Uitspraak
RECHTBANK GRONINGEN
DE VOORZIENINGENRECHTER IN KORT GEDING
Reg.nr.: 68705 KG ZA 03-406
Datum uitspraak: 8 december 2003
V O N N I S
in de zaak van:
de rechtspersoonlijkheid bezittende vereniging LANDELIJKE STUDENTEN VAKBOND,
gevestigd te Utrecht,
eiser,
hierna te noemen de LSVB,
procureur mr. J.D. Meerburg,
advocaat mr. E.J. de Groot te Baarn,
en
de rechtspersoonlijkheid bezittende zelfstandige bestuursorgaan INFORMATIE BEHEER GROEP,
gevestigd te Groningen,
gedaagde,
hierna te noemen de IBG,
procureur mr. H.J. de Groot,
advocaat mr. E.J. Daalder te 's-Gravenhage.
PROCESVERLOOP
De LSVB heeft de IBG doen dagvaarden in kort geding.
De vordering strekt ertoe bij vonnis, uitvoerbaar bij voorraad:
1. primair:
de IBG te bevelen om binnen twee weken na betekening van het in dezen te wijzen vonnis alle verzonden brieven "controle woonsituatie" in te trekken, alle rechtsgevolgen daarvan ongedaan te maken en alle adressanten daarvan op de hoogte te stellen, alsmede bij de uitwonende controle ex artikel 1.5 jo 12.1a Wet Studiefinanciering 2000 voor het studiejaar 1 september 2002-31 augustus 2003 betreffende uitwonende studenten die voor 1 september 2002 op grond van de wet op de studiefinanciering of op grond van de Wet studiefinanciering 2000 studiefinanciering ontvingen en ontvangen, te handelen overeenkomstig het beleid zoals gepubliceerd in kamerstuk II 1992/1993, nr. 2, blz. 19, althans te handelen overeenkomstig het beleid zoals dat gold voor
1 september 2002;
subsidiair:
de IBG te bevelen om binnen twee weken na betekening van het in dezen te wijzen vonnis alle verzonden brieven "controle woonsituatie" in te trekken, alle rechtsgevolgen daarvan ongedaan te maken en alle adressanten daarvan op de hoogte te stellen, alsmede het beleid bij de uitwonende controle ex artikel 1.5 jo 12.1a Wet studiefinanciering 2000 voor het studiejaar 1 september 2002-31 augustus 2003 betreffende uitwonende studenten die voor 1 september 2002 op grond van de wet op de studiefinanciering of op grond van de Wet studiefinanciering 2000 studiefinanciering ontvingen of ontvangen, zoals samengevat op haar website en in de zogenaamde brief "controle woonsituatie" weergegeven, in te trekken, althans buitenwerking te stellen, althans buiten toepassing te laten, althans te wijzigen;
meer subsidiair:
de IBG te bevelen om binnen twee weken na betekening van het in dezen te wijzen vonnis alle verzonden brieven "controle woonsituatie" in te trekken, alle rechtsgevolgen daarvan ongedaan te maken en alle adressanten daarvan op de hoogte te brengen, alsmede bij de uitwonende controle ex artikel 1.5 jo 12.1a Wet studiefinanciering 2000 voor het studiejaar 1 september 2002-31 augustus 2003 betreffende uitwonende studenten die voor 1 september 2002 op grond van de wet op de studiefinanciering of op grond van de Wet studiefinanciering 2000 studiefianciering ontvingen of ontvangen, rekening te houden met alle relevante omstandigheden en zich derhalve niet te beperken tot de bewijsstukken zoals weergegeven in de zogenaamde brief "controle woonsituatie";
nog meer subsidiair:
de IBG te bevelen om binnen twee weken na betekening van het in dezen te wijzen vonnis alle verzonden brieven "controle woonsituatie" in te trekken, alle rechtsgevolgen daarvan ongedaan te maken en alle adressanten daarvan op de hoogte te brengen, alsmede een zodanige voorziening te treffen dat uitwonende studenten die voor 1 september 2002 op grond van de wet op de studiefinanciering of op grond van de Wet studiefinanciering 2000 studiefinanciering ontvingen of ontvangen, niet tekort worden gedaan in hun gerechtvaardigde aanspraken op een uitwonende beurs conform de Wet studiefianciering 2000;
nog meer meer subsidiair:
de IBG te bevelen om binnen twee weken na betekening van het in dezen te wijzen vonnis alle verzonden brieven "controle woonsituatie" in te trekken, alle rechtsgevolgen daarvan ongedaan te maken en alle adressanten daarvan op de hoogte te brengen;
uiterst subsidiair:
althans een zodanige beslissing te nemen als de voorzieningenrechter in goede justitie vermeent te behoren;
2. de IBG te veroordelen in de kosten van het geding.
Op de voor de behandeling bepaalde dag, 28 november 2003, zijn [Naam 1] en [Naam 2] namens de LSVB verschenen, vergezeld van mr. De Groot.
Namens de IBG is [Naam 3] verschenen, vergezeld van mr. Daalder.
De LSVB heeft conform de dagvaarding voor eis geconcludeerd, waarbij hij producties in het geding heeft gebracht.
De IBG heeft verweer gevoerd tegen de vordering en geconcludeerd de LSVB hierin niet-ontvankelijk te verklaren, dan wel deze af te wijzen, met veroordeling van de LSVB in de kosten van de procedure.
Partijen hebben hun standpunten nader toegelicht en pleitnotities overgelegd.
Partijen hebben ten slotte vonnis gevraagd.
De uitspraak is aanvankelijk bepaald op 5 december 2003 en vervolgens op 8 december 2003.
RECHTSOVERWEGINGEN
1. Vaststaande feiten:
a. Op 1 april 2003 is de zogenaamde koppelingswet met betrekking tot de Wet studiefinanciering 2000 (hierna: WSF 2000) in werking getreden.
De koppelingswet is uitgewerkt in artikel 1.5 WSF 2000.
b. In artikel 1.5 WSF 2000 is -kortweg- bepaald dat uitwonende studenten voor het verkrijgen van een zogenaamde uitwonende beurs dienen te zijn ingeschreven in de gemeentelijke basisadministratie (hierna: GBA) op het door hen opgegeven adres.
c. Met betrekking tot studenten die vóór 1 september 2002 zijn begonnen met studeren en dientengevolge studiefinanciering ontvangen is in artikel 12.1a WSF 2000 bepaald:
"Voor studerende die voor 1 september volgend op het tijdstip van inwerkingstreding van artikel XII van de wet van 13 december 2000 tot wijziging van enige wetten teneinde de aanspraak jegens bestuursorganen op verstrekkingen, voorzieningen en uitkeringen afhankelijk te maken van het in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens opgenomen gegeven omtrent het adres van een ingezetene, Stb. 2001, 67, studiefinanciering op grond van de Wet op de studiefinanciering of van deze wet ontvingen, geldt in afwijking van artikel 1.5 dat waar de studerende woont naar de omstandigheden wordt beoordeeld".
d. Teneinde in aanmerking te komen voor een uitwonende beurs dienden de in rechtsoverweging 1.c genoemde studenten tot voor kort het aanvraagformulier te voorzien van de mededeling dat hij/zij uitwonende was, welk formulier ter verificatie door de ouders van de student mee moest worden ondertekend. Tussentijdse veranderingen werden vermeld op een zogenaamd mutatieformulier.
Voor het einde van het eerste en daarna volgende studiefinancieringsjaar ontvingen de studenten een beschikking waaruit de hoogte van de studiefinanciering voor het komende jaar bleek. Na afloop van elk jaar ontving de student een formulier waarop hij moest verklaren dat hij uitwonende was, welk formulier hij ondertekend moest retourneren aan de IBG.
Steekproefsgewijs werd ten aanzien van de woonsituatie controle uitgeoefend.
e. Vanaf week 44 van dit jaar hebben alle uitwonende studenten die niet stonden ingeschreven in de GBA op het door hen aangegeven adres van de IBG een zogenaamde brief Uitwonende Controlebrief (hierna: UC-brief) ontvangen met onder meer de volgende tekst:
"Beste student,
Je hebt een beurs en/of rentedragende lening voor uitwonenden ontvangen. De IB-Groep controleert of je deze beurs terecht hebt ontvangen. Je bent uitwonend als je niet bij (één van) je ouder(s) woont. Tot nu toe hebben we nog niet definitief kunnen vaststellen dat je niet bij (één van) je ouder(s) woont.
Voor de onderstaande maanden hebben we een bewijsstuk van je nodig dat aantoont dat je uitwonend was. Stuur het bewijsstuk samen met deze brief binnen vijftien dagen terug aan de IB-Groep in de bijgevoegde retourenvelop.
Vergeet niet je handtekening te zetten op de brief.
Als bewijsstuk kun je een van de volgende zaken meesturen:
- een historisch uittreksel uit de Gemeentelijke Basisadministratie van jezelf en je ouder(s) waaruit blijkt dat je in de onderstaande maanden niet bij (één van) je ouders woonde
- een op jouw naam gesteld huurcontract of koopcontract, waaruit blijkt dat je gedurende de onderstaande maanden niet bij (één van) je ouders woonde in combinatie met een bank-of giroafschrift van de eerste maanden van de gecontroleerde periode en de laatste maand van de gecontroleerde periode
- bank- of giroafschriften van alle huurafboekingen van onderstaande maanden dat je uitwonend bent geweest.
(.....)
Stuur deze brief en de bewijsstukken op tijd terug, anders wordt uiteindelijk je beurs voor uitwonenden met terugwerkende kracht omgezet in een beurs voor thuiswonenden."
2. Standpunt LSVB:
De LSVB behartigt de belangen van studenten en in die hoedanigheid beroept hij zich op het onrechtmatig handelen van de IBG jegens de groep studenten die wordt getroffen door de gewijzigde controlemethode van de IBG. De LSVB heeft recht en -een spoedeisend- belang bij de gevraagde voorzieningen. De getroffen studenten zijn radeloos. Zij kunnen om diverse redenen de door de IBG vereiste bewijzen niet overleggen en dreigen daardoor geconfronteerd te worden met een onmogelijke keuze dan wel een inkomen onder het bestaansminimum.
Nu er op korte termijn geen andere procedure beschikbaar is dan de onderhavige -de individuele student kan zich nog niet wenden tot de bestuursrechter omdat de beschikking ter zake van het al dan niet (achteraf) toekennen van een uitwonende beurs nog niet is genomen- is de civiele rechter bevoegd van het geschil kennis te nemen.
De LSVB stelt zich op het standpunt dat de IBG in strijd heeft gehandeld met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur door zonder enige vooraankondiging en zonder een overgangsregeling te treffen het door haar gehanteerde beleid c.q. de door gehanteerde bestendige gedragslijn te wijzigen. Ingevolge de in de UC-brief neergelegde gewijzigde controlemethode van de IBG dreigen studenten die voordien konden volstaan met een verklaring van henzelf dat zij uitwonend waren en die thans niet in staat zijn de vereiste bewijsstukken te leveren -in verband met onderhuur, kraak, een mondelinge huurovereenkomst en/of contante betaling van huurpenningen- hun uitwonende beurs met terugwerkende kracht te verliezen.
Nu de IBG in de voorgaande jaren nimmer het voorbehoud heeft gemaakt dat de beurs later, afhankelijk van bewijsstukken, weer kon worden ingetrokken mochten de studenten er op vertrouwen dat de door de IBG sedert de jaren 80 gehanteerde bestendige gedragslijn zou handhaven.
De IBG heeft met de pardoes ingevoerde gewijzigde controlemethode de rechtszekerheid van de getroffen studenten alsmede het vertrouwensbeginsel geschonden.
3. Standpunt van de IBG:
Indien na onderzoek wordt vastgesteld dat een studerende ten onrechte een uitwonende beurs ontvangt dan wel heeft ontvangen, zal de IBG een besluit nemen. De studerende kan tegen dat besluit bezwaar maken en, indien dat besluit in bezwaar wordt gehandhaafd, beroep bij de bestuursrechter en hoger beroep bij de Centrale Raad van Beroep instellen. Daarnaast kan aan de voorzieningenrechter bij de sector Bestuursrecht van de bevoegde rechtbank een voorlopige voorziening worden gevraagd. Deze met voldoende waarborgen omklede rechtsgang maakt dat de LSVB onvoldoende belang heeft de civiele rechter in dezen te entameren.
Naar aanleiding van de constatering van de Algemene Rekenkamer -neergelegd in haar rapport gevoegd bij het jaarverslag 2002- dat het aspect "uitwonendheid" bijzonder gevoelig is voor misbruik en oneigenlijk gebruik onder andere omdat de IBG uitgaat van de eigen verklaring van de student, heeft de IBG de controle op de naleving door studerenden van de op hen rustende verplichtingen tot het verschaffen van inlichtingen geïntensiveerd. De IBG betwist dat zij in dat kader in strijd heeft gehandeld met het overgangsartikel 12.1a WSF 2000. De vraag of een studerende uitwonend is, wordt uitsluitend beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval.
De IBG betwist dat de intensivering van de controle onrechtmatig zou zijn. De door de IBG tot op heden gehanteerde controlemethode is geen beleid dat middels publicatie bekend is gemaakt zodat wijziging daarvan niet conform de regels van de Algemene Wet Bestuursrecht behoeft plaats te vinden. Bovendien heeft de gewijzigde controlemethode geen gevolgen voor de juridische positie van de studerende. Er is derhalve geen sprake van schending van de rechtszekerheid.
4. Beoordeling van het geschil:
4.1 Ingevolge vaste jurisprudentie brengen de eisen van een doeltreffende rechtsbescherming tegen de overheid mee dat een geschil als het onderhavige -dat ingevolge artikel 8.2 AWB niet aan de bestuursrechter is opgedragen- door de rechtzoekende op grond van onrechtmatig overheidsoptreden aan de burgerlijke rechter kan worden voorgelegd. Hieraan doet niet af dat tegen een te zijner tijd door die overheid te nemen besluit een met voldoende waarborgen omklede administratieve rechtsgang zal openstaan.
De voorzieningenrechter is derhalve bevoegd van het onderhavige geschil kennis te nemen.
Nu bovendien het spoedeisend belang van de gevraagde voorzieningen voldoende aannemelijk is geworden -gelet op de onzekerheid die is ontstaan bij de getroffen studenten met betrekking tot de eventuele gevolgen van de verscherpte controlemethode van de IBG- is de LSVB in zoverre ontvankelijk in zijn vorderingen.
4.2 Onbestreden is dat de IBG sedert jaar en dag de in rechtsoverweging 1.d omschreven controlemethode hanteert met betrekking tot de uitwonende situatie van studenten die voor studiefinanciering in aanmerking wensten te komen dan wel reeds studiefinanciering ontvingen. De voorzieningenrechter is voorshands van oordeel dat deze gehanteerde methode kan worden aangemerkt als een bestendige gedragslijn welke de IBG -zo blijkt uit vaste jurisprudentie- bindt op basis van het gelijkheidsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel.
Ingevolge het overgangsartikel 12.1a WSF 2000 dient de woonsituatie van studenten die vóór
1 september 2002 met studeren zijn begonnen en dientengevolge studiefinanciering ontvangen, te worden beoordeeld naar de omstandigheden van het geval.
De IBG heeft zonder vooraankondiging en zonder een overgangsregeling in acht te nemen enkele weken geleden de UC-brief doen uitgaan aan de hiervoor genoemde studenten. Weliswaar heeft de IBG ter zitting betoogd dat zij haar gedragslijn ten opzichte van deze studenten niet heeft veranderd en conform het bepaalde in artikel 12.1a WSF heeft gehandeld, doch uit de inhoud van de brief blijkt het tegendeel. Immers, daarin wordt het al dan niet verlenen van een uitwonende beurs zonder meer afhankelijk gesteld van de door de IBG verlangde bewijsstukken zoals de inschrijving bij het GBA, het huurcontract of betalingsbewijzen met betrekking tot de huur, terwijl voormeld overgangsartikel uitdrukkelijk voorschrijft dat de woonsituatie moet worden beoordeeld naar de omstandigheden van het geval. Dit laatste impliceert een ruimere uitleg dan de door de IBG in de UC-brief voorgestane controlemethode.
Onbestreden is dat de IBG in de voorafgaande jaren nimmer het voorbehoud heeft gemaakt dat de beurs later, afhankelijk van bewijsstukken, weer kon worden ingetrokken. Door thans pardoes over te gaan tot aanscherping van haar bestendige gedragslijn met betrekking tot de uitwonende controle -als hiervoor vermeld- en daaraan de voorwaarde te verbinden dat de uitwonende situatie moet worden aangetoond door middel van de in de UC-brief verlangde bewijsstukken bij gebreke waarvan de student met terugwerkende kracht geen uitwonende beurs zal worden verleend, heeft de IBG naar het oordeel van de voorzieningenrechter gehandeld in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, alsmede het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel van de getroffen studenten die thans een uitwonende beurs ontvangen, geschonden.
4.3 De vordering van de LSVB ligt bij gevolg voor toewijzing gereed en wel op de wijze als in het dictum vermeld.
4.4 De IBG zal als de in het ongelijk gesteld partij in de kosten van deze procedure worden veroordeeld.
BESLISSING
De voorzieningenrechter:
1. beveelt de IBG om binnen twee weken na betekening van dit vonnis aan de studenten als bedoeld in artikel 12.1a WSF 2000, van wie de GBA-inschrijving niet overeenkomt met het door hen opgegeven adres, schriftelijk mede te delen dat aan de brieven "controle woonsituatie" geen rechtsgevolgen zullen worden verbonden en dat zolang ten aanzien van deze studenten geen overgangsregeling is getroffen de onder rechtsoverweging 1.d weergegeven bestendige gedragslijn in acht zal worden genomen;
2. veroordeelt de IBG in de kosten van de procedure, tot op deze uitspraak aan de zijde van de LSVB begroot op ? 273,20 aan verschotten en op ? 703,-- aan salaris van de procureur;
3. verklaart dit vonnis tot zover uitvoerbaar bij voorraad;
4. wijst af het meer of anders gevorderde.
Dit vonnis is gewezen door mr. W. Duitemeijer, voorzieningenrechter en door deze uitgesproken ter openbare terechtzitting van 8 december 2003, in tegenwoordigheid van de griffier.