Uitspraak
RECHTBANK GRONINGEN
Sector Bestuursrecht
Meervoudige kamer
Reg.nr.: 07/116 BESLU G
U I T S P R A A K
inzake het geschil tussen
het dagelijks bestuur van de Gemeenschappelijke Regeling Werkvoorzieningschap Synergon, gevestigd te Winschoten, eiser,
gemachtigde: mr. J.C.M. de Roover, advocaat.
en
de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder,
gemachtigde: mr. H.P.M. Schenkels, ambtenaar ten departemente.
1. Onderwerp van geschil
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 29 december 2006 houdende ongegrondverklaring van het bezwaar van eiser tegen het besluit van 30 juni 2006 waarbij de totale subsidie op grond van de Wet sociale werkvoorziening (Wsw) over het vergoedingsjaar 2004 op € 31.064.272,- is vastgesteld.
2. Zitting
Het geschil is behandeld ter zitting van de rechtbank van 3 december 2007.
Namens eiser zijn verschenen de heer J. Berhof, directeur van Synergon, en de heer H. van der Wal, samen met mr. J.C.M. de Roover. Verweerder heeft zich ter zitting doen vertegenwoordigen door mr. H.P.M. Schenkels en mr. H. Kroo.
3. Beoordeling van het geschil
3.1. Feiten en standpunten van partijen
Bij besluit van 30 juni 2006 heeft verweerder de subsidie Wsw over het vergoedingsjaar 2004, in afwijking van de verleende subsidie, op € 31.064.272,- vastgesteld. De totale maatregel over de vaststellingsgronden 2004 bedraagt € 1.208.529,-, welk bedrag van eiser zal worden teruggevorderd.
Bij brief van 18 juli 2006 heeft eiser daartegen bezwaar gemaakt. Het bezwaar richt zich tegen twee onderdelen van het besluit van 30 juni 2006, te weten het onderdeel waarbij de subsidie lager wordt vastgesteld in verband met verwijtbare onderrealisatie begeleid werken en het gedeelte waarbij de subsidie lager wordt vastgesteld vanwege overschrijding van de herindicatietermijn. De bezwaren van eiser zijn op een hoorzitting van een ambtelijke commissie van 20 oktober 2006 nader toegelicht. Op 30 november 2006 is een nadere accountantsverklaring aan verweerder toegezonden.
Verweerder heeft bij het thans bestreden besluit het bezwaar ongegrond verklaard.
Eiser heeft in beroep aangevoerd dat verweerder niet met terugwerkende kracht een wijziging van het gedoogbeleid kan doorvoeren. Eiser heeft al sinds 1998 hetzelfde beleid gevoerd ten aanzien van plaatsingen in het kader van begeleid werken en is nog nimmer gekort op de subsidie. Voorts is eiser van mening dat geen sprake is van verwijtbaarheid met betrekking tot het niet realiseren van de taakstelling. Eiser voert wel degelijk een plaatsingsbeleid, te weten een beleid dat is gebaseerd op het zogenoemde first in first out (fifo) beginsel. Dat de plaatsingen niet zijn gerealiseerd, heeft te maken met sociaal-economische omstandigheden in de regio.
Ten aanzien van de herindicatiebesluiten is eiser van mening dat ten onrechte niet is uitgegaan van van rechtswege verlenging van de geldigheidstermijn van de indicaties met twee maanden. Door aanvullende regels in het Controle- en Rapportageprotocol op te nemen, heeft verweerder in strijd gehandeld met het rechtszekerheids- c.q. het vertrouwensbeginsel. Eiser wijst voorts op de onafhankelijkheid van de indicatiecommissie, waardoor het onmogelijk zou zijn de werkwijze van deze commissie te beïnvloeden. Een volledige terugvordering acht eiser in strijd met het evenredigheidsbeginsel, gelet op de onmogelijke positie van eiser ten opzichte van de indicatiecommissie.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat indien de taakstelling ten aanzien van de plaatsingen niet is gerealiseerd, in elk geval aantoonbare inspanningen moeten zijn verricht om kandidaten met een indicatie begeleid werken op die titel hun werkzaamheden te laten verrichten. Een dergelijke inspanning is door eiser niet geleverd, zodat het niet realiseren van de taakstelling verwijtbaar is. Voor verweerder bestaat geen verplichting om eiser vooraf te wijzen op mogelijke strijdigheid tussen het gevoerde plaatsingsbeleid en de indicatieregelgeving.
Volgens verweerder biedt de regelgeving geen ruimte om al dan niet tot terugvordering over te gaan. Voor zover subsidie is gebruikt voor personen die niet beschikken over een geldig (her)indicatiebesluit, moet het daarmee corresponderende bedrag worden teruggevorderd. Verweerder heeft in het kader van de subsidievaststelling 2004 aanvullende verantwoordingsinformatie opgevraagd. De 'spelregels' zijn hierdoor niet gewijzigd.
Ten aanzien van de onafhankelijkheid van de indicatiecommissie is verweerder van mening dat het gemeentebestuur verantwoordelijk is voor de advisering en de indicatiebesluitvorming. Eén en ander moet in overeenstemming met de wettelijke bepalingen plaatsvinden. Nu dit niet is gebeurd, en eiser daarop niet adequaat heeft gereageerd, is er sprake van een verwijtbare tekortkoming.
3.2. Wettelijk kader
Bij de beoordeling van het geschil dient te worden uitgegaan van de wet- en regelgeving zoals die van kracht was op 1 januari 2004.
Artikel 2, eerste lid, van de Wsv bepaalt - voor zover hier van belang - dat de gemeente er zorg voor draagt dat zij aan zoveel mogelijk ingezetenen, die blijkens een indicatiebeschikking of herindicatiebeschikking tot de doelgroep behoren, een dienstbetrekking krachtens arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht aanbiedt voor het verrichten van arbeid onder aangepaste omstandigheden..
Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de Wsv kan het college van burgemeester en wethouders een subsidie verstrekken aan een werkgever, die met een ingezetene die blijkens een indicatiebeschikking of herindicatiebeschikking tot de doelgroep behoort, een arbeidsovereenkomst sluit, indien:
a. in de beschikking is aangegeven, dat die ingezetene in aanmerking komt voor toepassing van dit hoofdstuk; en
b. de inpassing in de arbeid van betrokkene, met inbegrip van begeleiding op zijn werkplek, adequaat wordt verzorgd.
Ingevolge artikel 7, tweede lid, van de Wsv kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld met betrekking tot de toepassing van dit artikel.
In artikel 8, eerste lid, van de Wsv is bepaald dat het Rijk aan de gemeente een subsidie voor de uitvoering van de hoofdstukken 2 en 3 verstrekt.
Artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wsv luidt als volgt:
1. Na afloop van het jaar stelt Onze Minister de subsidie vast. De vastgestelde subsidie kan van de verleende subsidie afwijken, voor zover:
a. de som van de produkten van het, op basis van een volledige werkweek berekende, aantal in dat jaar gerealiseerde arbeidsjaren uit dienstbetrekkingen en arbeidsovereenkomsten als bedoeld in de hoofdstukken 2 en 3 in elke arbeidshandicapcategorie en het bij die arbeidshandicapcategorie behorende bedrag als bedoeld in artikel 8, derde lid, minder bedraagt dan de verleende subsidie;
b. (...);
c. het gemeentebestuur niet handelt in overeenstemming met de bij of krachtens deze wet gestelde regels, of daarop niet dan wel onvoldoende toeziet, met uitzondering van de artikelen 2, eerste lid en derde lid, en 5.
Artikel 9, derde lid, van de Wsv bepaalt dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels kunnen worden gesteld voor de subsidievaststelling en de gevolgen daarvan voor de subsidieverlening voor de komende jaren.
Ingevolge artikel 2, derde lid, van het Besluit vaststelling subsidie Wet sociale werkvoorziening wordt, indien de subsidie aan de gemeente lager wordt vastgesteld dan de verleende subsidie over het subsidiejaar, het verschil teruggevorderd dan wel verrekend met de subsidie over het lopende subsidiejaar.
Artikel 4, eerste lid, van het Besluit vaststelling subsidie Wet sociale werkvoorziening bepaalt dat, in een geval als bedoeld in artikel 9, eerste lid, onderdeel c, van de wet de minister het bedrag van de maatregel vaststelt op het bedrag dat in strijd met het bij of krachtens de wet bepaalde aan subsidie is besteed.
Onder een maatregel wordt blijkens artikel 1, onderdeel d, van het Besluit vaststelling subsidie Wet sociale werkvoorziening verstaan: het ten opzichte van de subsidieverlening, bedoeld in artikel 8 van de wet, lager vaststellen van de subsidie op grond van artikel 9 van de wet.
Artikel 10, eerste lid, van het Besluit vaststelling subsidie Wet sociale werkvoorziening bepaalt dat, indien in een geval als bedoeld in artikel 9, eerste lid, onderdeel c, van de wet niet wordt voldaan aan artikel 2 van het Besluit arbeidsinpassing en begeleiding sociale werkvoorziening, de minister het bedrag van de maatregel vaststelt op het bedrag dat wordt verkregen door het aantal niet gerealiseerde arbeidsovereenkomsten, bedoeld in hoofdstuk 3 van de wet, te vermenigvuldigen met het bedrag behorende bij een arbeidsovereenkomst met een persoon die op grond van artikel 6, eerste lid, van het besluit is ingedeeld in de arbeidshandicapcategorie licht.
Ingevolge artikel 10, tweede lid, van het Besluit vaststelling subsidie Wet sociale werkvoorziening wordt door de minister van het opleggen van een maatregel als bedoeld in het eerste lid afgezien indien het gemeentebestuur naar het oordeel van de minister aannemelijk heeft gemaakt dat het geen verwijt kan worden gemaakt van de in het eerste lid bedoelde tekortkoming.
Artikel 2 van het Besluit arbeidsinpassing en begeleiding sociale werkvoorziening bepaalt dat bij ministeriële regeling jaarlijks wordt vastgesteld welk deel van de door het gemeentebestuur op te vullen ruimte voor het aangaan van nieuwe dienstbetrekkingen of arbeidsovereenkomsten als bedoeld in de hoofdstukken 2 en 3 van de wet, ten minste wordt gebruikt voor het bij voorrang aangaan van arbeidsovereenkomsten, voor zover hiervoor betrokkenen beschikbaar zijn.
Artikel 2, derde lid, van de Regeling arbeidsinpassing en begeleiding sociale werkvoorziening bepaalt - voor zover hier van belang - dat voor het jaar 2004 het deel van de door het gemeentebestuur op te vullen ruimte, bedoeld in artikel 2 van het besluit, wordt vastgesteld op 25% van de plaatsingen, waarbij ook personen die vanuit een dienstbetrekking een arbeidsovereenkomst als bedoeld in hoofdstuk 3 van de wet aangaan worden meegerekend.
De indicatiestelling en de daaraan te stellen voorwaarden zijn nader uitgewerkt in het Besluit indicatie sociale werkvoorziening. Artikel 8, eerste lid, van dat besluit bepaalt dat telkens uiterlijk twee maanden voor het verstrijken van de geldigheidsduur van een indicatie door het gemeentebestuur een advies ten behoeve van een herindicatie wordt aangevraagd bij de commissie. Ingevolge het derde lid van dit artikel zijn de regels met betrekking tot de indicatie van overeenkomstige toepassing op een aanvraag tot herindicatie, met dien verstande dat zo nodig de geldigheidsduur van de indicatie, bedoeld in artikel 5, derde lid, onder h, met maximaal 2 maanden wordt verlengd.
3.3. Beoordeling
Ter beoordeling van de rechtbank ligt voor de vraag of verweerder heeft kunnen besluiten het subsidiebedrag over 2004 lager vast te stellen dan het verleende subsidiebedrag, hetgeen leidt tot een terugvordering van € 1.208.529,- van eiser.
Ten aanzien van de lagere subsidievaststelling vanwege een onderrealisatie van plaatsingen begeleid werken, overweegt de rechtbank als volgt.
Op grond van artikel 2 van het Besluit arbeidsinpassing en begeleiding sociale werkvoorziening in samenhang met artikel 2, derde lid, van de Regeling arbeidsinpassing en begeleiding sociale werkvoorziening moest in 2004 minimaal 25% van de plaatsingen vanaf de wachtlijst worden gerealiseerd via begeleid werken. Tussen partijen is niet in geding dat in 2004 sprake was van een onderrealisatie begeleid werken. Partijen verschillen wel van mening over de vraag in hoeverre eiser van deze onderrealisatie een verwijt kan worden gemaakt. De rechtbank overweegt dienaangaande het volgende.
In een geval van onderrealisatie wordt geen maatregel getroffen indien het gemeentebestuur naar het oordeel van de minister aannemelijk heeft gemaakt dat het geen verwijt kan worden gemaakt van bedoelde tekortkoming, zo volgt uit artikel 10, tweede lid, van het Besluit vaststelling subsidie Wet sociale werkvoorziening. Volgens de nota van toelichting bij voornoemd besluit (Stb. 2001, 424, blz. 19) is verwijtbaarheid in ieder geval niet aan de orde indien, ondanks aantoonbare inspanningen van de gemeente, niet genoeg arbeidsplaatsen voor begeleid werkers kunnen worden gevonden, er onvoldoende personen zijn die, ondanks hun indicatie voor begeleid werken, als zodanig willen werken en in het geval er onvoldoende begeleidingsorganisaties zijn om het voorgeschreven percentage te halen. De toelichting bij de wijziging van de Regeling arbeidsinpassing en begeleiding sociale werkvoorziening waarbij het percentage voor 2004 is vastgesteld (Stcrt. 2003, nr. 186, blz. 13) vermeldt dat bij het toezicht op de uitvoering uitdrukkelijk specifieke omstandigheden van de gemeente worden meegewogen in het geval het percentage van 25 onverhoopt niet wordt gerealiseerd. Hierbij wordt volgens deze toelichting gedacht aan het niet halen van genoemd percentage in het geval er, ondanks de aantoonbare inspanning van de gemeenten, niet genoeg arbeidsplaatsen voor begeleid werkers kunnen worden gevonden en het geval dat zich onvoldoende begeleidingsorganisaties aandienen om genoemd percentage te halen.
Gelet op het voorgaande is de rechtbank met verweerder van oordeel dat, wat er ook zij van de individuele omstandigheden van de gemeenten, in ieder geval aantoonbare inspanningen moeten zijn geleverd om het minimale percentage plaatsingen begeleid werken te behalen. In casu heeft verweerder zich naar het oordeel van de rechtbank, zonder de sociaal-economische omstandigheden van de regio waarin eiser actief is uit het oog te verliezen, op het standpunt mogen stellen dat van aantoonbare inspanningen in vorenbedoelde zin geen sprake was. Eiser heeft naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk gemaakt dat hij in 2004 een structurele, op plaatsing in begeleid werken gerichte inspanning heeft geleverd. Eiser heeft de beleidsmatige keuze gemaakt uitsluitend inspanningen te verrichten indien er een vacature was. Eiser heeft niet weersproken dat niet daadwerkelijk bekend was of geïndiceerden bereid waren tot begeleid werken en dat hij ook wat dit betreft eerst actie heeft ondernomen als de betreffende kandidaat tengevolge van zijn plaats bovenaan de wachtlijst voor plaatsing in aanmerking kwam. Verweerders stelling dat doelrealisering zo gezien meer toeval is dan het resultaat van bewust gevoerd beleid, kan de rechtbank onderschrijven. Eiser heeft - naar uit de gedingstukken blijkt en ter zitting van de zijde van eiser is bevestigd - voorrang gegeven aan het snel plaatsen van subsidie-eenheden en heeft gekozen voor een beleid gericht op detachering. Dat het handelen van eiser is gebaseerd op teleurstellende ervaringen in het verleden of concurrentie met andere subsidieregelingen doet aan het voorgaande niets af. De rechtbank concludeert op basis van het voorgaande dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat eiser niet aan de voor hem geldende inspanningsverplichting heeft voldaan.
Eiser heeft zich voorts op het standpunt gesteld dat het bestreden besluit in strijd is met het rechtszekerheids- dan wel het vertrouwensbeginsel. De rechtbank overweegt hieromtrent als volgt.
Met het aanvragen van subsidie op grond van de Wsw heeft eiser zich geconformeerd aan de indicatieregelgeving en de eisen die daarin worden gesteld. Eiser heeft zich verantwoordelijk gesteld voor het correct en doeltreffend uitvoeren van de toepasselijke regelgeving en heeft uit die regelgeving de consequenties kunnen, of althans moeten kunnen, overzien indien deze regelgeving niet zou worden nageleefd. Mochten bepaalde aspecten in de regelgeving voor eiser onduidelijk zijn geweest, dan had het op de weg van eiser gelegen om daarover opheldering te verkrijgen. Mitsdien kan geen sprake zijn van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
Het enkele feit dat verweerder, om hem moverende redenen, in eerdere jaren geen toepassing heeft gegeven aan zijn maatregelenbeleid vormt naar het oordeel van de rechtbank geen omstandigheid die bij eiser een gerechtvaardigd vermoeden had kunnen doen ontstaan dat dit voor het jaar 2004 evenmin zou gebeuren. Hierbij is ook van belang dat algemeen verbindende voorschriften naar hun aard nageleefd behoren te worden en dat het gedogen van niet-naleving per definitie een uitzondering is. Voorts is niet gebleken van een toezegging of een andere actie zijdens verweerder op grond waarvan bij eiser rechtens te honoreren verwachtingen zijn gewerkt.
Verweerder heeft mitsdien terecht de subsidie met betrekking tot dit onderdeel lager vastgesteld.
Ten aanzien van de lagere vaststelling vanwege het feit dat herindicatiebesluiten niet tijdig zijn genomen, overweegt de rechtbank het volgende.
Eiser heeft om te beginnen het standpunt ingenomen dat de verlenging van indicaties met twee maanden op de terugvordering in mindering behoort te wordt gebracht. Eiser baseert zich hierbij op artikel 8 van het Besluit indicatie sociale werkvoorziening. Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit de tekst van deze bepaling dat de in het derde lid bedoelde verlenging bedoeld is voor het geval de herindicatie weliswaar tijdig is aangevraagd, maar de commissie vervolgens geen tijdig advies kan afgeven doordat het uitbrengen van het advies meer tijd vergt dan de twee maanden die daar, gezien het eerste lid, voor beschikbaar zijn. Anders dan de rechtbank 's-Hertogenbosch in haar uitspraak van 20 oktober 2006, zaaknummer AWB 06/1778, oordeelt deze rechtbank dat uit het derde lid niet volgt dat na het verstrijken van de geldigheidsduur van de indicatie deze van rechtswege met twee maanden wordt verlengd. Integendeel, de rechtbank is van oordeel dat uit de formulering en de context van bedoeld artikellid juist blijkt dat het gemeentebestuur op basis van een individuele afweging per geval een uitdrukkelijk besluit tot verlenging van de geldigheidsduur dient te nemen. In dit verband wijst de rechtbank in het bijzonder op het gebruik in het derde lid van het werkwoord 'worden' en op het feit dat verlenging alleen 'zo nodig' en 'met maximaal 2 maanden' plaatsvindt. Dat uit de nota van toelichting bij het Besluit indicatie sociale werkvoorziening (Stb. 1997, 469, blz. 20), wat daarvan verder ook
zij, ook een andere conclusie zou kunnen worden getrokken, kan daar naar het oordeel van de rechtbank niets aan afdoen.
Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat het vragen van aanvullende verantwoordingsinformatie in het kader van de subsidievaststelling 2004 alleen de toepassing door eiser van de indicatieregelgeving betreft. De 'spelregels' zelf zijn hierdoor niet gewijzigd. Verweerder heeft de via het aangevulde Controle- en Rapportageprotocol verkregen gegevens naar het oordeel van de rechtbank dan ook mogen gebruiken voor het vaststellen van de subsidie. Van strijd met het rechtszekerheids- dan wel het vertrouwensbeginsel is dan ook geen sprake.
Over de rol van de indicatiecommissie overweegt de rechtbank het volgende. De rechtbank is van oordeel dat het op correcte en doeltreffende wijze uitvoeren van de toepasselijke regelgeving, waarbij de rechtbank in het onderhavige geschil met name denkt aan het tijdig aanvragen van een herindicatie-advies alsmede het zorgdragen voor het tijdig afkomen van dat advies, in eerste en enige instantie tot eisers verantwoordelijkheid behoort. Hieraan doet niet af dat een zelfstandige positie de indicatiecommissie niet kan worden ontzegd. Deze grief treft derhalve geen doel.
Eisers beroep op strijd met het evenredigheidsbeginsel faalt. Verweerder heeft terecht niet de terugvordering geminderd op de door eiser voorgestane wijze. Gelet op het feit dat subsidie uitsluitend wordt verstrekt voor personen die krachtens een (her)indicatiebeschikking tot de doelgroep van de Wsw behoren en artikel 2, derde lid, van het Besluit vaststelling subsidie Wet sociale werkvoorziening dwingend voorschrijft dat het verschil tussen de verleende subsidie en de vastgestelde subsidie wordt teruggevorderd, heeft verweerder terecht overwogen dat de regelgeving in beginsel geen ruimte biedt om al dan niet tot terugvordering te besluiten. Evenmin biedt de regelgeving ruimte voor matiging van het terug te vorderen bedrag.
Bovenstaande overwegingen overziend, komt de rechtbank tot het oordeel dat het beroep ongegrond moet worden verklaard.
De rechtbank ziet geen aanleiding een partij te veroordelen in de kosten die de andere partij in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken.
4. Beslissing
De Arrondissementsrechtbank te Groningen, sector Bestuursrecht, meervoudige kamer,
RECHT DOENDE,
- verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gegeven door mr. E. Gottschall, voorzitter, en mr. M.P. den Hollander en mr. H.A. Oldenziel, leden, en in het openbaar uitgesproken door de voorzitter op 21 december 2006, in tegenwoordigheid van mr. A.M. Veenstra als griffier.
De griffier, De rechter,
De rechtbank wijst er op dat partijen en belanghebbenden binnen 6 weken na de dag van verzending van deze uitspraak daartegen hoger beroep kunnen instellen bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002 te 3500 DA Utrecht.