Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummers: ARN 25/1761 en ARN 25/2757
uitspraak van de voorzieningenrechter van
op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[eiseres], uit [plaats 1], eiseres
(gemachtigde: mr. S. van Gent),
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
(gemachtigden: mr. J.C. Hooker en mr. B.M. van Kuil).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over het besluit van de minister om eiseres een boete op te leggen en te bepalen dat inspectiegegevens openbaar worden gemaakt. Eiseres is het hier niet mee eens. Zij verzoekt daarom om een voorlopige voorziening en voert daartoe een aantal gronden aan.
1.1.
De voorzieningenrechter komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de minister terecht bepaald heeft dat eiseres een overtreding heeft begaan en dat zij daarom een boete opgelegd krijgt. Ook mogen de inspectiegegevens openbaar gemaakt worden. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Omdat de voorzieningenrechter uitspraak doet op het beroep, wijst zij het verzoek om een voorlopige voorziening af.
Procesverloop
2. Eiseres voert sloopwerkzaamheden uit. Op 9 juli 2024 waren medewerkers werkzaam aan de [locatie] in [plaats 2] . Zij waren bezig met het verwijderen van astbesthoudende golfplaten die in de vloeropstorting waren verwerkt. Deze werkzaamheden vallen onder risicoklasse twee.
2.1.
Inspecteurs van de Nederlandse Arbeidsinspectie zijn ter plaatse geweest. De arbeidsinspecteurs hebben waargenomen dat op de bovenste verdieping van het gebouw zich een containment bevond, dat in bedrijf was. Van buitenaf was niet alles binnen het containment zichtbaar, omdat het containment omsloten was met een aantal muren. Er waren twee personen buiten het zicht werkzaam in het containment. Het betrof twee Deskundigen asbest verwijderaars (DAV-ers). Na tien minuten verscheen een persoon bij het containment. Deze persoon bleek de Deskundig toezichthouder asbestverwijdering (DTA) te zijn. De DTA heeft aangegeven dat de twee DAV-ers alleen aan het werk waren in het containment, nadat een eerdere DTA om privéredenen weg moest. Ook heeft hij aangegeven dat het niet mogelijk is om van buiten het containment toezicht te houden, omdat de werkzaamheden buiten het zicht plaatsvinden.
2.2.
De arbeidsinspecteurs hebben een overtreding geconstateerd van artikel 16, tiende lid, van de Arbeidsomstandighedenwet in samenhang met artikel 4.54d, vijfde lid van het Arbeidsomstandighedenbesluit (Arbobesluit). Zij hebben de waarnemingen en geconstateerde overtreding opgenomen in het boeterapport van 3 december 2024.
2.3.
De minister heeft eiseres op 13 maart 2025 op de hoogte gesteld van het voornemen om haar een boete ter waarde van € 5.400 op te leggen. Daarnaast zullen de inspectiegegevens ook openbaar gemaakt worden. Eiseres heeft niet gereageerd op de brief van 13 maart 2025.
2.4.
Met het besluit van 1 april 2025 heeft de minister aan eiseres de boete van € 5.400 opgelegd wegen overtreding van artikel 4.54d, vijfde lid, van het Arbobesluit. Ook heeft de minister bepaald dat de inspectiegegevens tien werkdagen na het besluit openbaar worden gemaakt. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt en een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend. De minister heeft toegezegd de inspectiegegevens niet openbaar te maken, totdat de voorzieningenrechter uitspraak heeft gedaan op het verzoek.
2.5.
Met de beslissing op bezwaar van 16 juni 2025 (het bestreden besluit) is de minister bij zijn standpunt gebleven. Eiseres heeft hiertegen beroep ingesteld, zodat het verzoek om een voorlopige voorziening geldt als een verzoek gedaan hangende het beroep bij de rechtbank.
2.6.
De minister heeft op 2 oktober 2025 gereageerd met een verweerschrift.
2.7.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 13 oktober 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres. [persoon A] en namens de minister, mr. J.C. Hooker.
2.8.
De voorzieningenrechter heeft ter zitting het onderzoek geschorst en eiseres in de gelegenheid gesteld om aanvullende stukken in te dienen. Dit heeft eiseres op 11 november 2025 gedaan. De minister heeft vervolgens op deze stukken gereageerd op 24 november 2025. Hierna heeft eiseres verzocht om een nadere zitting.
2.9.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 23 januari 2026 op een nadere zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, [persoon B] en namens de minister, mr. B.M. van der Kuil. Na afloop van de zitting heeft de voorzieningenrechter het onderzoek gesloten.
2.10.
Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist zij ook op het beroep van eiseres daartegen. [1]
Beoordeling door de voorzieningenrechter
3. De voorzieningenrechter beoordeelt aan de hand van de gronden van eiseres of de minister het bestreden besluit heeft kunnen nemen. Eerst beoordeelt zij of er sprake is van een overtreding, vervolgens of er een boete opgelegd kon worden en tot slot of de minister de inspectiegegevens openbaar mag maken.
Heeft eiseres het Arbobesluit overtreden?
4. De minister heeft in het bestreden besluit bepaald dat eiseres heeft gehandeld in strijd met artikel 4.54d, vijfde lid van het Arbobesluit, omdat er geen voortdurend toezicht is geweest op de asbestsaneringswerkzaamheden van de DTA.
4.1.
Eiseres stelt dat de minister niet heeft aangetoond dat er sprake is van een overtreding, waardoor er geen grondslag is voor de bestuurlijke boete. Het is aan de minister om aan te tonen dat er geen voortdurend toezicht was. Het enkele feit dat de DTA zich niet in de containment bevond is onvoldoende om te stellen dat er geen voortdurend toezicht was. [2] De arbeidsinspecteurs hebben enkel vastgesteld dat op het moment dat zij bij het containment waren, dat er geen DTA aanwezig was. Zij hebben niet vastgesteld waar de DTA was, voordat hij zich voegde bij de arbeidsinspecteurs. [3] Ook legt de minister artikel 4.54d, vijfde lid, van het Arbobesluit te strikt uit. Deze bepaling betekent niet dat een DTA onafgebroken in aanwezigheid van de werkzaamheden moet zijn. In dit geval had de DTA kunnen horen als er sprake zou zijn van een calamiteit. De DAV-ers waren bovendien zeer ervaren.
4.2.
In artikel 4.54d, vijfde lid, van het Arbobesluit is voor zover relevant bepaald:
De werkzaamheden [4] worden verricht door of onder voortdurend toezicht van een persoon die in het bezit is van een certificaat van vakbekwaamheid voor het toezicht houden op het werken met asbest.
4.3.
Tussen partijen is niet in geschil dat de medewerkers van eiseres op 9 juli 2024 asbestsaneringswerkzaamheden uitvoerden van risicoklasse twee. Verder is niet in geschil dat de DTA op locatie tijdens de controle van de arbeidsinspecteurs niet in het containment was en dat enkel twee DAV-ers in het containment werkzaam waren.
4.4.
Het betoog van eiseres slaagt niet. De Afdeling heeft in de uitspraak van 3 april 2019 toegelicht dat voortdurend toezicht betekent dat er zicht is op de werkzaamheden. Uit het boeterapport van 3 december 2024 volgt dat door het kijkvenster geen zicht was op de werkzaamheden van de DAV-ers. De DTA heeft verklaard dat het niet mogelijk was om buiten het containment toezicht te houden op de werkzaamheden. De voorzieningenrechter begrijpt hieruit dat toezicht houden op de werkzaamheden enkel mogelijk was binnen het containment. De DTA bevond zich daarbuiten. Dit is door eiseres ook ter zitting bevestigd. De voorzieningenrechter is van oordeel dat de minister op basis van deze verklaring en het feit dat de DTA zich buiten het containment bevond voldoende heeft aangetoond dat de DTA geen zicht had op de werkzaamheden in het containment, waardoor er sprake is van overtreding van artikel 4.54d, vijfde lid, van het Arbobesluit. De vraag waar de DTA zich wel bevond is niet relevant, omdat hij in ieder geval buiten het containment was en de werkzaamheden in het containment dus buiten zijn zicht waren. Het beroep van eiseres op de uitspraak van de Afdeling van 11 april 2018 kan haar ook niet baten. In deze uitspraak bepaalt de Afdeling dat in dat geval voortdurend toezicht op de werkzaamheden vanaf een andere locatie op een afstand van 50 meter mogelijk was. In het geval van eiseres is hier geen sprake van, omdat buiten het containment geen zicht kon zijn op de werkzaamheden. Daarmee is geen sprake van een vergelijkbare situatie. Dat de DTA een calamiteit zou kunnen horen, wat daar ook van zij, neemt niet weg dat er geen sprake was van het vereiste zicht op de werkzaamheden.
4.5.
Eiseres heeft op de nadere zitting nog aangevoerd dat voortdurend toezicht onuitvoerbaar is, gelet op de andere taken en verantwoordelijkheden van een DTA. De minister heeft hierop gereageerd dat een kijkvenster waarbij zicht is op de werkzaamheden het normaal gesproken mogelijk maakt om voortdurend toezicht te houden terwijl andere taken worden uitgevoerd. In dit geval was er door het kijkvenster echter geen zicht op de werkzaamheden, waardoor het voor de hand had gelegen om een tweede DTA in te schakelen. De voorzieningenrechter is van oordeel dat van eiseres verlangd mag worden om in dit geval (bijvoorbeeld) een tweede DTA in te zetten of andere maatregelen te treffen, om te voldoen aan het vereiste van voortdurend toezicht. De voorzieningenrechter ziet geen reden om aan te nemen dat dit onuitvoerbaar is, mede gezien het gegeven dat op 9 juli 2024 in eerste instantie twee DTA-ers op locatie waren.
Had de minister de boete moeten matigen?
5. Nu er sprake is van een overtreding van artikel 4.54d, vijfde lid, van het Arbobesluit, is de minister bevoegd om een boete op te leggen. De minister heeft de hoogte van de boete bepaald aan de hand van de aard van de overtreding, de bedrijfsgrootte van eiseres en de zwaarte van de overtreding. Dit leidt tot een boetebedrag van € 5.400.
5.1.
Indien de werkgever aantoont dat hij inspanningen heeft verricht, gericht op het voorkomen van de overtreding in het concrete geval, kan dit leiden tot matiging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag. De volgende inspanningen kunnen leiden tot een matiging van 25% per onderdeel:
a. als de risico’s van de concrete werkzaamheden voldoende zijn geïnventariseerd en een veilige werkwijze is ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van het bepaalde bij of krachtens de Arbeidsomstandighedenwet;
b. als de noodzakelijke randvoorwaarden zijn gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze;
c. als er adequate instructies zijn gegeven;
d. als er adequaat toezicht is gehouden. [5]
5.2.
Eiseres stelt dat de minister de hoogte van de boete had moeten matigen op grond van artikel 1, elfde lid, onder a, b en c, van de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving (hierna: Beleidsregel boeteoplegging). Eiseres stelt dat de risico’s van de werkzaamheden voldoende waren geïnventariseerd in het asbestinventarisatierapport en werkplan. Eiseres heeft het werkplan overgelegd en erop gewezen dat in dit plan werkafspraken zijn opgenomen over (onverwachte) afwezigheid van de DTA. In het werkplan is opgenomen dat de saneringswerkzaamheden en de werkzaamheden van de DAV-ers direct worden gestaakt, als de DTA de projectlocatie moet verlaten. Verder heeft eiseres op de nadere zitting gewezen op de verantwoordelijkheid van de DTA, zoals opgenomen in het werkplan, om aanwezig te zijn bij werkzaamheden met een hoog risico, waaronder asbestsaneringswerkzaamheden. De noodzakelijke randvoorwaarden voor een veilige werkwijze waren aanwezig gelet op onder andere het containment, de persoonlijke beschermingsmiddelen en de verpakkingswijze van het asbesthoudende materiaal. Verder zijn adequate instructies gegeven bij de start van en tijdens de werkzaamheden.
5.3.
De minister heeft op 24 november 2025 op de aanvullende stukken gereageerd. De minister ziet geen reden om de matigingsgrond inhoudende dat de risico’s voldoende zijn geïnventariseerd en een veilige werkwijze is ontwikkeld, toe te passen. De vermelding in het werkplan dat de aanwezigheid van de DTA bepalend is voor de start en voortzetting van de saneringswerkzaamheden is onvoldoende. Enkele aanwezigheid van de DTA op de projectlocatie is onvoldoende, aangezien de DTA ook daadwerkelijk zicht op de werkzaamheden moet hebben. De projectlocatie is omvangrijker dan de saneringslocatie. Dit maakt dat er geen veilige werkwijze is die waarborgt dat de DTA voortdurend toezicht houdt op de saneringswerkzaamheden. Als gevolg van het ontbreken van een veilige werkwijze, kunnen de noodzakelijke randvoorwaarden daarvoor ook niet zijn gecreëerd en zijn er geen adequate instructies gegeven. Ook is er logischerwijs geen sprake van adequaat toezicht. Dat de DTA het werkplan heeft getekend maakt niet dat hij adequaat en expliciet is gewezen op de verplichting om voortdurend toezicht te houden.
5.4.
Het betoog van eisers slaagt niet. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het werkplan onvoldoende blijk geeft van een veilige werkwijze om aan het vereiste van voortdurend toezicht door de DTA op de asbestsaneringswerkzaamheden te voldoen. In dit concrete geval is van belang dat enkel binnen het containment (de saneringslocatie) zicht gehouden kon worden op de werkzaamheden. Van buiten het containment was geen zicht op de werkzaakheden, ook niet door het kijkvenster. Verder is tussen partijen niet in geschil dat de projectlocatie meer omvat dan alleen de saneringslocatie. In dit geval heeft eiseres onvoldoende rekening gehouden met het voortzetten van voortdurend toezicht bij plotselinge vertrek van de DTA van de saneringslocatie. Het werkplan voorziet in afspraken bij vertrek van de projectlocatie, maar dat is in dit geval onvoldoende. Immers, de aanwezigheid van de DTA op de projectlocatie, maar ergens anders dan in het containment, betekent in dit geval niet dat de DTA zicht kon hebben op de werkzaamheden. De vermelding in het werkplan dat een van de verantwoordelijkheden van de DTA is dat hij aanwezig moet zijn bij werkzaamheden met een hoog risico ondervangt ook niet wat de DAV-ers moeten doen bij plotselinge afwezigheid van de DTA bij die werkzaamheden.
5.5.
Bij het creëren van de noodzakelijk randvoorwaarden gaat het om de feitelijke inspanningen van de werkgever om het mogelijk te maken voor de werknemers om de veilige werkwijze toe te passen. [6] De voorzieningenrechter kan in dit geval de minister volgen dat uit het ontbreken van de veilige werkwijze voortvloeit dat de noodzakelijke randvoorwaarden voor de toepassing van die veilige werkwijze niet gecreëerd zijn. De voorzieningenrechter merkt hierbij ook op dat de door eiseres aangevoerde gecreëerde randvoorwaarden (het containment, de persoonlijke beschermingsmiddelen en de verpakkingswijze) niet zien op het houden van voortdurend toezicht door een DTA.
5.6.
Gezien de overwegingen over het werkplan onder 5.4 kan de voorzieningenrechter de minister volgen dat er geen adequate instructies zijn gegeven in dit concrete geval. Het werkplan voorziet niet in een veilige werkwijze en daaruit voortvloeiende instructies om op deze locatie voortdurend toezicht op de saneringswerkzaamheden te waarborgen bij plotseling vertrek van de DTA.
5.7.
Op de zitting heeft eiseres nog gesteld dat er voldaan wordt aan matigingsgrond onder d, het houden van adequaat toezicht, omdat de DTA is gewezen op de verplichting om voortdurend toezicht te houden. De voorzieningenrechter volgt dit niet. Adequaat toezicht ziet op de toepassing van de veilige werkwijze. [7] Gezien de aard van de overtreding en het ontbreken van een veilige werkwijze kan niet gesproken worden van adequaat toezicht.
Mag de minister de inspectiegegevens openbaar maken?
6. De minister heeft, gelet op de overtreding, op grond van de Beleidsregel openbaarmaking inspectiegegevens bij zware of ernstige asbestovertredingen (hierna: Beleidsregel openbaarmaking) besloten om de inspectiegegevens openbaar te maken.
6.1.
Eiseres stelt dat uit de toelichting bij de Beleidsregel openbaarmaking volgt dat het moet gaan om overtredingen die het kenmerk hebben dat er gevaar is voor blootstelling aan asbest. Dat is hier niet aan de orde geweest. De DAV-ers waren zeer ervaren en alle vereiste maatregelen waren genomen. Er is niet geconstateerd dat blootstelling aan asbest kon plaatsvinden. Daarnaast stelt eiseres dat het openbaar maken van de inspectiegegevens onevenwichtig is, omdat dit kan leiden tot reputatieschade.
6.2.
Het betoog van eiseres slaagt niet. In artikel 1, in samenhang met artikel 3 van Pro de Beleidsregel openbaarmaking is bepaald dat bij een overtreding van artikel 4.54d, vijfde lid, van het Arbobesluit de inspectiegegevens openbaar worden gemaakt. De minister heeft conform deze bepalingen besloten. De voorzieningenrechter ziet in dat wat eiseres heeft aangevoerd geen reden om aan te nemen dat inspectiegegevens bij een dergelijke overtreding niet openbaar gemaakt mogen worden. Uit de toelichting volgt dat de asbestovertredingen waarop de beleidsregel van toepassing is, waaronder overtreding van artikel 4.54d, vijfde lid, van het Arbobesluit, overtredingen zijn die het kenmerk hebben dat er gevaar is voor blootstelling aan asbest, omdat (onder andere) de vereiste maatregelen niet zijn getroffen. Het houden van voortdurend toezicht door de DTA is zo’n vereiste maatregel. Dat eiseres ook andere maatregelen heeft getroffen om blootstelling aan asbest te voorkomen, waartoe zij ook verplicht is, doet niet af aan de overtreding van artikel 4.54d, vijfde lid, van het Arbobesluit en daarmee toepassing van de artikelen 1 en 3 van de Beleidsregel openbaarmaking door de minister. De minister heeft er ter zitting nog terecht op gewezen dat het gaat om het gevaar voor blootstelling ten gevolge van de overtreding en niet het daadwerkelijk plaatsvinden van blootstelling aan asbest.
6.3.
De voorzieningenrechter komt niet toe aan de vraag of openbaarmaking van de inspectiegegevens onevenredig is, wegens mogelijke reputatieschade. Het is vaste rechtspraak dat inspectiegegevens zoals hier aan de orde milieu-informatie betreft zoals bedoeld in de Wet open overheid (Woo). [8] De Woo geeft geen mogelijkheid om bij milieu-informatie de belangen tegen openbaarmaking, waaronder risico op reputatieschade, af te wegen tegen het algemeen belang bij openbaarmaking. [9]
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de minister de boete terecht heeft opgelegd, geen matigingsgronden heeft hoeven toepassen en heeft mogen beslissen de inspectiegegevens openbaar te maken. Omdat het beroep ongegrond is, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. Eiseres krijgt het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.S. Gaastra, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. Y.A.J. van Egmond, griffier.
Deze uitspraak wordt openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op rechtspraak.nl.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open.