Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE GRONINGEN
SECTOR BESTUURSRECHT
MEERVOUDIGE KAMER
Reg.nr.: AWB 99/795 BELEI V01
U I T S P R A A K
inzake het geschil tussen:
A, wonende te B, eiser,
en
Burgemeester en wethouders van de gemeente Groningen, verweerders.
1. PROCESVERLOOP
Eiser heeft verweerders op 14 december 1998 verzocht om aan hem inlichtingen te verstrekken betreffende de bonussen die door verweerders sinds 1990 zijn toegekend aan bij de gemeente Groningen in dienst zijnde ambtenaren.
Verweerders hebben bij besluit van 14 januari 1999 afwijzend op dit verzoek beslist.
Tegen dit besluit heeft eiser op grond van artikel 7:1, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht, (Awb) een bezwaarschrift ingediend.
Bij verzoekschrift van 22 maart 1999 heeft eiser de president gevraagd met betrekking tot het besluit van verweerders van 14 januari 1999 een voorlopige voorziening te treffen, in die zin dat verweerders gelast worden de gevraagde informatie binnen twee weken na bekendmaking van de uitspraak ter beschikking te stellen.
Dit verzoek is afgewezen.
Verweerders hebben bij besluit van 25 juni 1999 beslist op het bezwaar. Zij hebben het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit is beroep ingesteld.
Verweerders hebben de op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend, alsmede een verweerschrift.
Eiser heeft gereageerd naar aanleiding van het verweerschrift.
Partijen hebben de beschikking gekregen over de gedingstukken.
De voorzitter heeft het vooronderzoek gesloten en de zaak verwezen naar een zitting van de meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken.
Het beroep is behandeld ter zitting van 26 juli 2000.
Eiser is in persoon verschenen en bijgestaan door zijn gemachtigde, mr. W.R. van der Velde, advocaat te Groningen. Verweerders hebben zich doen vertegenwoordigen door mr. J. Lanenga, medewerker van de Bestuursdienst van de gemeente Groningen. Partijen hebben hun standpunten toegelicht.
De voorzitter heeft het onderzoek ter zitting gesloten en bepaald dat schriftelijk uitspraak wordt gedaan binnen zes weken na 26 juli 2000.
2. RECHTSOVERWEGINGEN
2.a feiten
De rechtbank legt de volgende feiten aan haar oordeel ten grondslag. Voorzover nodig ten behoeve van de te nemen beslissing, heeft de rechtbank de feiten gewaardeerd.
Eiser is verslaggever voor het […]. Hij heeft bij brief van 14 december 1998 verweerders gevraagd geïnformeerd te worden over de sinds 1990 aan medewerkers van de gemeente Groningen verstrekte bonussen. Eiser heeft daarbij de volgende vragen gesteld:
" 1. Aan wie is sinds 1990 een extra salarisvergoeding toegekend?
" 2. Bij welke diensten is dit sinds 1990 gebeurd?
" 3. Hoe hoog betrof de vergoeding per geval?
" 4. Op grond waarvan werd, per geval, de 'billijke vergoeding' uitgekeerd?
" 5. Wat waren de bijzondere gemeentelijke belangen per geval?"
Eiser heeft verweerders niet verzocht om de/alle documenten ter beschikking te stellen, waarin het antwoord op deze vragen kan worden gevonden.
Verweerders hebben eiser daarop de brief van 15 december 1998, gericht aan de leden van de Raad van de gemeente Groningen, in handen gesteld. In die brief en de daarbij gevoegde bijlage, zijn de tien gevallen genoemd, waarin een bonus is uitgekeerd, met vermelding van maand en jaartal van uitkeren, het bedrag van de bonus en de namen van de bestuurders, die het besluit tot het verstrekken van de bonus hebben genomen.
In het verlengde hiervan stelt de rechtbank vast dat verweerders het verzoek van eiser hebben opgevat als een verzoek tot verstrekking van documenten, waarin de informatie is neergelegd met betrekking tot de door eiser omschreven aangelegenheid (artikel 3, tweede jo. eerste lid Wet openbaarheid van bestuur (wob)).
Verweerders hebben de interne (parafen)besluiten en de daaruit voortvloeiende, aan de betreffende ambtenaren gerichte, besluiten tot het verstrekken van een bonus, aangemerkt als de door eiser gevraagde documenten.
Die documenten zijn geweigerd. Daartegen richt het beroep zich.
Eiser heeft medegedeeld vraag 1 te laten vervallen.
2.b standpunt partijen
Wat partijen verdeeld houdt is -kort samengevat- de vraag of de bepalingen van de Wob het in de Wet Persoonsregistraties (Wpr) neergelegde verbod op het verstrekken van de gevraagde documenten al dan niet opheffen. Daarbij verschillen partijen van mening over de vraag of de gevraagde documenten betrekking hebben op een bestuurlijke aangelegenheid als bedoeld in artikel 1, sub a, Wob. Bij een bevestigend antwoord, verschillen zij van mening over de vraag of het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de betrokken functionarissen zwaarder dient te wegen dan het belang van de openbaarmaking van de gegevens.
2.c overwegingen
De rechtbank is van oordeel dat verweerders het verzoek van eiser in de juiste zin hebben opgevat.
De rechtbank is, mede gelet op de wijze waarop de gevraagde gegevens zijn opgeslagen, voorts van oordeel dat de Wpr van toepassing is op de gevraagde gegevens. Hieruit volgt dat slechts onder de in die wet genoemde voorwaarden verstrekking van de gegevens aan derden mogelijk is.
Uit artikel 11, eerste lid, van de Wpr volgt dat uit een persoonsregistratie gegevens aan een derde mogen worden verstrekt indien zulks uit een wettelijk voorschrift voortvloeit. Als een dergelijk wettelijk voorschrift kunnen worden aangemerkt de openbaarheidsregels van de Wob.
Derhalve dient de rechtbank de vraag te beantwoorden of de bepalingen van de Wob nopen tot openbaarmaking van de gevraagde gegevens.
Ten aanzien van die vraag overweegt de rechtbank het volgende.
De Wob strekt er toe een goede en democratische besluitvorming door -de bij de Wob omschreven- bestuursorganen te dienen. Daartoe verleent de Wob eenieder het bij de Wob omschreven recht op informatie uit documenten met betrekking tot bestuurlijke aangelegenheden.
De verstrekking van de betreffende documenten en de daardoor ontstane openbaarheid van de daarin vermelde gegevens, moet er toe bijdragen dat iedere persoon, die dat wenst, in de gelegenheid wordt gesteld om bestuurlijke besluitvormingsprocessen in het heden en verleden te doorzien.
Niet van belang is dus of eiser de informatie vraagt in de hoedanigheid van verslaggever, dan wel in de hoedanigheid van privé-persoon. De door eiser gegeven garantie dat hij de privacy van de betrokken ambtenaren zal respecteren als hij de informatie uit de door hem gevraagde documenten gebruikt ten behoeve van zijn werk als journalist, is daardoor rechtens irrelevant.
Voormelde doelstelling van de Wob, brengt een beperking mee: de openbaar te maken documenten moeten "bestuurlijke aangelegenheden" betreffen.
Partijen verschillen van mening of de gevraagde documenten onder de reikwijdte van dit begrip vallen.
De rechtbank stelt vast dat de bonussen niet zijn aangevraagd door of verstrekt aan bestuurders. Dit heeft tot gevolg dat de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 25 april 2000, JB 2000/123, over de declaraties, lunchbonnen, e.d. van een voormalige minister, niet maatgevend kan worden geacht voor de uitleg van het begrip bestuurlijke aangelegenheid in verhouding tot de door eiser gevraagde documenten.
Het verstrekken van de bonussen is volgens verweerders een tegenprestatie geweest voor door de betreffende medewerkers verrichte ambtelijke werkzaamheden. De rechtbank ziet geen reden te twijfelen aan de juistheid van deze mededeling.
De bonussen zijn aldus verstrekt aan ambtenaren, in zin van de Ambtenarenwet, van de gemeente Groningen in hun ambtelijke hoedanigheid. Met andere woorden: er is sprake van besluitvorming in het kader van de ambtelijke rechtspositie.
Het verstrekken van bonussen aan ambtenaren, valt onder het bepaalde in artikel 125, tweede juncto eerste lid aanhef en onderdeel c, van de Ambtenarenwet, inhoudend dat:
- het bevoegd gezag van de gemeente
- voorschriften moet vaststellen
- betreffende de bezoldiging,
- voorzover dit niet bij of krachtens de wet is geregeld.
Deze voorschriften waren tot 1 januari 1996 artikel F29 Algemeen ambtenarenreglement en artikel 27 en Pro 28 Bezoldigingsverordening gemeente Groningen. Daarna gold de Arbeidsvoorwaardenregeling en de regeling Belonen op maat van de gemeente Groningen.
In deze regelingen zijn voorwaarden opgenomen, op grond waarvan de aanspraak op een bonus rechtstreeks ontstaat voor de ambtenaar als hij/zij aan de voorwaarden voldoet, en voorwaarden die verweerders bevoegd maken een dergelijke aanspraak te doen ontstaan door een daarop gericht besluit te nemen. Daarbij vullen verweerders die bevoegdheid in met bepaalde normen/regels.
Naar het oordeel van de rechtbank moet dit samenstel van normen/regels gezien worden als het beleid dat door de gemeente Groningen wordt gevoerd ten aanzien van het verstrekken van bonussen als specifieke vorm van bezoldiging van ambtenaren. De daaruit voortvloeiende besluiten met betrekking tot individuele ambtenaren, moeten worden gezien als uitvoering van dit beleid.
Uit het bepaalde in artikel 1, aanhef en onderdeel b van de Wob, vloeit voort dat de door eiser gevraagde documenten betrekking hebben op een bestuurlijke aangelegenheid indien voormeld beleid van de gemeente Groningen moet worden gezien als bestuurlijke aangelegenheid. Met andere woorden: is het arbeidsvoorwaardenbeleid voor ambtenaren van een gemeente een bestuurlijke aangelegenheid?
Omdat de gemeenteraad op grond van de Gemeentewet het bevoegde orgaan is en omdat de Ambtenarenwet op dit vlak geen uitzondering bevat op de regeling van de besluitvormingsbevoegdheid en besluitvormingsprocedure die in de Gemeentewet is voorzien, is aan de vaststelling van de arbeidsvoorwaarden voor alle ambtenaren van de gemeente Groningen de controle inherent, die de Wob mede mogelijk moet maken. Dit leidt naar het oordeel van de rechtbank op zichzelf echter niet tot een bevestigend antwoord op de vraag.
De rechtbank is van oordeel dat het vaststellen van de rechtspositie van alle ambtenaren en als uitvloeisel daarvan van individuele ambtenaren, geen onderwerp is van een goede en democratische besluitvorming en uitvoering, waar iedere burger inzicht in moet kunnen krijgen (de uitzonderingsgronden van de Wob daargelaten), om het besluitvormingsproces te kunnen beïnvloeden; rechtstreeks of middels vertegenwoordigende groeperingen/partijen. Het betreft een interne aangelegenheid van de gemeente Groningen (een publieke rechtspersoon die als zodanig niet onder de werking van de Wob valt) in haar rol van werkgever, waarbij het daartoe bevoegd zijnde orgaan van de gemeente handelt ten opzichte van de aangestelde ambtenaren, en dat dan slechts doet als bestuursorgaan omdat de rechtsverhouding van ambtenaren in de Ambtenarenwet is aangemerkt als bestuursrechtelijke betrekking. Overheidsorganen die niet reeds uit eigen hoofde bestuursorgaan zijn, worden in het kader van die betrekking dan ook specifiek als bestuursorgaan aangewezen (artikel 1, derde lid, Awb).
De rechtbank verwijst in dit verband nog naar de uitspraak van de Afdeling Rechtspraak van de Raad van State van 3 december 1985, AB 1987/42.
Het voorgaande voert de rechtbank tot de conclusie dat de door eiser gevraagde gegevens geen bestuurlijke aangelegenheid betreffen, zodat de toepasselijke regels zich tegen verstrekking aan hem verzetten.
De beslissing van verweerders is dan ook in overeenstemming met het recht genomen.
Beslist wordt daarom als volgt.
3. BESLISSING
De Arrondissementsrechtbank te Groningen, sector bestuursrecht, meervoudige kamer:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gegeven door mr. A.H.J. Lennaerts, voorzitter, en mrs. J.H. de Wildt en C. van den Noort, rechters, en in het openbaar uitgesproken door de voorzitter op 16 augustus 2000, in tegenwoordigheid van K. Faber als griffier.
De griffier De voorzitter
De rechtbank wijst er op dat partijen en andere belanghebben-den binnen 6 weken na de dag van verzending van deze uitspraak daartegen hoger beroep kunnen instellen bij de Afdeling bestuurs-recht-spraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EB in Den Haag.
Afschrift verzonden op: 16 augustus 2000
typ: jb