Uitspraak
RECHTBANK GRONINGEN
Sector Bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 09/560
van de voorzieningenrechter, als bedoeld in artikel 8:84, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geschil tussen
de besloten vennootschap Feestgroep bv, gevestigd te Groningen
verzoekster,
gemachtigde: mr. M.P.A. Oogjen, advocaat te Woerden,
en
de burgemeester van Groningen,
verweerder,
gemachtigden: mr. H.J. Blaauw en mr. P.J. van de Sande, beiden werkzaam bij de gemeente Groningen.
1. Onderwerp van het geschil
Bij brief van 26 juni 2009, aangevuld bij brief van 29 juni 2009, heeft verweerder verzoekster mededeling gedaan van zijn besluit om te bevelen dat met ingang van 6 juli 2009 verzoeksters horecagelegenheid “’t Feest” voor een periode van twee maanden dient te worden gesloten.
Tegen dit besluit heeft verzoekster bij brief van 30 juni 2009 bezwaar gemaakt.
Bij brief van 30 juni 2009 heeft verzoekster zich tot de voorzieningenrechter gewend met het verzoek een voorlopige voorziening te treffen.
2. Zitting
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 juli 2009. Namens verzoekster is daarbij verschenen [naam], bedrijfsleider van ‘t Feest, vergezeld van de door verzoekster aangebrachte getuigen [naam], [naam] en [naam] en bijgestaan door verzoeksters gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Tevens zijn namens verweerder verschenen K. Zwart en A. Weistra.
3. Beoordeling van het geschil
Ingevolge artikel 8:81, eerste lid, van de Awb kan indien tegen een besluit, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd kan worden in de hoofdzaak op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
3.1 Feiten
Bij besluit van 23 februari 2009 heeft verweerder verzoekster een waarschuwing gegeven in verband met een aantal geweldsincidenten dat bij ‘t Feest heeft plaatsgevonden, waaronder op 31 januari 2009, en waarbij een portier van ‘t Feest betrokken was. Verweerder heeft verzoekster daarbij twee weken de tijd gegeven om orde op zaken te stellen. Tevens heeft verweerder aangekondigd dat, indien bij ‘t Feest wederom vechtpartijen zouden plaatsvinden, een tweede waarschuwing zou volgen. Bovendien heeft verweerder in het besluit aangegeven dat, mocht het aantal en de ernst van de geconstateerde feiten hiertoe aanleiding geven, hij zou kunnen besluiten om direct tot intrekking van de exploitatievergunning van verzoekster over te gaan.
Op 24 mei 2009 heeft voor de ingang van ’t Feest een incident plaatsgevonden. Daarbij is een bezoeker van ’t Feest met een vuistslag tegen de grond geslagen, als gevolg waarvan deze enige tijd buiten kennis is geraakt.
Op 7 juni 2009 heeft bij ingang van ’t Feest wederom een incident plaatsgevonden. Daarbij is een bezoeker op de grond geduwd, waarna een portier van ’t Feest gedurende enige minuten op hem is gaan zitten. Deze bezoeker heeft verklaard dat hij het gevoel heeft gehad dat hij elk moment kon stikken. Twee portiers van ’t Feest zijn tijdens dit incident op heterdaad aangehouden.
Van beide incidenten heeft de politie Groningen bij brieven van 3 juni 2009 en 9 juni 2009 melding gemaakt bij de bestuursdienst van de gemeente Groningen.
Bij brief van 8 juni 2009, op 10 juni 2009 bij verzoekster afgegeven, heeft verweerder verzoekster zijn voornemen kenbaar gemaakt om ’t Feest gedurende drie maanden te sluiten.
Op 15 juni 2009 heeft verzoekster haar zienswijze kenbaar gemaakt in een gesprek met vertegenwoordigers van verweerder.
Bij brief van 26 juni 2009 heeft verweerder verzoekster meegedeeld dat hij heeft besloten om over te gaan tot intrekking van haar exploitatievergunning en tot het bevel tot tijdelijke sluiting van ‘t Feest in de periode vanaf 6 juli 2009 tot 7 september 2009.
Bij brief van 29 juni 2009 heeft verweerder verzoekster meegedeeld dat in het besluit van 26 juni 2009 abusievelijk staat vermeld dat verzoeksters exploitatievergunning wordt ingetrokken. Verweerder heeft uitsluitend bedoeld te bevelen dat ’t Feest gedurende twee maanden gesloten dient te worden.
Tegen het besluit van 26 juni 2009 heeft verzoekster bij brief van 30 juni 2009 bezwaar gemaakt.
Bij brief van 3 juli 2009 heeft verweerder kenbaar gemaakt dat hij zijn besluit van 26 juni 2009 heeft opgeschort tot de dag, aansluitend op de dag waarop de voorzieningenrechter uitspraak heeft gedaan.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend. Afschriften van de gedingstukken zijn, voor zover niet door hen ingediend, aan partijen verzonden.
3.2 Standpunten van partijen
Verweerder heeft het incident op 24 mei 2009 aan zijn besluit van 26 juni 2009 ten grondslag gelegd. Verweerder heeft besloten om in navolging van de eerste waarschuwing van 23 februari 2009 niet een tweede waarschuwing te geven, maar direct over te gaan tot het bevel tot tijdelijke sluiting van de horecagelegenheid, gezien de ernst van het gebuikte geweld en de houding van de bedrijfsleider en zijn personeel tijdens en na afloop van dit incident. Daarbij heeft verweerder tevens in overweging genomen dat twee van de portiers van ’t Feest op 7 juni 2009 zijn aangehouden na een incident waarbij wederom buitenproportioneel geweld is gebruikt.
Verzoekster heeft naar voren gebracht dat naar aanleiding van het incident op 31 januari 2009, dat leidde tot de eerste waarschuwing, met verweerder afspraken zijn gemaakt. Verzoekster heeft zich aan deze afspraken gehouden door camera’s in de hal van ’t Feest te plaatsen en portiers te vervangen.
Ten aanzien van het incident op 24 mei 2009 heeft verzoekster aanvankelijk - in het bezwaarschrift - betoogd dat verweerder ten onrechte is afgegaan op de aangifte van het slachtoffer en dat de bedrijfsleider en het personeel van 't Feest zich niet agressief hebben gedragen. Ter zitting - na het zien van de camerabeelden van het incident - heeft verzoekster erkend dat de bedrijfsleider en personeel van ’t Feest betrokken zijn geweest bij dit incident. Wat betreft het incident op 7 juni 2009 heeft verzoekster naar voren gebracht dat een bezoeker zich niet hield aan de regels die in ’t Feest gelden. Hem is daarom de toegang ontzegd. Toen hij desondanks toch weer naar binnen wilde gaan en de portiers hem tegenhielden, is deze bezoeker agressief geworden. Hierop hebben de portiers ingegrepen door hem op de grond te duwen en vast te houden totdat de politie arriveerde. Verzoekster stelt dat de portiers conform de geldende normen hebben gehandeld.
Voorts heeft verzoekster betoogd dat deze incidenten van dien aard waren dat verweerder had kunnen volstaan met een tweede waarschuwing, zoals het handhavingsprotocol Horeca Gemeente Groningen voorschrijft. De feiten zijn niet zodanig dat kan worden afgeweken van dit beleid. Ook het gedrag van de bedrijfsleider van ’t Feest kan geen aanleiding zijn voor het besluit tot tijdelijke sluiting.
Ten slotte heeft verzoekster naar voren gebracht dat zij met de maatregel onevenredig zwaar getroffen wordt. Gedurende twee maanden kan geen omzet worden bereikt, terwijl de kosten wel doorlopen. Ook de periode waarin ’t Feest gesloten zou zijn, met onder meer de introductie van nieuwe studenten in de stad, is zeer ongunstig.
Verweerder heeft aangevoerd dat het bestreden besluit niet alleen is genomen naar aanleiding van de aangifte van het slachtoffer van het incident op 24 mei 2009, maar ook op basis van de camerabeelden van het “cameratoezicht binnenstad Groningen”, in verband waarmee een proces-verbaal van bevindingen is opgemaakt. Op de beelden is te zien dat medewerkers van ’t Feest, die herkenbaar zijn aan hun bedrijfskleding, betrokken zijn bij het incident. Te zien is dat één personeelslid een vuistslag geeft aan het slachtoffer en dat ook de eigenaar actief heeft deelgenomen aan het incident. Ook ten aanzien van het incident op 7 juni 2009 heeft verweerder de camerabeelden bestudeerd. Tevens zijn getuigenverklaringen meegewogen. De conclusie van verweerder is dat in dit geval buitenproportioneel geweld is gebruikt door de portiers van ‘t Feest. Verweerder heeft vanwege de mate van geweld dat is uitgeoefend door personeel van ’t Feest, waarbij bovendien de eigenaar betrokken was, besloten geen tweede waarschuwing te geven, maar direct over te gaan tot tijdelijke sluiting. Daarbij heeft meegewogen dat uit de door of voor verweerder uitgevoerde monitoring blijkt dat bij ’t Feest zich vaker dan gemiddeld incidenten voordoen.
3.3 Wettelijk kader:
Ingevolge artikel 2.3.1.7, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening Groningen 2005 (hierna: APVG 2005) - voor zover hier van belang - kan de burgemeester in het belang van de openbare orde of veiligheid, te zijner beoordeling, voor een horecabedrijf tijdelijke sluiting bevelen.
In het Handhavingsprotocol Horeca Gemeente Groningen (hierna: het Handhavingsprotocol), dat op 10 januari 2009 in werking is getreden, is de bevoegdheid van de burgemeester die in artikel 2.3.1.7 van de APVG is gegeven, in onderdeel B nader in categorieën uitgewerkt. In onderdeel B is bepaald dat onder een overtreding van categorie 2 onder meer wordt verstaan: “geweld door personeel of bezoekers”. De bestuurlijke maatregel die daarbij kan worden opgelegd is als volgt omschreven:
“1e keer: schriftelijke waarschuwing;
2e keer (binnen één jaar): schriftelijke waarschuwing;
3e keer (binnen één jaar): exploitatievergunning intrekken en bevel tot sluiting van de inrichting (maximaal 12 maanden).”
Voorts is vermeld:
“NB Afhankelijk van het aantal en de ernst van de gepleegde feiten kan worden besloten om direct tot intrekking over te gaan.”
3.4 Beoordeling
Ter beoordeling ligt de vraag voor of verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten om sluiting van ’t Feest voor de duur van twee maanden te bevelen. Gelet op de inhoud van de brief van 29 juni 2009 is intrekking van verzoeksters exploitatievergunning niet aan de orde.
Verzoekster heeft betoogd dat het Handhavingprotocol niet de bevoegdheid geeft om na een eerste waarschuwing direct tot tijdelijke sluiting van een horecagelegenheid over te gaan. Het Handhavingsprotocol kent alleen de bevoegdheid om direct tot intrekking van de exploitatievergunning over te gaan. Verweerder heeft ter zitting erkend dat de tekst van het Handhavingsprotocol op dit onderdeel enigszins onduidelijk is, maar dat de bevoegdheid om direct tot tijdelijke sluiting over te gaan al is gegeven in artikel 2.3.1.7 van de APVG. Ook uit de strekking van onderdeel B van het Handhavingsprotocol volgt dat de burgemeester tot tijdelijke sluiting kan overgaan. De voorzieningenrechter kan verweerder hierin volgen. Daarbij overweegt de voorzieningenrechter dat de maatregel van intrekking van de exploitatievergunning een ernstiger maatregel is dan die van de tijdelijke sluiting, zodat het ervoor moet worden gehouden dat waar een zwaardere maatregel kan worden toegepast, het opleggen van een minder zware maatregel ook mogelijk is. In de inhoud van de brief van 29 juni 2009 ziet de voorzieningenrechter tevens een aanwijzing dat verweerder bewust heeft willen volstaan met de lichtere maatregel van een tijdelijke sluiting.
De voorzieningenrechter komt dan ook tot de conclusie dat verweerder bevoegd was om tot het bevel tot tijdelijke sluiting over te gaan.
De voorzieningenrechter stelt verder vast dat gelet op de bewoordingen van artikel 2.3.1.7, eerste lid, van de APVG, de bevoegdheid van de burgemeester om tijdelijke sluiting te bevelen een discretionaire bevoegdheid is, zodat het op basis van deze bevoegdheid genomen besluit van 26 juni 2009 terughoudend moet worden getoetst. De beoordeling van de ernst van de incidenten en de weging daarvan ten opzichte van de op te leggen maatregel passen binnen de bevoegdheid die artikel 2.3.1.7, eerste lid, van de APVG de burgemeester verleent.
De vraag is vervolgens dan ook of verweerder in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om tot het bevel tot tijdelijke sluiting over te gaan en of hij niet had kunnen volstaan met een tweede waarschuwing.
Verweerder heeft zijn besluit met name gebaseerd op het incident dat op 24 mei 2009 heeft plaatsgevonden. Uit verklaringen van betrokkenen en getuigen, alsmede op basis van de camerabeelden die van het incident zijn gemaakt, heeft verweerder de conclusie getrokken dat de mate van geweld bij dit incident dermate ernstig was, dat direct tot het bevel van sluiting diende te worden overgegaan. Daarbij heeft verweerder zwaar laten wegen dat een aantal medewerkers van ’t Feest, waaronder de bedrijfsleider, bij dit incident betrokken was, dat het slachtoffer door hen aan zijn lot is overgelaten en dat geen van hen contact heeft opgenomen met de politie.
Ter zitting heeft verweerder de camerabeelden van de incidenten getoond. Deze zijn door K. Zwart van commentaar voorzien. Naar aanleiding daarvan heeft de bedrijfsleider verklaard dat een aantal medewerkers van ’t Feest, waaronder hijzelf, betrokken is geweest bij het handgemeen op 24 mei 2009. Hij heeft voorts verklaard dat één van de mensen van ’t Feest heeft geslagen, als gevolg waarvan het slachtoffer op de grond is gevallen en buiten bewustzijn is geraakt. Dit had volgens hem nooit mogen gebeuren. Voorts heeft hij naar voren gebracht dat, nadat het slachtoffer was gevallen, de vriendin van het slachtoffer de politie heeft gebeld. Hij achtte het daarom niet nodig om zelf ook nog de politie te bellen.
Verweerder heeft ter zitting voorts verwezen naar de afspraken die met de ondernemers in de stad Groningen bestaan ten aanzien van agressie in de horeca. Deze afspraken houden onder meer in dat portiers van horecagelegenheden toezien op de rust en veiligheid binnen het etablissement. Indien een klant die zich buiten het etablissement bevindt zich agressief gedraagt, dienen portiers de-escalerend te opereren en dient zonodig de deur te worden gesloten. Wat zich buiten de zaak afspeelt is vervolgens geen verantwoordelijkheid van de horecaondernemer en zijn portiers, maar van de politie. Tevens dient bij een geweldsincident te allen tijde de politie te worden gewaarschuwd. Verzoekster heeft deze afspraken niet weersproken. Verweerder heeft echter in het besluit van 26 juni 2009 niet naar deze afspraken verwezen. De voorzieningenrechter gaat er vanuit dat verweerder dit in het kader van de heroverweging in bezwaar alsnog zal doen.
Ontegenzeggelijk hebben medewerkers van ‘t Feest zich bij het incident op 24 mei 2009 niet aan voornoemde afspraken met de gemeente gehouden en verweerder kon dit verzoekster naar het oordeel van de voorzieningenrechter aanrekenen. Bovendien heeft verweerder bij zijn afweging om tot het besluit van 26 juni 2009 te komen van doorslaggevend belang kunnen achten dat de bedrijfsleider direct betrokken was bij de schermutselingen, dat één van de medewerkers het slachtoffer buiten ‘t Feest hard heeft geslagen en dat het slachtoffer op straat is achtergelaten zonder dat personeelleden van ’t Feest zich om hem hebben bekommerd. Dit is op de camerabeelden te zien. Verweerder heeft bij zijn besluit tevens kunnen betrekken het incident dat op 7 juni 2009 heeft plaatsgevonden, waarbij onweersproken twee portiers vanuit ’t Feest een klant op straat naar de grond hebben geduwd en waarbij één van hen gedurende enkele minuten op deze persoon is gaan zitten.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder gelet op deze feiten en omstandigheden dan ook kunnen besluiten niet te volstaan met een tweede waarschuwing, maar om direct over te gaan tot het bevel tot tijdelijke sluiting van ‘t Feest.
Voor zover verweerder tevens bij zijn besluit heeft meegewogen dat bij ’t Feest blijkens de uitgevoerde monitoring zich vaker dan bij andere horecagelegenheden incidenten voordoen zal dat in het kader van de heroverweging onderbouwd behoren te worden.
Vervolgens is de vraag of verweerder in het kader van de proportionaliteit in redelijkheid heeft kunnen besluiten om te bevelen dat ’t Feest gedurende twee maanden dient te worden gesloten.
Ter zitting heeft verweerder uiteengezet dat het beleid ten aanzien van tijdelijke sluiting is dat bij geweldincidenten als bedoeld in het Handhavingsprotocol als uitgangspunt geldt dat wordt overgegaan tot sluiting voor een periode van drie maanden. Afhankelijk van de aard en ernst van het incident kan tot een kortere of langere periode worden besloten.
In dit geval bestond het voornemen, zoals weergegeven in de brief van verweerder van 8 juni 2009, om ’t Feest drie maanden te sluiten, conform het beleid. Naar aanleiding van het zienswijzegesprek dat op 15 juni 2009 heeft plaatsgevonden heeft verweerder besloten om de periode van sluiting terug te brengen naar twee maanden. Deze periode kan verzoekster volgens verweerder tevens benutten om intern orde op zaken te stellen.
Verzoekster heeft betoogd dat met een sluiting van twee maanden het bedrijf in ernstige financiële problemen zal geraken, waarbij een faillissement en ontslag van 30 medewerkers niet valt uit te sluiten. Voorts acht verzoekster een aanmerkelijke kortere periode van sluiting voldoende om interne maatregelen te nemen.
De voorzieningenrechter overweegt dat de burgemeester bij het bepalen van beleid rekening houdt met de belangen van betrokkenen. Waar het gaat om de mogelijkheid om sluiting van een horecagelegenheid te bevelen heeft verweerder drie maanden sluiting als uitgangspunt genomen. Bij dit uitgangspunt heeft verweerder - naar de voorzieningenrechter aanneemt - tevens rekening gehouden met de financiële belangen van horecaondernemers. De voorzieningenrechter acht dit beleid niet kennelijk onredelijk.
In dit geval heeft verweerder aanleiding gezien om van dit uitgangspunt af te wijken en over te gaan tot een bevel tot sluiting voor een periode van twee maanden. Dit acht de voorzieningenrechter niet onredelijk. Verweerder heeft aan het belang van de openbare orde meer gewicht kunnen toekennen dan aan het belang van verzoekster bij het openhouden van ‘t Feest. Weliswaar heeft verzoekster in onder meer het zienswijzegesprek, in het bezwaarschrift en ter zitting betoogd dat sluiting tot ernstige financiële problemen zal leiden, maar zij heeft dit slechts in algemene termen gedaan. De voorzieningenrechter kan verzoekster volgen in haar stelling dat gedurende twee maanden geen omzet kan worden bereikt - onder meer in de introductieperiode van de nieuwe studenten in Groningen - en dat intussen een aantal kosten doorloopt, maar verzoekster heeft de financiële schade op geen enkele wijze nader geconcretiseerd en onderbouwd. Verzoekster heeft dan ook onvoldoende aannemelijk gemaakt dat een sluiting van twee maanden tot zodanige (financiële) gevolgen leidt dat deze sluiting in het kader van de belangenafweging onredelijk moet worden geacht.
De voorzieningenrechter komt gelet op het voorgaande tot de conclusie dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten om te bevelen dat ‘t Feest gedurende twee maanden gesloten dient te blijven. Het verzoek zal daarom worden afgewezen.
De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding voor het toekennen van een proceskostenveroordeling.
4. Beslissing
De voorzieningenrechter van de rechtbank Groningen,
RECHT DOENDE,
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Aldus gegeven door mr. M.W. de Jonge, als voorzieningenrechter en in het openbaar uitgesproken op 20 juli 2009, in tegenwoordigheid van mr. E.H. Pot als griffier.
w.g. De griffier,
w.g. De voorzieningenrechter,
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.