Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK GRONINGEN
SECTOR CIVIEL RECHT
MEERVOUDIGE KAMER
Reg.nr. 62656 / HA ZA 03-40
Datum uitspraak: 3 maart 2003
V O N N I S
[reclamant],
wonende [adres],
r e c l a m a n t tegen het Plan van Toedeling voor de ruilverkaveling Sauwerd als bedoeld in artikel 196 van Pro de Landinrichtingswet,
gemachtigde mr. A. E. Noordhuis,
en
[belanghebbende 1],
wonende [adres],
[belanghebbenden 2],
beiden wonende [adres],
de besloten vennootschap Railinfrabeheer BV, handelende onder de naam ProRail,
gevestigd te
Zwolle, 8000 AM, Postbus 503,
[belanghebbende 4],
wonende te [adres],
[belanghebbende 5],
wonende te [adres],
[belanghebbende 6],
wonende te[adres],
allen b e l a n g h e b b e n d e n,
tegen:
de Landinrichtingscommissie voor de ruilverkaveling Sauwerd.
P R O C E S V E R L O O P
Reclamant heeft tijdig tegen het Plan van Toedeling (PvT) voor de ruilverkaveling Sauwerd een zestal bezwaren ingediend. Deze bezwaren zijn door de Landinrichtingscommissie (LiC) voor deze ruilverkaveling behandeld op 29 november 2001, 4 september 2002, 11 september 2002 en 17 september 2002. Die behandeling heeft niet geleid tot een oplossing tussen de LiC en reclamant. De bezwaren zijn daarom verwezen naar de rechter-commissaris (RC) voor deze ruilverkaveling. De RC heeft de bezwaren behandeld op 10 december 2002. Deze behandeling heeft evenmin tot een oplossing geleid, waarna de RC de bezwaren heeft verwezen naar de terechtzitting van deze rechtbank van 30 januari 2003.
Ter terechtzitting verschenen reclamant in persoon, bijgestaan door diens gemachtigde mr. A. E. Noordhuis; namens belanghebbende [belanghebbende 6] verscheen diens schriftelijk gevolmachtigde [W.]; belanghebbende [belanghebbende 1] verscheen in persoon, bijgestaan door zijn gemachtigde mr. G. J. R. Lutje Schipholt verbonden aan de Stichting Rechtsbijstand te Zwolle; de belanghebbende Railinfrabeheer BV werd vertegenwoordigd door [S.] en [U.], respectievelijk procesleider juridisch beheer en medewerker juridisch beheer;
de overige belanghebbenden zijn verschenen in persoon. De Centrale Landinrichtingscommissie (CliC) en de LiC werden vertegenwoordigd door mr. L. A. H. Haring.
Tot de processtukken behoren het inleidende bezwaarschrift van reclamant, de door diens gemachtigde mr. A. E. Noordhuis tijdens de behandeling ten overstaan van de RC en tijdens de behandeling van de rechtbank overgelegde pleitaantekeningen en memorie met produkties, de pleitnotitie van NS Railinfrabeheer BV, de pleitnotitie van mr. Lutje Schipholt en de pleitnotitie met schriftelijke aantekeningen van mr. L. A. H. Haring en de processen verbaal van de behandelingen ten overstaan van de LiC en de RC.
R E C H T S O V E R W E G I N G E N
1. De ingediende bezwaren.
a. reclamant meent dat de hem toegedachte toegangsweg, de Oosterlaan, vanaf de Provinciale weg Groningen - Winsum tot aan zijn bedrijfskavel ten onrechte aan hem wordt toegedeeld;
b. reclamant is van mening dat de toegangsweg, de Oosterlaan, niet beantwoordt aan een (adequate) ontsluiting conform artikel 149 Landinrichtingswet Pro (LiW), aangezien de Oosterlaan ongeschikt is voor de inzet van - in de melkveehouderij - gebruikelijke bedrijfstransportmiddelen;
c. 1. Reclamant meent dat de beide op zijn kavel rustende rechten krachtens de Belemmeringenwet Privaatrecht (verder BP-rechten) geheel behoren te vervallen nu het nieuwe systeem van het goederenrecht sinds 1992 niet meer in een zakelijk BP-recht voorziet en daardoor andere voorzieningen zijn getroffen.
2. Subsidiair meent reclamant dat de beide BP-rechten behoren te worden getransformeerd in een opstalrecht, zulks om tegelijkertijd de eigendom, het gebruiksrecht en het onderhoud van de Oosterlaan zodanig te structureren dat alle belanghebbenden daaraan naar rato van hun belang bijdragen;
3. reclamant is voorts van mening dat de beide BP-rechten beperkt behoren te blijven tot de exacte oppervlakte waarop zij rusten. Met andere woorden: de kavel behoort te worden verdeeld in aparte kavels: met BP belaste strookvormige kavels en BP-vrije kavels. Indien de BP-rechten worden omgezet in opstalrechten geldt mutatis mutandis hetzelfde. In het PvT is een veel grotere oppervlakte belast met BP-rechten dan in de oude situatie;
d. reclamant is van mening dat het zonder recht of titel in 1993 aanbrengen van een glasvezelkabel voor telecommunicatie in de hoogspanningsmasten boven zijn kavel niet behoort te worden gelegaliseerd middels de toedeling en dat de akte van toedeling de nauwkeurige omschrijving van de BP-rechten of vervangende rechten behoort te vermelden. Door de titelzuiverende werking is verwijzing naar oudere akten (uitgezonderd hypotheekakten) zonder effect.
e. de erfdienstbaarheid 512 ten behoeve van een kavel van een zekere [R.] behoort te vervallen of - subsidiair - behoort er nauwkeurig te worden omschreven wat de bijdrage van het heersend erf is aan het onderhoud van het lijdend erf;
f. reclamant maakt bezwaar tegen de toedeling van de kavels 017.034 en 017.033 aan [belanghebbende 1]. De kavels grenzen aan de kavels van reclamant. Reclamant claimt voor zichzelf primair een deel van kavel 017.034 groot ongeveer 3 hectare, liggende ten zuiden van de Oosterlaan aan reclamants kavel 017.035 en subsidiair het oostelijk deel van kavel 017.033, welk deel is gelegen in de hoek van de spoorlijn Sauwerd-Delfzijl met de oude Ae.
2. Vaststaande feiten.
Reclamant heeft in de onderhavige ruilverkaveling 25.66.50 ha ingebracht. Blijkens het ter visie gelegde PvT wordt hem 26.70.00 ha toegedeeld. Voorafgaande aan het uitwerken van het ter visie gelegde PvT heeft een wenszitting plaatsgevonden. In het daarvan opgemaakte verslag, hetwelk in het geding is gebracht, is op 24 november 1997 vastgelegd dat de kavel (inbreng) gehandhaafd blijft terwijl een mogelijke toedeling van de Spoorlaan nader zou worden bezien. Op 30 mei 1998 is vervolgens tijdens een vervolg van die wenszitting door reclamant aangegeven dat hij instemt met het schetsplan. Verder is aangegeven: "geen bezwaar tegen recht van overweg voor [belanghebbende 1]. Aanliggende eigenaren Oosterlaan moeten wel de bermsloot blijven schoonhouden (huidige situatie). Oosterlaan (spoorbaan-provinciale weg) moet nog opgelost worden."
Op 29 augustus 2002 heeft de LiC een alternatief voorstel met betrekking tot de Oosterlaan gepresenteerd.
3. Geldigheid van de richtlijnen voor het Plan van Toedeling.
Namens reclamant is een aantal verweren naar voren gebracht, waarvan als zijnde het meest verstrekkend het verweer met betrekking tot de geldigheid van de richtlijnen voor het PvT door de rechtbank eerst zal worden behandeld.
3.1. Standpunt reclamant.
Het PvT komt tot stand doordat er allereerst richtlijnen voor de toedeling worden uitgevaardigd door de CliC op de voet van het bepaalde in artikel 195 LiW Pro. Dan wordt er een ontwerp PvT opgesteld door de LiC met inachtneming van de Landinrichtingswet en van die richtlijnen (art. 196 LiW Pro).
Voor de terinzagelegging van het PvT behoeft het de goedkeuring van de CliC (art. 199, lid 2 LiW).
Het vaststellen van de richtlijnen zou door de CliC zijn gemandateerd aan haar secretaris. Door de CliC zijn aan reclamant vergaderstukken ter hand gesteld, doch uit die bescheiden is niet onomstotelijk af te leiden dat er mandaat is verleend. Het stuk mandaatverlening door de CliC aan de secretaris met mandaatinhoud en plaats, datum en vereiste handtekeningen ontbreekt. Reclamant betwist de mandaatverlening.
Reclamant beschouwt de richtlijnen als wetgeving. Wetgeving komt in het geheel niet voor mandatering in aanmerking.
Bovendien betwist reclamant in het bijzonder dat de richtlijnen in mandaat kunnen worden vastgesteld en dat de goedkeuring van het PvT in mandaat kan plaatshebben. Het betreft immers taken die de wetgever specifiek aan de CliC heeft toebedeeld.
Gezien de brede samenstelling van de CliC heeft beoordeling van richtlijnen en goedkeuring van het PvT een meerwaarde boven vaststelling door de secretaris. Daar komt bovendien bij kijken dat de directeur van de landinrichtingsdienst ex lege tot secretaris van de CliC is aangesteld waardoor de vaststelling van belangrijke toedelingsbeslissingen aan een - vanuit het ministerie van Landbouw en Visserij - hiërarchisch aangestuurde ambtenaar is voorbehouden, hetgeen duidelijk niet de bedoeling van de wetgever is geweest.
De bevoegdheid van de CliC tot taakoverdracht aan haar secretaris als bedoeld in artikel 4 lid 3 van Pro het KB d.d. 11 september 1985, Stbl. 521 is in strijd met de artikelen 7 lid 2, 8 lid 3 van de LiW, althans in strijd met de bedoeling van de wetgever. De aard van de bevoegdheid verzet zich immers tegen de gewraakte mandatering. Voor goedkeuring is dat in de jurisprudentie uitgemaakt in de Afdeling Bestuursrecht van de Raad voor de Rechtspraak van 28 oktober 1997, AB 1997, 458.
Bovendien is in strijd met de wet dat een gemandateerde gebruik maakt van zijn mandaat van de CliC, terwijl de CliC feitelijk is opgeheven en al vele jaren niet meer bijeen is gekomen. Enige controle op gemandateerde is derhalve niet meer mogelijk, evenmin als een besluit tot intrekking van het mandaat.
Nu de richtlijnen en de goedkeuring van het PvT geacht moeten worden geheel te ontbreken, zal het PvT geheel opnieuw in procedure moeten worden gebracht, te beginnen met het vaststellen van de richtlijnen, vervolgens het vaststellen van een nieuwe peildatum, de wenszittingen, het ontwerpen van een PvT en het vragen van goedkeuring op dat plan aan de CliC.
3.2. Standpunt Landinrichtingscommissie.
Aan artikel 8 lid 3 van Pro de Liw is uitwerking gegeven door het opstellen en het in werking laten treden van de algemene maatregel van bestuur, te weten het Besluit van 11 september 1985, houdende nadere regelen omtrent de taak, werkwijze en samenstelling van de CliC. In artikel 4, lid 3 van dit Besluit wordt aangegeven dat de CliC bevoegd is haar secretaris een gedeelte van haar taken op te dragen.
Aan het opdragen van taken aan de secretaris is uitwerking gegeven in wat genoemd wordt het mandateringsbesluit. Deze benaming is ongelukkig gekozen. De CliC spreekt zelf van het opdragen van taken.
De opdracht van taken door de CliC aan haar secretaris had een reden. Door veranderingen in de maatschappij en veranderingen van het karakter van de landinrichtingsprojecten werd besloten tot terugtreding van de CliC en de commissie beheer landbouwgronden, vooruitlopend op de Wet Inrichting Landelijk Gebied (WILG).
De taken van de CliC werden aan de secretaris overgedragen om de continuiteit tot de overgang naar de WILG te waarborgen. Aangezien de LiW de mogelijkheid biedt bij AmvB nadere regelen te stellen inzake de taken en bevoegdheden van de CliC en hieraan uitwerking is gegeven door de AmvB van 1985 is de CliC hiertoe overgegaan.
Het besluit inzake de overdracht van taken en bevoegdheden is genomen door de CliC in haar vergadering van 28 juni 1996. Dat was tevens de laatste plenaire vergadering van de CliC. Doordat de invoering van de WILG vertraging heeft opgelopen (invoering was voorzien in l998), is ook het besluit tot overdracht van taken van de CliC aan haar secretaris, nog steeds van kracht.
3.3. Oordeel rechtbank.
Artikel 195, lid 1, LiW geeft aan dat de CliC voor het PvT richtlijnen vaststelt. Volgens het tweede lid van dit artikel bevatten deze richtlijnen uitgangspunten voor:
a. de toedeling van de rechten met betrekking tot de gronden, voorzover deze niet op de voet van de artikelen 133 en 137 LiW worden toegewezen;
b. de in artikel 160 LiW Pro bedoelde regeling, opheffing of vestiging van de beperkte rechten, het recht van huur en lasten, welke met betrekking tot de onroerende zaken bestaan.
Naar het oordeel van de rechtbank moeten deze richtlijnen voor het PvT worden aangemerkt als algemeen verbindende voorschriften als omschreven in de Memorie van Toelichting bij artikel 1:3 Algemene Pro wet bestuursrecht (Awb) omdat deze richtlijnen zich kenmerken als naar buiten werkende voor de daarbij betrokkenen bindende regels, uitgegaan van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleent.
Anders dan reclamant veronderstelt blijkt uit de in het geding gebrachte bescheiden dat de mandatering van de bevoegdheid tot het vaststellen van richtlijnen aan de secretaris van de CliC heeft plaatsgevonden bij besluit van 28 juni 1996. De richtlijnen voor het PvT van de ruilverkaveling Sauwerd zijn vervolgens in december 1997 vastgesteld door de secretaris van de CliC.
Bij Wet van 20 juni 1996, Stbl. 1996 no. 333 is onder meer Titel 10.1 "Mandaat en delegatie" aan de Awb toegevoegd. De wet van 20 juni 1996 is op 1 januari 1998 in werking getreden.
Uit het bovenoverwogene volgt dat in deze zowel de mandatering van de bevoegdheid tot het vaststellen van de richtlijnen als het vaststellen van die richtlijnen vóór de inwerkingtreding van titel 10:1 Awb heeft plaatsgevonden, doch nà de vaststelling van de Wet van 20 juni 1996.
De wetgever heeft gekozen voor een ruime termijn tussen de vaststelling van de Wet van 20 juni 1996 en de datum van inwerkingtreding daarvan om de diverse bestuursorganen de gelegenheid te bieden de onder meer op het terrein van delegatie en mandaat veelal niet met deze nieuwe wet overeenstemmende bestuurspraktijk aan te passen aan de eisen van die wet.
Dit betekent echter wel dat bestuursorganen vanaf 20 juni 1996 bij de vaststelling van nieuwe mandaatregelingen dienden te handelen in overeenstemming met Titel 10:1 Awb, die deel uit maakt van bedoelde wet. De mandatering op 28 juni 1996 door de CliC van de bevoegdheid tot het vaststellen van richtlijnen voor het PvT aan haar secretaris in afwijking van het bepaalde in artikel 10:3 lid Pro 2, Awb acht de rechtbank dan ook onzorgvuldig.
Daarom dient het mandaatbesluit van de CliC van 28 juni 1996 buiten toepassing te blijven waar het betreft deze bevoegdheid.
Het vorenstaande brengt met zich dat het besluit van de secretaris van de CliC van eind 1997, tot het vaststellen van de richtlijnen voor de ruilverkaveling Sauwerd onbevoegd is genomen.
Van belang acht de rechtbank daarbij ook het gegeven - zoals ter terechtzitting duidelijk is geworden - dat het mandaatbesluit is genomen door de CliC in haar vergadering van 28 juni 1996. Dit is de laatste plenaire vergadering van de CliC geweest. De rechtbank verbindt aan dat gegeven de conclusie dat de CliC vanaf die datum feitelijk niet meer functioneert c.q. is opgeheven. Enige controle op gemandateerde wordt derhalve vanaf die datum niet (meer) uitgeoefend. De CliC heeft door zichzelf feitelijk op te heffen in strijd met de Liw gehandeld.
Nu het PvT voor de ruilverkaveling Sauwerd met inachtneming van deze richtlijnen is opgesteld, moet tevens worden geoordeeld dat het PvT een voldoende juridische grondslag ontbeert. De conclusie moet derhalve luiden dat het bezwaar van reclamant op dit onderdeel gegrond is.
Gelet op de omstandigheid dat de onderhavige richtlijnen eind l997 zijn vastgesteld en de onderhavige bezwaren dateren van medio 2000 gaat de rechtbank ervan uit dat de vereiste instemming van de secretaris van de CliC met het PvT voor de ruilverkaveling Sauwerd als bedoeld in artikel 199, tweede lid, LiW na 1 januari 1998 heeft plaatsgevonden, zodat met betrekking tot die instemming Titel 10:1 Awb van toepassing is.
Artikel 10:3, tweede lid, aanhef en onder d, Awb bepaalt dat mandaat niet wordt verleend indien het betreft een bevoegdheid tot het vernietigen van of tot het onthouden van goedkeuring aan een besluit van een ander bestuursorgaan.
Hoewel de opsomming in voormeld wetsartikel niet limitatief is, mag uit de vermelding onder punt d van deze bepaling van enkel de onthouding van goedkeuring worden afgeleid dat de wetgever goedkeuring in het algemeen niet aan mandaatverlening heeft willen onttrekken.
Uit het mandaatbesluit kan worden opgemaakt dat de secretaris met inachtneming van het wettelijk kader overeenkomstig het besluit van de LiC moet handelen. Dat betekent dat hij altijd met het voorstel moet instemmen. Weliswaar valt het mandaatbesluit daardoor niet onder het bepaalde in artikel 10:3, tweede lid, aanhef en onder d, Awb, maar daarmee is artikel 199, tweede lid, LiW wel tot een dode letter verworden. De conclusie die de rechtbank daaraan verbindt is dat de wijze waarop het mandaat vorm is gegeven zich niet met artikel 199, tweede lid, LiW verdraagt. De secretaris van de CliC had daarom geen gebruik mogen maken van de hem in het mandaatbesluit toegekende bevoegdheid. Bovendien geldt ook op dit punt onverkort hetgeen hiervoor is overwogen terzake van de feitelijke opheffing van de CliC.
Het bezwaar op dit onderdeel is eveneens gegrond.
4. Gelet op het vorenstaande kan inhoudelijke toetsing van de bezwaren thans niet plaatsvinden, zodat de behandeling daarvan, in afwachting van nadere besluitvorming door de CliC en LiC, zal worden aangehouden.
B E S L I S S I N G
De rechtbank:
1. verklaart het bezwaar van reclamant gegrond;
2. houdt de behandeling van de bezwaren aan tot op juiste wijze in de vaststelling van de richtlijnen en de goedkeuring van het Plan van Toedeling voor de ruilverkaveling Sauwerd is voorzien.
Dit vonnis is gewezen door mrs. De Vries, voorzitter, Evenhuis en Hofstee, rechters en uitgesproken door mr. Oostdijk, rechter ter openbare terechtzitting van woensdag 3 maart 2003 in tegenwoordigheid van de griffier.
emt zaaktypering 2.16