Uitspraak
RECHTBANK GRONINGEN
Sector Bestuursrecht, enkelvoudige kamer
Zaaknummer.: AWB 06/530 en AWB 06/583
Uitspraak in de geschillen tussen
1. [eiser], wonende te Hoogkerk,
gemachtigde: de Koninklijke Schippersvereniging Schuttevaer en
2. [eisers]
gemachtigde: ing. R.J. Slotema,
eisers
en
het college van gedeputeerde staten van Groningen, verweerder,
gemachtigde: J.C. Piek.
1. Onderwerp van geschil
Eisers hebben beroep ingesteld tegen het besluit van 7 februari 2006.
In dit (bestreden) besluit heeft verweerder besloten tot het invoeren van een tijdelijke beperking van de vaardiepte tot 2,60 m. op het Winschoterdiep (km 22,4 - km 35,7) en de Rensel (km 35,7 - km 36,86). Tevens is de toegang beperkt tot schepen van 80 bij 9,60 meter.
2. Zitting
Het geschil is behandeld op de zitting van 24 mei 2007.
Namens eiser sub 1 zijn aldaar verschenen [gemachtigden]
Voor eisers sub 2 zijn verschenen [gemachtigden]
Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door J. Piek, G. Meijer en H. Broers.
Ter zitting is het onderzoek geschorst. Partijen is de gelegenheid geboden nader met elkaar in contact te treden teneinde tot een voor partijen aanvaardbare oplossing te komen.
Bij brief van 27 juli 2007 heeft verweerder laten weten dat partijen er niet in geslaagd zijn tot een oplossing te komen. Bij brief van 17 augustus 2007 heeft de vereniging EVO dit bevestigd.
Partijen hebben de rechtbank bij brieven van 5, 6 en 14 september 2007 toestemming verleend het geschil zonder het houden van een nadere zitting af te doen.
3. Beoordeling van het geschil
Feiten en standpunten van partijen
Verweerder heeft het voornemen vastgesteld tot het instellen van een vaarbeperking op het Winschoterdiep, in die zin dat schepen zijn toegelaten met een afmeting van maximaal 80 bij 9,60 meter en met een diepgang van ten hoogste 2,60 meter vanaf de kruising met het
A.G. Wildervanckkanaal (km 22,4) tot het einde van de spoorbrug (km 35,7) en in het verlengde daarvan de Rensel inclusief de Tramhaven te Winschoten (km 36,86). De terinzagelegging van dit voorgenomen verkeersbesluit is op of omstreeks 30 juli 2005 bekendgemaakt middels publicatie in het Provincieblad, het Dagblad van het Noorden, de Telegraaf, Schuttevaer en het Infocentrum Binnenwateren van Rijkswaterstaat.
Bij brief van 1 september 2005 heeft de Koninklijke Schippersvereniging Schuttevaer namens haar leden een zienswijze ingediend.
Bij brief van 9 september 2005 heeft de vereniging EVO, belangenbehartiger van verlaad- en vervoersbedrijven, een zienswijze ingediend. Tevens zijn, voor zover van belang, zienswijzen ingediend door [eisers]
In de vergadering van 7 februari 2006 heeft verweerder besloten tot invoering van bovengenoemd verkeersbesluit met de vermelde vaarbeperking. Verweerder heeft er op gewezen dat door sedimentafzetting en een toenemende achterstand in het onderhoud op het gebied van baggerwerk een veilig en vlot verloop van het scheepvaartverkeer met een diepgang van de tot op dat moment toegestane 2,90 meter op het Winschoterdiep vanaf km. 22,4 en de Rensel niet meer kan worden gegarandeerd. Uit peilingen is gebleken dat de minimaal benodigde vaarwegdiepte niet meer aan het gestelde profiel krap klasse IV kan voldoen. De start van de benodigde onderhoudswerkzaamheden (vervanging beschoeiing en baggerwerk) is afhankelijk gesteld van financiering van rijkswege. Dit besluit is aan eisers bekendgemaakt bij brief van 16 februari 2006.
Eisers kunnen zich niet met het bestreden besluit verenigen.
Eiser sub 1 heeft zich op het standpunt gesteld dat de maatregel ernstige en onevenredige schade toebrengt aan de scheepvaart. De kostprijs van een te vervoeren lading wordt in hoge mate bepaald door de toegestane vaardiepte. Jaarlijks maken circa 2.000 schepen gebruik van het Winschoterdiep, met een gezamenlijk laadvermogen van 1,6 miljoen ton. Door het besluit wordt gemiddeld 10 % van het schip onderbenut en daardoor dienen op jaarbasis 200 schepen extra te worden ingezet. De scheepvaart wordt opgezadeld met 50 jaar achterstallig onderhoud. De maatregel is formeel tijdelijk, maar geldt feitelijk voor onbepaalde duur. Er is immers geen einddatum gegeven. Verweerder heeft zich niet van zijn onderhoudsplicht gekweten zoals het een goed huisvader betaamt. De verondiepingen in het kanaal zijn al jarenlang aanwezig. Hoewel er zeker gebaggerd moet worden, kan de verondieping geen aanleiding zijn om plotseling scheepvaartbeperkende maatregelen te treffen. De schippers die het meest gebruik maken van de van het in geding zijnde kanaalvak weten precies waar de ondieptes zitten. Het besluit is in strijd met het beleid van het rijk (Nota Mobiliteit) en de provincie (eindrapport plan van aanpak Fries-Groningse kanalen mei 1997 en het provinciaal omgevingsplan) om vervoer over water te bevorderen.
Eisers sub 2 hebben zich op het standpunt gesteld dat geen rekening is gehouden met de belangen van de betrokken ondernemingen. Zij hebben gewezen op de beslissing op bezwaar die door de Minister van Verkeer en Waterstaat op 30 oktober 2000 is genomen in verband met het instellen van een diepgangbeperking bij de sluis Belveld. Het bezwaar is in die zaak gegrond verklaard in verband met het ontbreken van een deugdelijke belangenafweging en voorts is geconcludeerd dat de verondieping structureel en voorzienbaar was en verweerder zich niet aan zijn reguliere zorgplicht had gehouden. Eisers sub 2 zijn van mening dat sprake is van een vergelijkbare situatie.
Verweerder heeft er op gewezen dat het Winschoterdiep en de Rensel vallen onder het convenant vaarwegen (de overeenkomst inzake het verlenen van een rijksbijdrage voor het onderhoud en de exploitatie van het Van Starkenborghkanaal, het Eemskanaal en het Winschoterdiep met aansluitend een gedeelte van de Rensel, voor vergunning van het Van Starkenborghkanaal en inzake de overdracht van het Noord Willemskanaal van 2 mei 1990). Daarin is bepaald dat het rijk voor de kosten van exploitatie en onderhoud een vergoeding verleent aan de provincie. In het convenant is tevens vastgelegd dat het achterstallig onderhoud op het Van Starkenborghkanaal en het Eemskanaal zal worden ingelopen. Een deel van de middelen is tussen 1993 en 2003 daadwerkelijk ingezet voor het inlopen van dit achterstallig onderhoud. Hierdoor waren er in deze periode relatief weinig middelen beschikbaar voor het uitvoeren van groot onderhoud aan het Winschoterdiep en de Rensel. Verweerder zag zich genoodzaakt keuzes te maken, waarbij gekeken werd naar de staat van de waterkeringen, het aantal scheepvaartbewegingen en de gesignaleerde knelpunten.
Het kanaalvak dat thans in geding is had op basis van deze gegevens een lage prioriteit. Vanaf medio jaren negentig kwamen er in toenemende mate klachten over ondiepten. Tevens is geconstateerd dat de beschoeiing van het Winschoterdiep aan het einde van zijn levensduur was. Het op voldoende diepte brengen van een vaarweg vereist een vaste volgorde van civieltechnische werkzaamheden, waarbij het baggeren aan het einde van de cyclus staat. Om die reden is in 1999 begonnen met groot onderhoud en het wegwerken van achterstallig onderhoud aan oeverbescherming en kades. Deze werkzaamheden zijn grotendeels uitgevoerd. Rondom 2008 kan in beginsel worden begonnen met het uitbaggeren van het Winschoterdiep. Gedurende de periode van groot onderhoud aan het Winschoterdiep hebben de ondieptes zich verder uitgebreid. Dit heeft geleid tot verkeersonveilige situaties zoals het uit het roer lopen van schepen. Teneinde de verkeersonveilige situaties te beëindigen is besloten een tijdelijke vaardieptebeperking in te stellen. Alternatieven in de zin van eenrichtingsverkeer of konvooivaart bieden geen soelaas. De kosten van het uitbaggeren worden geschat op € 7.500.000,-- tot € 10.000.000,--, afhankelijk van de kwaliteit en de afzet- of stortmogelijkheden van de baggerspecie. Of daadwerkelijk gelden ter beschikking worden gesteld voor de baggerwerkzaamheden hangt af van het overleg tussen de provincies Groningen en Friesland en het rijk, naar aanleiding van het eindrapport van de commissie Brinkman over specifieke uitkeringen in het kader van de Nota Mobiliteit. In dit overleg gaat het om de wijze waarop beheer en onderhoud van onder andere het Winschoterdiep en de Rensel organisatorisch worden ondergebracht. Dit heeft tot gevolg dat geen einddatum is gegeven voor de tijdelijke verkeersmaatregel.
Juridisch kader
Op grond van artikel 2, eerste lid, onder a, sub 2, van de Scheepvaartverkeerswet zijn voor toepassing van deze wet en de daarop berustende bepalingen het bevoegd gezag indien het betreft een scheepvaartweg in beheer bij de provincie: gedeputeerde staten.
In artikel 3 van de Scheepvaartverkeerswet is het volgende bepaald.
1. Toepassing van de artikelen 4, 11 en 12 kan, behoudens het bepaalde in het tweede lid, slechts geschieden in het belang van:
a. het verzekeren van de veiligheid en het vlotte verloop van het scheepvaartverkeer;
b. het instandhouden van scheepvaartwegen en het waarborgen van de bruikbaarheid daarvan;
c. het voorkomen of beperken van schade door het scheepvaartverkeer aan de waterhuishouding, oevers en waterkeringen, of werken gelegen in of over scheepvaartwegen,
d. het voorkomen of beperken van externe veiligheidsrisico's in verband met schepen,
e. het voorkomen of beperken van verontreiniging door schepen.
2. Toepassing van artikel 4 ten behoeve van een in het eerste lid genoemd belang kan mede geschieden in het belang van het voorkomen of beperken van:
a. hinder of gevaar door het scheepvaartverkeer voor personen die zich anders dan op een schip te water bevinden;
b. schade door het scheepvaartverkeer aan de landschappelijke of natuurwetenschappelijke waarden van een gebied waarin scheepvaartwegen zijn gelegen.
In artikel 4, tweede lid, Scheepvaartverkeerswet is, voor zover van belang, bepaald dat het bevoegd gezag in het kader van de verkeersreglementering regels kan stellen inzake het varen met schepen en andere vaartuigen.
Artikel 1 van het Besluit administratieve bepalingen scheepvaartverkeer luidt als volgt:
1. In dit besluit wordt verstaan onder:
a. wet: de Scheepvaartverkeerswet;
b. verkeersbesluit:
1°. een besluit tot het aanbrengen of verwijderen van een verkeersteken dat een gebod of verbod dan wel de opheffing van een gebod of verbod aangeeft;
2°. een bekendmaking met dezelfde strekking als een verkeersteken als bedoeld onder 1°.
2. In dit besluit wordt onder bevoegd gezag mede verstaan degene die de desbetreffende bevoegdheid uitoefent vanwege dat gezag.
Artikel 5 van het Besluit administratieve bepalingen scheepvaartverkeer luidt als volgt:
De motivering van een verkeersbesluit vermeldt in ieder geval welke doelstelling of doelstellingen met het besluit worden beoogd. Daarbij wordt aangegeven welke van de in artikel 3 van de wet genoemde belangen aan het besluit ten grondslag liggen.
Ten aanzien van het geschil
De rechtbank stelt vast dat de Koninklijke Schippersvereniging Schuttevaer (hierna: Schuttevaer) slechts namens eiser sub 1 beroep heeft ingesteld. Van een door Schuttevaer op eigen titel ingediend beroepschrift is geen sprake.
Eiser sub 1 heeft slechts beroep ingesteld, zonder dat hij daaraan voorafgaand een zienswijze heeft ingediend. Wel is sprake van een door Schuttevaer namens al haar leden ingediende zienswijze als bedoeld in artikel 3:15, Awb. Naar het oordeel van de rechtbank is er evenwel geen reden eiser sub 1 om die reden op grond van artikel 6:13 Awb niet-ontvankelijk te verklaren in zijn beroep. Redengevend daartoe is dat eiser sub 1 lid is van Schuttevaer en dat verweerder niet aan Schuttevaer heeft verzocht aan te geven namens welke individuele leden een zienswijze is ingediend. Eiser sub 1 kan om die reden naar het oordeel van de rechtbank niet in redelijkheid worden tegengeworpen geen zienswijze te hebben ingediend.
Partijen hebben na de zitting op 24 mei 2007, op verzoek van de rechtbank nader overleg met elkaar gehouden. De resultaten van dit overleg zijn door verweerder uiteengezet in de brief van 27 juli 2007. In deze brief is vermeld dat uit peilingen is gebleken dat in het midden van de betrokken vaarwegvakken kan worden gevaren met schepen met een maximale diepgang van 2.80 meter. Omdat deze maximale diepgang slechts aanwezig is in het midden van de vaarweg, is het niet mogelijk dat twee schepen met deze diepgang elkaar passeren. De rechtbank stelt vast dat dit niet in geschil is. De rechtbank stelt voorts vast dat partijen er niet in geslaagd zijn om een regeling overeen te komen waarbij schepen met een diepgang van maximaal 2.80 meter de betrokken vaarwegen kunnen bevaren. Daarbij zijn de mogelijkheden van eenrichtingverkeer en een daaraan gekoppelde bloktijdenregeling besproken, alsmede een regeling waarbij voor delen van de vaarwegen een ontmoetingsverbod zou gelden.
De rechtbank stelt vast dat de huidige vaardiepte is beperkt tot 2.90 meter. Gelet op de peilresultaten waarbij in het midden van de vaarweg een diepte van 2.80 meter is waarge-nomen, moet worden geoordeeld dat de huidig toegestane vaardiepte van 2.90 meter niet langer in stand kan blijven. Dit brengt met zich mee dat verweerder naar het oordeel van de rechtbank gerechtigd is over te gaan tot een verdere vaardieptebeperking. Hoewel de verondieping voorzienbaar is geweest, mag daaraan niet de conclusie worden verbonden dat verweerder zich niet aan zijn zorgplicht heeft gehouden en om die reden niet zou mogen overgaan tot het instellen van een vaardieptebeperking. De rechtbank wijst in dit verband op de veiligheidsaspecten. Voorts is naar het oordeel van de rechtbank genoegzaam gebleken dat de financiële middelen bij verweerder ontbreken om alle benodigde baggerwerkzaam-heden uit te voeren. Voorts heeft verweerder niet ten onrechte er voor gekozen voorrang te geven aan de vaarweg Delfzijl-Lemmer. Tevens heeft verweerder niet ten onrechte besloten voorrang te geven aan het herstel van oeverbescherming en kades van het Winschoterdiep, alvorens over te gaan tot het uitbaggeren van het Winschoterdiep, omdat dit vanuit civieltechnisch oogpunt een logische volgorde is.
De rechtbank is echter van oordeel dat het bestreden besluit om een andere reden niet in stand kan blijven. Gebleken is dat slechts een beperkt gebruik wordt gemaakt van de in geding zijnde vaarweg. Het grootste deel van de vaarbewegingen dat door de vaardieptebeperking zal worden getroffen, wordt uitgevoerd door een beperkt aantal schepen. Deze schepen worden gebruikt voor de bevoorrading van de aanwezige bedrijven en hebben, teneinde het aantal vaarbewegingen zoveel mogelijk te beperken, belang bij een zo groot mogelijke diepgang. Dit is ook bij verweerder bekend. Voorts is gebleken dat het mogelijk is om in het midden van de vaarweg een diepgang van maximaal 2.80 meter aan te houden. Geoordeeld moet derhalve worden dat het bestreden besluit, omvattende een beperking van de vaardiepte tot maximaal 2.60 meter, onnodig beperkend is. De rechtbank is, ondanks dat het overleg tussen partijen na de zitting geen overeenstemming heeft opgeleverd, er niet van overtuigd dat verweerder geen (indien nodig: eenzijdig opgelegde) regeling kan treffen waarmee meer aan de bezwaren van eisers tegemoet wordt gekomen, zonder dat dit onoverkomelijk nadelige gevolgen heeft voor de veiligheid. Verweerder heeft daarom naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende rekening gehouden met de belangen van eisers.
De door eisers ingestelde beroepen dienen derhalve gegrond te worden verklaard en het bestreden dient wegens strijd met artikel 3:4 Awb vernietigd te worden.
Aangezien de beroepen gegrond worden verklaard, dient op grond van artikel 8:74, eerste lid van de Awb te worden bepaald, dat het door eiser sub 1 betaalde griffierecht van € 281,-- en het door eisers sub 2 betaalde griffierecht van eveneens € 281,-- door verweerder wordt vergoed.
Nu niet is gebleken van op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komende kosten acht de rechtbank geen termen aanwezig om toepassing te geven aan artikel 8:75 Awb.
4. Beslissing
De rechtbank Groningen,
RECHT DOENDE,
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt het besluit van 7 februari 2006;
- bepaalt dat verweerder eiser sub 1 het griffierecht van € 281,-- en eisers sub 2 het
griffierecht van eveneens € 281,-- dient te vergoeden.
Aldus gegeven door mr. H.J. Bastin en door hem in het openbaar uitgesproken
op 3 oktober 2007 in tegenwoordigheid van M.J.'t Hart als griffier.
De griffier, De rechter,
De rechtbank wijst er op dat partijen en andere belanghebbenden binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak daartegen hoger beroep kunnen instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA in Den Haag
Afschrift verzonden op:
typ: HtH.