, is sprake van een overtreding van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet.
8.2.
Voor zover verzoeker zich op het standpunt stelt dat kamerverhuur onder het gebruiksovergangsrecht valt, overweegt de voorzieningenrechter dat ook voor deze last geldt dat verzoeker onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de kamerverhuur in het achterhuis als sinds de peildatum (30 mei 2013) onafgebroken plaatsvond.
Beginselplicht tot handhaving
9. Als sprake is van overtredingen, dan is het college bevoegd om daar handhavend tegen op te treden. Als uitgangspunt geldt dat het college ook gebruik moet maken van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden. Dit wordt ook wel aangeduid als de beginselplicht tot handhaving.
9.1.
In bepaalde gevallen mag van het college toch worden verwacht dat het afziet van handhavend optreden. Dat is bijvoorbeeld het geval als handhavend optreden onevenredig is. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel zijn.
Is handhavend optreden onevenredig?
10. Verzoeker voert aan dat handhavend optreden onevenredig is. In dat kader wijst hij erop dat kamerverhuur al vanaf het begin in 1988 onderdeel uitmaakt van de bedrijfsvoering. De gemeente heeft deze situatie jarenlang toegestaan en aangegeven dat deze vergelijkbaar was met een hotelfunctie. Vervolgens is op advies van ODRA gekozen voor een vergunning voor kamerverhuur, terwijl dit al in 1988 was toegestaan. Verzoeker heeft de aanvraag ingediend onder protest, omdat anders een dwangsom van € 25.000,- dreigde. Ook wijst verzoeker erop dat de maatschappelijke activiteiten van zijn bedrijf nooit gestopt zijn. Ook zijn de financiële gevolgen van het handhavingsbesluit voor zijn bedrijf groot. Door de opgelegde beperkingen verliest verzoeker inkomsten en door de opgelegde lasten is zijn bedrijf feitelijk stilgelegd.
10.1.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat handhavend optreden in dit geval niet onevenredig is. Daarbij heeft de voorzieningenrechter in aanmerking genomen dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State eerder heeft overwogen dat het enkele tijdsverloop, ongeacht de duur ervan, geen bijzondere omstandigheid oplevert in verband waarmee van handhavend optreden dient te worden afgezien. [2] Verder volgt uit vaste rechtspraak dat het feit dat handhavend optreden mogelijk ernstige financiële gevolgen heeft voor degene ten laste van wie wordt gehandhaafd, niet maakt dat handhavend optreden daardoor zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat het bestuursorgaan daarvan om die reden behoort af te zien. [3] Van andere omstandigheden waarom handhavend optreden onevenredig zou zijn is de voorzieningenrechter niet gebleken.
Conclusie
11. De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening toe. Zij schorst de preventieve last die betrekking heeft op de bouwactiviteit (last 2). De overige lasten schorst de voorzieningenrechter niet.
11.1.
Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst, moet het college het griffierecht vergoeden.
11.2.
Verzoeker heeft verder op zitting een declaratie van Van Hoef Advocatuur overgelegd met het verzoek om het college te veroordelen in deze kosten. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb), gelezen in samenhang met de Bijlage bij het Bpb, wordt slechts een vergoeding toegekend voor verrichte proceshandelingen. Het opstellen van een verzoekschrift vormt als zodanig geen proceshandeling. Vergoeding zou slechts mogelijk zijn geweest indien het verzoekschrift door of mede door Van Hoef Advocatuur in kenbare hoedanigheid van gemachtigde van verzoeker zou zijn ingediend. [4] Dat is niet het geval. Nu Van Hoef ook niet als gemachtigde aan de zitting heeft deelgenomen, komen de kosten niet voor vergoeding in aanmerking.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst het verzoek om een voorlopige voorziening toe;
- schorst het bestreden besluit gedeeltelijk, namelijk enkel voor zover het last 2 betreft, tot direct na het nemen van de beslissing op bezwaar;
- bepaalt dat het college het betaalde griffierecht ter hoogte van € 200,- aan verzoeker moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.M. Verhoeven, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A. Goldebeld, griffier, en wordt openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op rechtspraak.nl.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: