Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK GRONINGEN
SECTOR BESTUURSRECHT
ENKELVOUDIGE KAMER
U I T S P R A A K
In het geding tussen
A en B, wonende te C, eisers,
en
het bestuur van de Stichting Fonds voor beeldende kunsten, vormgeving en bouwkunst, verweerder.
I. Procesverloop
Eisers hebben beroep doen instellen tegen het besluit van verweerder van 2 augustus 1999.
Verweerder heeft de gedingstukken en een verweerschrift ingezonden.
Daarna hebben partijen over en weer gereageerd.
Partijen hebben de beschikking gekregen over een afschrift van de gedingstukken.
De voorzitter heeft het vooronderzoek gesloten. De mondelinge behandeling van het beroep is verwezen naar een zitting van een enkelvoudige kamer.
Het beroep is behandeld ter zitting van 10 oktober 2000.
Eisers zijn in persoon verschenen en bijgestaan door hun gemachtigde mr. N.H.G. Beltman, advocaat te Amsterdam.
Voor verweerder is verschenen mr. J.R. van Angeren, advocaat te Amsterdam.
Partijen hebben hun standpunt toegelicht en desgevraagd nadere inlichtingen verschaft.
De voorzitter heeft na de mondelinge behandeling medegedeeld dat de uitspraak op het beroep zal worden gedaan binnen zes weken na de dag van de mondelinge behandeling.
II. Motivering
Algemeen
Overschrijding bezwaartermijn.
Omdat in de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is uitgemaakt dat het bepaalde in artikel 6:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van openbare orde is, is de rechtbank gehouden ambtshalve te toetsen of het bezwaarschrift van eisers tijdig is ingediend, en zo neen, of dit verzuim verontschuldigbaar is.
Verweerder heeft op 24 februari 1999 de kennisgeving verzonden met het besluit tot weigering van de door eisers ingediende aanvragen. Daarbij is vermeld dat binnen 14 dagen om een uitbreiding van de reeds gegeven motivering kan worden verzocht. Daartoe zijn eisers overgegaan.
De bezwaarclausule van de kennisgeving vermeldt dat het bezwaar tegen de weigering moet worden ingediend binnen zes weken na de dag van verzending van de kennisgeving. Dit correspondeert met het bepaalde in artikel 6:7 en 6:8 Awb.
Eisers hebben zich niet aan deze regel gehouden: het bezwaarschrift is ingediend na het verstrijken van de zeswekentermijn, op 28 april 1999.
Omdat er geen wettelijke regel geldt, die in het geval van eisers het bepaalde in artikel 6:7 en 6:8 Awb opzij zet, is sprake van overschrijding van de bezwaartermijn.
In geval van overschrijding van de bezwaartermijn is het bestuursorgaan verplicht het bezwaar niet-ontvankelijk te verklaren, tenzij de indiener van het bezwaarschrift redelijkerwijs niet verweten kan worden het bezwaarschrift te laat te hebben ingediend (artikel 6:11 Awb).
De rechtbank is van oordeel dat deze uitzondering zich hier voordoet als gevolg van de -structureel- verkeerde voorlichting die verweerder geeft over de aanvang van de bezwaartermijn (vgl. ABRvS 17 maart 1998, JB 1998/113). Verweerder vermeldt in de kennisgeving van het primaire besluit namelijk ten onrechte dat in geval een nadere motivering wordt gevraagd, de bezwaartermijn pas aanvangt als deze is verzonden.
Verzoek een ingediend stuk buiten beschouwing te laten.
De rechtbank heeft verweerder verzocht de op de zaak betrekkelijke stukken in te dienen.
Verweerder heeft voldaan aan dit verzoek.
Eisers hebben aan een van de door verweerder ingediende stukken bewijs ontleend, dat volgens hen de feitelijke grondslag vormt van een van de tegen verweerders beslissing gerichte beroepsgronden.
Verweerder heeft de rechtbank verzocht dit stuk niet mee te nemen bij de totstandkoming van de beslissing van de rechtbank op het beroep van eisers over de bestreden besluiten.
Het stuk bevat de aantekeningen van de secretaris van de commissie van deskundigen, die het advies heeft uitgebracht, waarop de weigering van de aanvragen is gegrond. De aantekeningen zijn gemaakt tijdens de bespreking van de aanvragen. Zij dienden onder meer als vastlegging door de secretaris van hetgeen door de verschillende deskundigen volgens de secretaris is gezegd, niet als weergave van hetgeen is gezegd, maar uitsluitend ten behoeve van het door de secretaris op te maken verslag en ten behoeve van de formulering van de motivering van het aan verweerder uit te brengen advies.
Verweerder heeft verzocht de aantekeningen buiten beschouwing te laten, omdat het persoonlijke aantekeningen zijn van de secretaris, die niet door de leden van de commissie zijn goedgekeurd en normaliter uit het dossier verwijderd worden omdat zij er niet toe strekken een compleet beeld te bieden van hetgeen is gezegd en besproken.
Artikel 8:69, eerste lid Awb schrijft, in samenhang de artikelen 8:1 en 8:70 Awb, voor dat de rechtbank de beslissing op het beroep over het bestreden besluit geeft bij uitspraak en dat de uitspraak moet berusten op -onder meer en in ieder geval- de overgelegde stukken.
De rechtbank is van oordeel dat "overgelegd" bedoeld is als feitelijk door een van de partijen ter beschikking van de rechtbank gesteld. Het gewraakte stuk voldoet aan deze eis.
De rechtbank ziet het verzoek van verweerder als verzoek om het gewraakte stuk niet als bewijsmiddel te hanteren, althans het daarin vervatte bewijs niet ten grondslag te leggen aan de beslissing van de rechtbank.
De rechtbank is van oordeel dat dit verzoek slaagt, indien het stuk niet 'tot de zaak betrekkelijk is'. Is dat het geval, dan had verweerder het stuk ook niet over hoeven te leggen naar aanleiding van het verzoek van de rechtbank (artikel 8:42 Awb).
Naar het oordeel van de rechtbank is een stuk, waarin middels summiere aantekeningen, ten behoeve van het uit te brengen deskundigenverslag en -advies, weergegeven wordt wat op dat moment aan feiten,omstandigheden en oordelen naar voren komt bij het onderzoek door deskundigen, die door verweerder worden ingeschakeld bij gebrek aan eigen deskundigheid (vgl. CRvB 12 mei 2000, RSV 2000/147), betrekkelijk tot de zaak; zoals aantekeningen van een medisch deskundige, of door die deskundige ingewonnen inlichtingen, sedert jaar en dag geacht worden tot de zaak betrekkelijk te zijn, ook al bevatten deze niet het advies zelf maar een summiere weergave van feiten, omstandigheden en oordelen, die verzameld worden ten behoeve van het uit te brengen verslag en advies.
De rechtbank merkt hier bij op dat er geen sprake is van een stuk ten behoeve van persoonlijk gebruik, nu dit vervaardigd is en gebruikt wordt in het kader van de -ambtelijke- ondersteuning die de deskundigen bij het voorbereiden en uitbrengen van het verslag en advies krijgen.
Ook bevat het stuk geen weergave van persoonlijke opvattingen van de secretaris over het werk van eisers.
Voorts merkt de rechtbank op dat uit artikel 8:42 Awb niet voortvloeit dat stukken slechts tot de zaak betrekkelijk zijn als deze zijn goedgekeurd door degenen over wier uitlatingen het stuk handelt.
Ten slotte kan de rechtbank de mededeling van verweerder, dat het 'vervelend' voor de leden van de commissie is als een collega-kunstenaar kan lezen wat over zijn of haar werk is gezegd door de verschillende deskundigen, niet zien als een grond die verband houdt met het criterium van het tot de zaak betrekkelijk zijn van de stukken. Ook niet als daarvan het gevolg zou zijn dat kunstenaars het een te zware verantwoordelijkheid zouden vinden om bekend te worden met hun mening over het werk van collega's en als gevolg daarvan niet meer met advisering zouden willen worden belast. Deze last is geen gevolg van het bepaalde in artikel 8:42 Awb, maar vloeit voort uit de in de onderwerpelijke Regeling basisstipendia beeldende kunstenaars aangelegde inhoudelijke toetsingsgrond en de daarvoor, bij gebrek aan eigen deskundigheid van de uitvoerende instantie, in te huren deskundigheid, met alle daardoor eventueel opkomende uitvoeringsproblemen.
Feiten en standpunt partijen.
De rechtbank legt de volgende feiten aan haar beslissing ten grondslag en waardeert deze daarbij voorzover dat dienstig is voor die beslissing.
Eisers hebben verweerder verzocht hen een basisstipendium toe te kennen op grond van de Regeling basisstipendia voor beeldende kunstenaars. Verweerder is volgens deze regeling bevoegd tot toekenning. Daarbij moet worden getoetst aan de toekenningseisen die in de Regeling zijn opgenomen.
In het geval van eisers is de aanvraag onder meer getoetst aan de voorwaarde dat het bestuur, gehoord de commissie of de door de commissie ingestelde werkgroep (hierna eveneens te noemen commissie), van oordeel is dat het artistiek functioneren van de betreffende beeldend kunstenaar van belang is voor de breedte en de diversiteit van de beeldende kunsten in Nederland.
Dit criterium is uitgewerkt in een aantal nadere criteria, die beleidsmatig worden aangehouden bij de advisering en beslissing over aanvragen.
Verweerder heeft geweigerd de aanvragen in te willigen. Deze weigering is gegrond op het door de adviserende commissie uitgebrachte advies. Dit advies is nader uitgewerkt in het schrijven van 26 maart 1999. Het luidt als volgt:
" De beslissing van het bestuur is gebaseerd op een advies van een onafhankelijke adviescommissie. Deze adviescommissie is onderverdeeld in drie werkgroepen. Uitgangspunt bij de samenstelling daarvan is geweest werkgroepen tot stand te brengen die met gezag tot oordelen bevoegd zijn en die in staat zijn over alle aspecten van de beeldende kunst een oordeel uit te spreken.
Bij haar oordeel over het belang van het artistiek functioneren van de aanvrager bekijkt de werkgroep de kwaliteit van het werk van de aanvrager en de erkenning van het kunstenaarschap van de aanvrager in onderlinge samenhang.
Aan de hand van de door u op het aanvraagformulier verstrekte gegevens, de ingezonden dia's en eventuele overige documentatie brengt de werkgroep een advies uit aan het bestuur van het Fonds.
Na zorgvuldige bestudering van deze informatie wordt ter vergadering door elk werkgroeplid een eerste oordeel over een aanvraag uitgebracht. Het werkgroeplid tracht zijn oordeel zo duidelijk en genuanceerd mogelijk te beargumenteren. Hierbij kan een groot aantal overwegingen aan de orde komen.
Nadat ieder werkgroeplid zijn opvattingen kenbaar heeft gemaakt en de leden van elkaars oordeel kennis hebben kunnen nemen, worden de verschillende overwegingen nader bediscussieerd. Aan de hand van een laatste stemronde komt het uiteindelijke positieve of negatieve oordeel tot stand.
Dit is in het kunstbeleid een gebruikelijke procedure."
Verweerder heeft als beleid dat dit advies niet is gevolgd, omdat verweerder zich daarmee kan verenigen op inhoudelijke gronden, maar omdat het advies op een zorgvuldige wijze tot stand is gekomen en het oordeel bevat van deskundigen over een vraag, die verweerder zelf bij gebrek aan deskundigheid niet kan beoordelen. Verweerder acht zich bij de beslissing of het advies moet worden gevolgd slechts gehouden te toetsen of dit op een zorgvuldige wijze tot stand is gekomen. Verweerder heeft geoordeeld dat dit het geval is. Dit berust op de volgende motivering.
Het advies van de werkgroep luidde als volgt:
"De werkgroep is van mening dat de aanvrager er onvoldoende in slaagt om zijn inhoudelijke uitgangspunten tot uitdrukking te brengen in werk met voldoende beeldende kwaliteit en zeggingskracht. Zij vindt dat het werk te weinig getuigt van een persoonlijke visie en eigen beeldtaal.
Daarnaast is de werkgroep van mening dat er onvoldoende blijk van waardering is voor het werk van de aanvrager door deskundigen en relevante instellingen op het gebied van de beeldende kunst in Nederland. Zij baseert dit met name op de aard en plaats van de tentoonstellingen, verkopen en opdrachten."
Verweerder heeft in dit verband verwezen naar uitspraken van de Afdeling, waarin deze werkwijze van verweerder wordt geaccepteerd.
Eisers bestrijden niet dat verweerder op deze wijze een beslissing mag voorbereiden en nemen over hun aanvragen, maar stellen zich op het standpunt dat in hun geval daaraan niet is voldaan. Zij stellen dat:
1. verweerder niet heeft getoetst of de door verweerder ingeschakelde deskundigen zich aan de door verweerder beschreven werkwijze/procedure hebben gehouden;
2. uit de aantekeningen, die de secretaris heeft gemaakt is af te leiden dat dit niet het geval is geweest;
3. de deskundigen gebruik hebben gemaakt van een tevoren gereed liggend en in vele gevallen toegepast standaardafwijzingsadvies en daardoor niet motiveren hoe de beoordelingscriteria zich in werkelijkheid verhouden tot het werk van eisers;
4. verweerder dit advies aan eisers kenbaar heeft gemaakt als motivering voor de afwijzing, waartegen zij bezwaar kunnen maken en beroep kunnen instellen, terwijl uit de aantekeningen van de secretaris blijkt dat het advies niet op standaardgronden berust, zodat geen bezwaar en beroep loopt tegen wat werkelijk is beslist;
5. de deskundigen niet de door verweerder aangehouden beoordelingscriteria toepassen, omdat uit de aantekeningen van de bespreking blijkt dat begrippen worden gehanteerd als 'bravoure, werken hard maar levert niet genoeg op, sluit niet aan bij werk, erkenning sluit ook niet goed aan op kunst, lullige manier, plank mis slaan, concept geleend, mager'.
Voorts zijn eisers van oordeel dat verweerders beslissing strijdig is met artikel 7:11 Awb in samenhang met het bepaalde in het eerste lid van artikel 16 van de Regeling, luidend: "Een basisstipendium wordt alleen toegekend na een positief advies van de commissie".
Immers, zonder de door hen in het bezwaarschrift geformuleerde bezwaren tegen de beoordeling door de commissie aan de commissie voor te leggen kan er feitelijk nooit een positief advies tot stand komen, terwijl dit een dwingende voorwaarde is om tot een gegrond bezwaar en herroepen van de afwijzing te komen, zodat geen sprake is van de door artikel 7:11 Awb voorgeschreven volledige heroverweging van de te nemen beslissing op de aanvraag.
Bovendien heeft verweerder geen deskundigheid om te oordelen over de inhoudelijke bezwaren. Zonder het inschakelen van die deskundigheid is geen sprake van de door artikel 7:11 Awb voorgeschreven volledige heroverweging.
Ten slotte zijn eisers het niet eens met het oordeel van de commissie over de door hen gepresenteerde werken. In dit verband stellen zij dat de commissieleden onvoldoende zicht hadden op het door hen bij de aanvragen gepresenteerde werk, nu de door verweerder voorgeschreven vorm van presentatie niet passend is voor hun werk. Voorts bestrijden zij de door de commissie gegeven kwalificaties.
Overwegingen.
Uit de door de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State en diens voorganger gevormde jurisprudentie, leidt de rechtbank af dat verweerder het oordeel van inhoudelijk-artistieke aard in verband met de daarvoor geldende criteria van de betreffende subsidieregeling, mag overlaten aan een deskundig adviseur. Door het advies te volgen, juist waar dit subjectieve oordelen bevat/samenvat, is in het algemeen sprake van een voldoende onderbouwde beslissing; ook waar de verwoording van het advies als gevolg van de subjectieve waarderingselementen zich niet licht in of naar objectieve maatstaven laat vertalen.
Dit lijdt echter uitzondering als geen sprake is van een zorgvuldig tot stand gekomen advies. Of het advies zorgvuldig tot stand is gekomen, is derhalve aan het beslissende orgaan ter beoordeling.
De rechtbank moet vaststellen dat verweerder er op heeft vertrouwd dat de zijdens het Fonds aangestelde secretaris van de adviserende commissie controleert of bij het voorbereiden en vaststellen van het advies de daarvoor door verweerder gehanteerde regels, als hiervoor aangehaald, worden gevolgd. Dit blijkt niet alleen uit hetgeen dienaangaande aan de rechtbank is medegedeeld in het verweerschrift, maar ook uit het feitelijk ontbroken hebben van de mogelijkheid om anderszins die controle uit te oefenen nu de commissie slechts het advies zelve openbaar maakt aan verweerder.
Op grond van de beschikbaar gekomen aantekeningen van de bespreking in de commissie en bij gebrek aan -door verweerder ingebracht- bewijs(materiaal) van het tegendeel, moet de rechtbank voorts vaststellen dat de door verweerder gehanteerde procedureregels ter waarborging van het inachtnemen van de zorgvuldigheid bij de voorbereiding en totstandkoming van het advies, in het geval van eisers niet zijn gevolgd. Er is geen sprake van geweest dat eerst ieder lid afzonderlijk een -korte- beschouwing/oordeel geeft en dat na kennisneming van de afzonderlijke beschouwingen discussie volgt en dat het advies tot stand komt na stemming ("een laatste stemronde").
De rechtbank laat daarbij in het midden of voldaan is aan de eis van verweerder dat zo genuanceerd mogelijk geoordeeld moet worden, nu de rechtbank op dit punt de aantekeningen niet ziet als meer dan een stapsgewijze korte weergave van sprekenden en uitspraken.
Gelet op de nadruk die in de jurisprudentie ligt op de zorgvuldigheidseis, als compensatie voor het feitelijk overlaten van een oordeel over de materiële kant van de zaak aan deskundigen, ziet de rechtbank in deze schending van de vereiste zorgvuldigheid reden om de primaire beslissing niet in overeenstemming met het recht te achten.
Voorts is de rechtbank van oordeel dat verweerder weliswaar kan volstaan met overneming van de overwegingen van de deskundigen als motivering voor de afwijzing van de aanvragen, maar zich er wel van dient te vergewissen dat hetgeen aan motivering wordt gepresenteerd middels het advies, overeenstemt met hetgeen als motivering bij de bespreking van de aanvragen tot stand is gekomen. Het is daarbij aan de deskundigen om zich te houden aan hetgeen op dit vlak door verweerder aan richtlijnen is gegeven. De rechtbank is er niet van overtuigd geraakt dat verweerder hier aandacht voor heeft gehad.
Deze gebreken konden hersteld worden in de bezwaarprocedure.
Vastgesteld moet worden dat dit niet is geschied. Verweerder heeft er voor gekozen om geen navraag te doen naar de wijze van totstandkoming van het concrete advies, maar heeft er voor gekozen de bezwaren van eisers zoveel mogelijk te weerspreken alsof reeds sprake was van een beroepsprocedure, ook waar de bezwaren de totstandkoming van het advies van de commissie betreffen, terwijl de aantekeningen van de secretaris toch tenminste aanleiding vormden om zich daarover te laten voorlichten door de commissie.
Gelet op het zwaarwegende belang van het zorgvuldigheidsbeginsel in zaken als de onderhavige, dient het bestreden besluit vernietigd te worden wegens strijd met dit beginsel.
Verweerder kan vervolgens in het kader van hernieuwd beslissen op de bezwaarschriften bezien op welke wijze tot herstel of compensatie van voornoemd procedure-gebrek kan worden gekomen.
Nu de besluiten worden vernietigd en de beroepen gegrond worden verklaard, zal de rechtbank een proceskostenveroordeling uitspreken. De hoogte daarvan is gespecificeerd in de bijlage. Er is sprake van samenhangende zaken, terwijl de zwaarte van de zaak op "zwaar' wordt gewaardeerd.
Op grond van hetgeen hiervoor is overwogen, wordt als volgt beslist.
III. Beslissing
De rechtbank:
verklaart de beroepen gegrond;
vernietigt de bestreden besluiten en bepaalt dat verweerder in plaats daarvan nieuwe besluiten neemt, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
veroordeelt verweerder in de kosten aan de zijde van eisers gevallen ten bedrage van ¦ 2.662,50, als gespecificeerd in de bijlage, en bepaalt dat de Stichting Fonds voor de Beeldende Kunsten, Vormgeving en Bouwkunst deze kosten, alsmede het griffierecht van twee maal ¦ 225,- aan eisers dient te vergoeden.
Aldus gegeven door mr A.H.J. Lennaerts, rechter en in het openbaar door hem uitgesproken op 27 oktober 2000, in tegenwoordigheid van K. Faber, griffier.
De griffier,wnd. De rechter,
Tegen deze uitspraak kunnen partijen, alsmede iedere andere belanghebbende, beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Dit dient te geschieden door het indienen van een beroepschrift bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
Het beroepschrift moet worden ingediend bij de Raad van State binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van deze uitspraak door de griffier.
Afschrift verzonden op: 27 oktober 2000 Bijlage: Staat van kosten
typ: gjb