Uitspraak
RECHTBANK GRONINGEN
Sector Bestuursrecht
Meervoudige kamer
Zaaknummer: AWB 05/926 BESLU
Uitspraak in het geschil tussen
het dagelijks bestuur van het Waterschap Hunze en Aa’s, gevestigd te Veendam, eiser,
en
de Waarderingskamer, verweerder.
1. Onderwerp van geschil
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 16 juni 2005.
In dit (bestreden) besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het besluit van 28 januari 2005, inhoudende beslissingen ter zake van de berekening van de kosten van de waardering in het kader van de vangnetregeling Wet Waardering Onroerende Zaken (hierna te noemen: Wet WOZ) in de jaren 1999 tot en met 2002 die de gemeenten Aa en Hunze, Hoogezand-Sappemeer, Reiderland en Tynaarlo redelijkerwijs hebben moeten maken, ongegrond verklaard.
2. Zitting
Het geschil is ter zitting gevoegd behandeld met de zaak geregistreerd onder nummer 05/1346 BESLU op de zitting van
7 september 2007.
Eiser is aldaar vertegenwoordigd door T.G. Stol.
Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. E.J. Daalder.
3. Beoordeling van het geschil
Procesverloop
Genoemde gemeenten hebben een kostendeclaratie waarderingskosten voor de jaren 1999 tot en met 2002 bij verweerder ingediend. Deze gemeenten hebben bij het indienen van de betreffende declaraties een beroep gedaan op de vangnetregeling verrekening waarderingskosten zoals die is opgenomen in het Uitvoeringsbesluit kostenverrekening en gegevensuitwisseling Wet WOZ (Stb. 1999, 577) (hierna te noemen: het Uitvoeringsbesluit).
Bij voorgenomen besluiten van 18 juni 2004 heeft verweerder zowel eiser als de genoemde gemeenten op de hoogte gesteld van de voorgenomen beslissing over de redelijkheid van de kosten, zoals deze door de gemeenten zijn gedeclareerd.
Bij brief van 8 september 2004 is namens eiser een zienswijze ingediend met betrekking tot de voorgenomen besluiten. Deze zienswijze is vervat in een overgelegd rapport ‘Rapportage van bevindingen naar aanleiding van dossieronderzoek vangnetregeling Wet WOZ’, opgesteld door een commissie waarin de afnemers zijn vertegenwoordigd.
Bij besluiten van 28 januari 2005 heeft verweerder aan eiser de beoordeling van de redelijkheid van de gedeclareerde kosten door de Commissie beoordeling omvang kosten (hierna te noemen: de Commissie) bekendgemaakt.
Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder het namens eiser op 11 maart 2005 ingediende bezwaar tegen voornoemde besluiten ongegrond verklaard.
Namens eiser is op 26 juli 2005 beroep ingesteld. In het beroepschrift zijn de volgende gronden naar voren gebracht. Ten eerste heeft de Commissie naar de mening van eiser ten onrechte geen herberekening van de maximaal redelijke kosten gemaakt. Ten tweede is de hoogte van de opslag, zijnde 25%, niet deugdelijk gemotiveerd. Tenslotte zijn de maximaal redelijke kosten ten onrechte niet verlaagd wegens bij de gemeenten opgewekt vertrouwen.
Wettelijk kader
In de op 1 januari 1995 in werking getreden Wet WOZ zijn ten behoeve van de heffing van belastingen regels gesteld met betrekking tot een uniforme bepaling van de waarde van onroerende zaken en de wijze van vaststelling daarvan.
Ingevolge artikel 1, tweede lid, van de Wet WOZ zijn de colleges van burgemeester en wethouders belast met de uitvoering van deze wet. Dit houdt onder meer in dat zij gegevens dienen te verzamelen waarmee de waarde kan worden bepaald en vastgesteld van de zich binnen de gemeentegrenzen bevindende onroerende zaken.
Op grond van artikel 4, tweede lid, van de Wet WOZ houdt de Waarderingskamer toezicht op de waardebepaling en de waardevaststelling van onroerende zaken en op de overige in de wet geregelde onderwerpen. De colleges verschaffen de Waarderingskamer desgevraagd tijdig de voor de uitoefening van haar taak noodzakelijke gegevens.
In artikel 3 Wet WOZ is bepaald dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld betreffende de verrekening van kosten die verbonden zijn aan de uitvoering van de wet. Deze regels zijn neergelegd in het Uitvoeringsbesluit.
In artikel 2, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit is bepaald dat de kosten van de waardering ten laste komen van de afnemers. Het Rijk betaalt 30 percent van de kosten, de waterschappen 30 percent van de kosten voor zover betrekking hebbend op de gebieden die volgens de provinciale verordeningen, bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Waterschapswet in waterschapsverband gelegen zijn en de gemeenten het restant.
In artikel 4, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit is geregeld wat onder de kosten van waardering dient te worden verstaan: het opstellen van het bij de Waarderingskamer in te dienen plan van aanpak voor de waardering, het verzamelen van gegevens ten behoeve van de waardebepaling alsmede aan het bijhouden daarvan, het uitvoeren van de waardebepaling, het opstellen en verzenden van beschikkingen en het behandelen van bezwaar- en beroepschriften tegen die beschikkingen.
Ingevolge artikel 4, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit worden de kosten die een gemeente heeft gemaakt voor de waardering van onroerende zaken in de periode 1999 tot en met 2002 vergoed op basis van een vast bedrag per kalenderjaar per object waarover gegevens aan de afnemers zijn geleverd. Voor 1999 was het bedrag vastgesteld op
€ 11,34 (ƒ 25,00). Het vaste bedrag is daarna jaarlijks geïndexeerd, hetgeen voor de kalenderjaren 2000, 2001 en 2002 heeft geresulteerd in een bedrag van respectievelijk € 11,80, € 12,25 en € 13,00. Het totaalbedrag per object over de periode 1999 tot en met 2002 bedroeg derhalve € 48,39.
Omdat werd voorzien dat het vastgestelde normbedrag niet volledig de in redelijkheid gemaakte kosten van de gemeenten zou dekken, is de vangnetregeling in het leven geroepen. Deze regeling is neergelegd in artikel 4a van het Uitvoeringsbesluit, waarbij aan de Waarderingskamer de taak is toegekend om in het kader van de verrekening van de kosten van de waardering tussen de gemeenten enerzijds en de waterschappen en de Belastingdienst anderzijds een oordeel te vellen over de vraag of de gemeente terecht een beroep op de vangnetregeling doet.
In artikel 4a van het Uitvoeringsbesluit is vervolgens bepaald dat indien gedurende een tijdvak van vier achtereenvolgende kalenderjaren (waarderingskostentijdvak) het totaal van de in redelijkheid gemaakte kosten van de waardering meer dan 2,5 percent hoger is dan het totaal van de over het betreffende waarderingskostentijdvak in rekening gebrachte bedragen, bedoeld in artikel 4, tweede lid, het verschil tussen het totaal van de in redelijkheid gemaakte waarderingskosten en het totaal van de in rekening gebrachte bedragen ten laste van de afnemers komt, mits voldaan is aan de volgende voorwaarden:
a. het totaal van de in redelijkheid gemaakte kosten van de waardering wordt berekend volgens het rekenmodel dat Onze Minister na overleg met de Waarderingskamer bij ministeriële regeling vaststelt en
b. deze berekening is geaccordeerd door de Waarderingskamer die beoordeelt of het college van burgemeester en wethouders de kosten van de waardering redelijkerwijs heeft moeten maken.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van het door de Waarderingskamer vastgestelde ‘Reglement beoordeling omvang kosten’ (hierna: het Reglement) worden de kostendeclaraties die in het kader van de vangnetregeling aan de Waarderingskamer voorgelegd worden, beoordeeld door de door de Waarderingskamer ingestelde ‘Commissie beoordeling omvang kosten’. De Commissie behandelt de verzoeken en besluit daaromtrent krachtens mandaat van de Waarderingskamer.
Overwegingen
De rechtbank stelt in deze voorop dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna te noemen: de Afdeling) in de uitspraak van 27 juni 2007 (LJN: BA8165) een oordeel heeft gegeven met betrekking tot de vraag of de Waarderingskamer in dat betreffende geval op juiste wijze toepassing heeft gegeven aan de in artikel 4a van het Uitvoeringsbesluit neergelegde ‘vangnetregeling’.
De Afdeling heeft hiertoe het volgende overwogen: ‘Uit de besluiten en de daarvan deel uitmakende Verantwoording blijkt dat de onder verantwoordelijkheid van de Waarderingskamer werkzame Commissie ter uitvoering van artikel 4a van het Uitvoeringsbesluit bij het bepalen van de kosten van de waardering die een gemeentebestuur redelijkerwijs moet maken een vaste werkwijze hanteert. De Commissie selecteert een groep van acht gemeenten die wat betreft het berekende ‘totaalbedrag, gebaseerd op de bijdrage 2003’, het meest vergelijkbaar zijn met de gemeente die om toepassing van de vangnetregeling heeft gevraagd. De samenstelling van de vergelijkingsgroep is gebaseerd op de bijdragen die de gemeenten vanaf 2003 ontvangen voor de uitvoering van de Wet WOZ, welke verdeling is geschied aan de hand van drie kostenbepalende factoren, te weten het aantal woningen, het aantal niet-woningen en het aantal adressen in het buitengebied. Van ieder van die gemeenten wordt het percentage hogere kosten in de periode 1999-2002 ten opzichte van het (omgerekende) bijdragebedrag 2003 vastgesteld. Na verwijdering van de twee extremen wordt een gemiddeld percentage hogere kosten bepaald. Bij de toetsing van de redelijkheid van de gemaakte kosten heeft de Commissie als criterium gesteld dat de gedeclareerde kosten niet hoger mogen zijn dan 125% van het totaalbedrag, gebaseerd op de bijdrage 2003 van de betrokken gemeente vermeerderd met het gemiddelde percentage hogere kosten ten opzichte van het bedrag gebaseerd op bijdrage 2003. Door de vergelijking met de desbetreffende gemeenten uit te voeren, gevolgd door een opslag van 25%, is gepoogd een verantwoorde berekening te maken van de kosten die appellant redelijkerwijs heeft moeten maken.’
Vervolgens heeft de Afdeling geoordeeld dat de systematiek, zoals die in de voorgaande overweging is weergegeven:
‘(…) een redelijk uitgangspunt vormt voor de beoordeling van de redelijkheid van de door een gemeente gemaakte waarderingskosten. (…) Anders dan appellant heeft betoogd, kan niet staande worden gehouden dat de Waarderingskamer door te handelen als zij heeft gedaan, de in artikel 4a, aanhef en onder b, van het Uitvoeringsbesluit omschreven beoordelingsvrijheid heeft overschreden. De Commissie waarborgt door haar werkwijze een zekere objectiviteit en consistentie en houdt door de toepassing van de opslag van 25% rekening met de individuele omstandigheden waarin de betrokken gemeente verkeert. Bovendien wijkt de Commissie ten gunste van de desbetreffende gemeente af van het ‘opslagcriterium’, indien blijkt van een bijzondere omstandigheid waarmee niet reeds bij het bepalen van dit opslagcriterium rekening is gehouden.’
Gelet op het voorgaande concludeert de rechtbank dat nu in de onderhavige zaak de hiervoor beschreven systematiek is toegepast bij de besluitvorming niet anders geconcludeerd kan worden dan dat dit een redelijk uitgangspunt vormt voor de beoordeling van de redelijkheid van de door een gemeente gemaakte waarderingskosten. De hierop gerichte grieven treffen daarom geen doel.
Eiser heeft daarnaast in beroep een aantal gronden naar voren gebracht, die niet ter beoordeling aan de Afdeling zijn voorgelegd. Met betrekking tot deze gronden overweegt de rechtbank als volgt.
Overwegingen met betrekking tot herberekening van de maximaal redelijke kosten.
De rechtbank stelt vast dat verweerder bij de berekening van de maximaal redelijke kosten gebruik heeft gemaakt van de bedragen van de individuele vergoedingen voor het jaar 2003 die op 2 juni 2003 aan de gemeenten zijn bekend gemaakt. Deze zogenoemde bijdrage-bedragen zijn gebaseerd op de gegevens die gemeenten aanleveren ten behoeve van de vaststelling van de gemeentelijke belastingcapaciteit, de zogenaamde Staf-CAP-levering 2002. De gemeentelijke belastingcapaciteit wordt in deze procedure bepaald aan de hand van het aantal objecten binnen een gemeente, waarbij objecten zonder waarde buiten beschouwing worden gelaten. Gebleken is, en dat is tussen partijen ook niet in geschil, dat in de Staf-CAP-levering 2002 per abuis wel objecten zonder waarde zijn opgenomen. Toen gebleken was dat het hier een vrij omvangrijke vervuiling betrof, heeft het Ministerie van Financiën op basis van een schoon objectenbestand een nieuwe berekening gemaakt, waaruit volgens eiser de ‘zuivere’ bijdragebedragen 2003 volgen. De uitkomst van deze nieuwe berekening is bij brief van 22 oktober 2004 aan verweerder bekend gemaakt.
Naar de mening van eiser had verweerder de berekening van de maximaal redelijke kosten
behoren te baseren op deze nieuwe berekening. Eiser heeft daartoe naar voren gebracht dat de verschillen tussen de gehanteerde bijdragebedragen 2003 en de ‘zuivere’ bijdragebedragen 2003 niet gering zijn. Zij baseert zich daarbij op het rapport ‘Rapportage van bevindingen naar aanleiding van dossieronderzoek vangnet WOZ 1999-2002’. Met eiser is de rechtbank van oordeel dat deze verschillen niet gering zijn.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het op de weg van eiser had gelegen om haar standpunt nader te onderbouwen aan de hand van een berekening van de consequenties van het hanteren van de ‘zuivere’ bijdragebedragen 2003. De rechtbank verwerpt die stelling. Ter zitting is door eiser bevestigd en door verweerder niet weersproken dat eiser niet de beschikking had over de daartoe benodigde gegevens. Het was daarom niet mogelijk voor eiser om een dergelijke berekening uit te voeren.
Voorts heeft eiser zich op het standpunt gesteld dat verweerder zijn stelling, dat geen sprake is van een zodanig financieel belang dat een herberekening op zijn plaats is, nader had behoren te onderbouwen. Verweerder heeft in dit kader aangegeven dat er van een herberekening geen significante verschuiving valt te verwachten in het plafond van de maximaal redelijke kosten van gemeenten. Reden hiervoor is dat, als gevolg van het hanteren van een groep vergelijkingsgemeenten, de gevolgen van verschuivingen sterk zouden worden uitgemiddeld.
Zoals ook ter zitting is besproken, staat vast dat verweerder reeds tijdens de bezwaarfase heeft kunnen beschikken over de ‘zuivere’ bijdragebedragen 2003. Verweerder had daarom een herberekening kunnen uitvoeren en aldus zijn stelling nader kunnen motiveren.
De enkele stelling dat er -volgens de verwachting van verweerder- geen sprake is van een zodanig financieel belang dat een herberekening op zijn plaats is, is in deze onvoldoende. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat verweerder deze stelling mede baseert op het feit dat de Belastingdienst heeft aangegeven dat de totale bijdrage voor de Belastingdienst niet wijzigt. Wat er ook zij van de status die in deze besluitvorming aan dit oordeel van de Directeur-Generaal van de belastingdienst zou kunnen worden toegekend, vast staat dat dat oordeel niets zegt over mogelijke verschuivingen in te declareren kosten voor de individuele afnemers.
Naar het oordeel van de rechtbank valt niet met zekerheid vast te stellen of het gebruik van de nieuwe gegevens tot significante verschillen zal leiden, maar de rechtbank acht dit zeer wel mogelijk. Gegeven het feit dat de vergelijkingsgemeentes die op basis van de bijdragebedragen 2003 zijn geselecteerd, zeer grote verschillen vertonen in de kosten die zij over de daaraan voorafgaande periode hebben gedeclareerd, is het onvoorspelbaar welke gevolgen een verschuiving in de vergelijkingsgemeenten zal hebben op de berekening van gemiddelde overschrijding ten opzichte van 2003. Die gevolgen kunnen dus ook van materiële betekenis zijn.
Tegen die achtergrond had het op de weg van verweerder gelegen om aan de hand van een herberekening te onderbouwen dat er geen significante verschuivingen zouden optreden en is het bestreden besluit naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende gemotiveerd
Het beroep dient dan ook gegrond te worden verklaard en het besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, Awb.
Vanuit het uitgangspunt van finale geschilbeslechting zal de rechtbank ook de overgebleven beroepsgronden van eiser hierna bespreken.
Overwegingen met betrekking tot het ophogingspercentage van 25%.
De rechtbank stelt voorop dat uit de voornoemde uitspraak van de Afdeling niet expliciet volgt dat, hoewel de toepassing van de opslag beoordeeld is, tevens over de hoogte van de opslag een oordeel is gegeven. De rechtbank acht het dan ook van belang een oordeel over deze hoogte te geven.
Hierbij dient te worden vastgesteld dat verweerder bij de afweging omtrent beoordelings-criteria binnen het ontwerp van het systeem een zekere mate van vrijheid toekomt. Zoals ter zitting ook naar voren is gekomen, is de hoogte van het opslagpercentage een beleidsmatige keuze geweest. De rechtbank acht deze keuze voor een opslag ter hoogte van 25% niet onredelijk gelet op de systematiek waar bij de toepassing van de vangnetregeling vanuit wordt gegaan en de daarbij gehanteerde uitgangspunten. De Commissie heeft als uitgangspunt gekozen dat de Commissie niet treedt in de door gemeenten gehanteerde werkwijzen en dat in de vangnetregeling de gemeenten de integrale kosten met de waterschappen en de Belastingdienst kunnen verrekenen. Zoals verweerder terecht heeft opgemerkt zijn deze uitgangspunten door eiser niet bestreden. Daarnaast heeft eiser geen gronden aangevoerd, waaruit blijkt dat het opslagpercentage lager zou moeten liggen.
De enkele stelling dat individuele waterschappen geen invloed hebben gehad op de hoogte van de opslag acht de rechtbank niet van voldoende gewicht. Gelet op het feit dat de waterschappen in de Commissie door twee personen werden vertegenwoordigd, komt het de rechtbank voor dat de belangen van de waterschappen voldoende behartigd zijn dan wel in ieder geval voldoende behartigd hadden kunnen worden. Verweerder kan op dit punt derhalve geen verwijt worden gemaakt.
De rechtbank komt gelet op het voorgaande tot de conclusie dat verweerder de hoogte van de opslag in redelijkheid op 25% heeft kunnen bepalen.
Overwegingen met betrekking tot het bij gemeenten opgewekte vertrouwen dat niet over zou worden gegaan tot aanpassing van de maximaal redelijke kosten.
Nu niet gesteld dan wel gebleken is dat de wijziging van de systematiek voor de voor eiser van belang zijnde gemeenten tot aanpassing van de maximaal redelijke kosten had behoren te leiden, is de rechtbank van oordeel dat eiser niet heeft aangetoond enig belang bij de bespreking van deze beroepsgrond te hebben. De rechtbank laat deze bespreking dan ook achterwege.
Overwegingen met betrekking tot de in de pleitnota (laatste pagina) opgenomen gronden.
Eiser heeft eerst in het pleidooi een viertal gronden naar voren gebracht die zien op aangebrachte correcties, de geaccordeerde kosten van de gemeente Tynaarlo en de declaratie van de gemeente Hoogezand-Sappemeer. De rechtbank is van oordeel dat eiser deze gronden in een eerder stadium naar voren had behoren te brengen. Voor zover dit niet mogelijk was, omdat de gronden een reactie vormen op het door verweerder ingediende verweerschrift, is de rechtbank van oordeel dat de gronden onvoldoende zijn onderbouwd. De rechtbank laat deze gronden dan ook buiten beschouwing.
De stelling van eiser dat de verhoging van het voorlopig besluit van de gemeente Hoogezand-Sappemeer achterwege had behoren te blijven wegens opgewekt vertrouwen bij het waterschap volgt de rechtbank niet. Gelet op de aard van het voorlopig besluit lag het niet in de rede dat het bedrag, dat door verweerder als zijnde in redelijkheid gemaakte kosten was beoordeeld, ongewijzigd zou blijven. Immers de opmerkingen van de gemeente en de afnemers konden nog tot correcties in dit bedrag leiden, hetgeen ook volgt uit de begeleidende brief bij genoemd voorlopig besluit. Het beroep op het vertrouwensbeginsel mist in dit kader dan ook feitelijke grondslag.
Met betrekking tot de stelling van eiser dat op de voorlopige besluiten nog een redelijkheids-toets en benchmark-vergelijking dient te worden toegepast overweegt de rechtbank dat deze aspecten in de voornoemde uitspraak van de Afdeling bij de beoordeling van de systematiek aan de orde zijn geweest en dat de rechtbank geen aanleiding ziet om van die beoordeling af te wijken.
Het beroep dient gelet op hetgeen hiervoor is overwogen gegrond te worden verklaard wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, Awb en het besluit dient te worden vernietigd.
Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient ingevolge artikel 8:74, eerste lid, Awb tevens te worden bepaald dat het door eiser betaalde griffierecht van € 276,00 door verweerder aan eiser wordt vergoed.
De rechtbank ziet geen aanleiding een partij in de proceskosten te veroordelen.
4. Beslissing
De rechtbank Groningen,
RECHT DOENDE,
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 16 juni 2005;
- draagt verweerder op met inachtneming van deze uitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen;
- bepaalt dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht van € 276,- dient te vergoeden.
Aldus gegeven door mr. M.P. den Hollander, voorzitter, mr. R.L. Vucsán en
mr. E. Gottschal, rechters en in het openbaar uitgesproken door de voorzitter op 31 oktober 2007 in tegenwoordigheid van mr. E. Nolles als griffier.
De griffier De rechter
De rechtbank wijst er op dat partijen en andere belanghebbenden binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak daartegen hoger beroep kunnen instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA in Den Haag
Afschrift verzonden op: