Uitspraak
RECHTBANK GRONINGEN
Sector Bestuursrecht, enkelvoudige kamer
Zaaknummer: AWB 09/491 WRO
Uitspraak in het geschil tussen
De Waddenvereniging, gevestigd te Harlingen, eiseres,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Eemsmond, verweerder.
1. Onderwerp van geschil
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 21 april 2009.In dit (bestreden) besluit heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen het besluit van 12 augustus 2008, waarbij verweerder aan RWE Power (hierna: RWE) een bouwvergunning onder vrijstelling, als bedoeld in artikel 19, eerste lid van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO), heeft verleend voor de bouw van een steenkolenkrachtcentrale (hierna: de centrale), ongegrond verklaard.
2. Zitting
Het geschil is behandeld op de zitting van 13 oktober 2009.
Eiseres heeft zich ter zitting doen vertegenwoordigen door de gemachtigde A. Wouda.
Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door de gemachtigde S. Klein, bijgestaan door mr. W.R. van der Velde, advocaat te Groningen.
Voor RWE is verschenen [de man] bijgestaan door de gemachtigde mr. ir. T.L.H. Peeters, advocaat te Amsterdam.
3. Feiten en procesverloop
Ter voorbereiding op de plannen van RWE voor de bouw van de centrale in de Eemshaven heeft RWE bij brief van 7 augustus 2007 een verzoek om vrijstelling van het bestemmingsplan ‘Buitengebied Noord (Eemshaven)’ bij verweerder ingediend.
De raad van de gemeente Eemsmond heeft in haar vergadering van 20 maart 2008 besloten medewerking te verlenen aan de vrijstellingsprocedure. Na ongegrondverklaring van de zienswijzen, ingediend tegen het ontwerpvrijstellingsbeluit, heeft de raad het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Groningen (hierna: het college van GS) gevraagd om afgifte van een verklaring van geen bezwaar.
RWE heeft vervolgens op 24 april 2008 een aanvraag om verlening van een bouwvergunning voor de oprichting van een steenkolenkrachtcentrale bij verweerder ingediend.
Bij besluit van 31 juli 2008 heeft het college van GS de verklaring van geen bezwaar afgegeven.
Bij besluit van 12 augustus 2008 is de bouwvergunning verleend onder gelijktijdige verlening van vrijstelling van het vigerende bestemmingsplan als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO.
Bij brief van 22 september 2008 heeft eiseres bezwaar gemaakt tegen het besluit van 12 augustus 2008.
Verweerder heeft het bezwaarschrift ter advisering voorgelegd aan de vaste commissie van advies voor de bezwaar- en beroepschriften (hierna: de commissie).
De commissie heeft betrokkenen in de gelegenheid gesteld te worden gehoord op de hoorzitting van 26 november 2008. De gemachtigde van eiseres heeft aangegeven niet bij de hoorzitting aanwezig te kunnen zijn.
Naar aanleiding van het verhandelde tijdens de hoorzitting heeft de commissie eiseres bij brief van 16 december 2008 in de gelegenheid gesteld om nader in te gaan op standpunten die eerst tijdens de hoorzitting expliciet aan de orde zijn geweest.
Eiseres heeft bij brief van 14 januari 2009 een nadere reactie gegeven. Namens verweerder en namens RWE is hierop bij brief gereageerd.
De commissie heeft middels het advies van 8 april 2009 geadviseerd om het bezwaarschrift ongegrond te verklaren, het bestreden besluit te herroepen en te besluiten met inachtneming van het advies.
Verweerder heeft het advies onderschreven en de daaraan ten grondslag liggende overwegingen tot de zijne gemaakt. Derhalve heeft verweerder bij besluit van 21 april 2009 het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard, het bestreden besluit herroepen en in plaats daarvan een nieuw besluit genomen waarbij aan RWE een bouwvergunning is verleend voor de bouw van de centrale alsmede een vrijstelling van het vigerende bestemmingsplan, onder dezelfde voorwaarden als het besluit van 12 augustus 2008 en onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie.
Eiseres heeft tegen voornoemd besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift en de op de zaak betrekking hebbende stukken ingestuurd. Afschriften van de gedingstukken zijn, voor zover niet door hen ingediend, aan partijen toegezonden.
Het geschil is behandeld op de zitting van 13 oktober 2009.
Eiseres heeft zich ter zitting doen vertegenwoordigen door de gemachtigde A. Wouda.
Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door de gemachtigde S. Klein, bijgestaan door mr. W.R. van der Velde, advocaat te Groningen.
Voor RWE is verschenen [de man] bijgestaan door de gemachtigde mr. ir. T.L.H. Peeters, advocaat te Amsterdam.
De rechtbank heeft op grond van artikel 8:68, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het onderzoek heropend, teneinde verweerder in de gelegenheid te stellen om nader in te gaan op de geldigheid van het voorbereidingsbesluit.
De raad van de gemeente Delfzijl heeft op 29 oktober 2009 een voorbereidingsbesluit genomen voor het terrein aan de Synergieweg 1 tot en met 9 in de Eemshaven, kadastraal bekend gemeente Uithuizermeeden, sectie A, nrs. (gedeeltelijk) 3307, 3310, 3311, 3313, 3316 en 3331. Dit besluit is gepubliceerd in de Ommelander Courant en de Staatscourant van 5 november 2009, waarbij vermeld is dat het voorbereidingsbesluit in werking treedt op 6 november 2009.
Bij besluit op bezwaar van 6 november 2009 heeft verweerder op grond van artikel 6:18, derde lid, van de Awb het besluit op bezwaar van 14 april 2009 ingetrokken en aangegeven dat de bezwaren van eiseres tegen het besluit van 12 augustus 2008, waarbij verweerder aan RWE een bouwvergunning onder vrijstelling, als bedoeld in artikel 19, eerste lid van de WRO, heeft verleend voor de bouw van een centrale, ongegrond zijn.
Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb wordt het beroep van eiseres mede gericht geacht tegen het besluit op bezwaar van 6 november 2009.
Eiseres heeft bij brief van 23 november 2009 nader gereageerd naar aanleiding van het voornoemde besluit.
Desgevraagd hebben partijen bij afzonderlijke brieven van 13 november en 23 november 2009 de rechtbank toestemming verleend om zonder (nadere) zitting uitspraak te doen.
De rechtbank heeft bij brief van 26 november 2009 het onderzoek gesloten.
4. Standpunten van partijen
Eiseres stelt zich in beroep op het volgende standpunt.
Verweerder heeft ten onrechte aangenomen dat voor het buitendijkse deel van de koelwateruitlaat geen bouwvergunning nodig is. Immers, een bouwvergunning wordt verleend voor het totaal. Daarvan maken ook de onderdelen die op zich niet vergunningplichtig zijn onderdeel uit. Verweerder stelt zich voorts ten onrechte op het standpunt dat het buitendijkse deel van het uitlaatwerk geen bouwwerk is. Het gaat om een constructie van steen, die direct steun vindt op de grond. Niet alleen wordt de bodem bedekt met steen, er worden ook twee dammen geconstrueerd. Het oprichten van dit buitendijkse deel van de koelwateruitlaat is in strijd met de Planologische KernBeslissing derde nota Waddenzee (hierna: PKB).
Indien de rechtbank van oordeel is dat het uitlaatwerk geen bouwwerk is, dan nog dient toetsing aan het bestemmingsplan Waddenzee plaats te vinden aangezien in dit bestemmingsplan voor bepaalde activiteiten een aanlegvergunning is vereist. Deze toetsing heeft in het geheel niet plaatsgevonden.
De hoogte, breedte en verlichting van het bouwwerk zijn in strijd met de rust, ruimte en weidsheid van het waddengebied zoals dat is vastgelegd in de PKB. De hoogte en het volume van de bebouwing bij de Eemshaven moet aansluiten bij de bestaande bebouwing en daar voldoet deze bouwvergunning niet aan.
Verweerder heeft zijn standpunt dat er geen onherstelbare schade zal optreden als gevolg van calamiteiten, onvoldoende onderbouwd.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat zijn beslissing op goede gronden genomen is.
5. Toepasselijke regelgeving
In artikel 19, eerste lid, WRO is bepaald dat de gemeenteraad, behoudens het gestelde in het tweede en derde lid, ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling kan verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben.
Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk, intergemeentelijk of regionaal structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied. De gemeenteraad kan de in de eerste volzin bedoelde vrijstellingsbevoegdheid delegeren aan burgemeester en wethouders.
In artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, Woningwet (hierna: Ww) is bepaald dat voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde wordt verstaan onder bouwen: het plaatsen, het geheel of gedeeltelijk oprichten, vernieuwen of veranderen en het vergroten van een bouwwerk, alsmede het geheel of gedeeltelijk oprichten, vernieuwen of veranderen en het vergroten van een standplaats.
In artikel 40, eerste lid, Ww is bepaald dat het verboden is:
a. te bouwen zonder of in afwijking van een door burgemeester en wethouders verleende bouwvergunning;
b. een bouwwerk, standplaats of deel daarvan dat is gebouwd zonder of in afwijking van een door burgemeester en wethouders verleende bouwvergunning, in stand te laten, tenzij voor dat bouwen op grond van artikel 43 geen Pro bouwvergunning is of was vereist.
In artikel 44, eerste lid, Ww is bepaald dat de reguliere bouwvergunning slechts mag en moet worden geweigerd, indien:
a. de aanvraag en de daarbij overgelegde gegevens naar het oordeel van burgemeester en wethouders niet aannemelijk maken dat het bouwen waarop de aanvraag betrekking heeft voldoet aan de voorschriften die zijn gegeven bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 2 of Pro 120;
b. de aanvraag en de daarbij overgelegde gegevens naar het oordeel van burgemeester en wethouders niet aannemelijk maken dat het bouwen waarop de aanvraag betrekking heeft voldoet aan de voorschriften die zijn gegeven bij de bouwverordening of, zolang de bouwverordening daarmee nog niet in overeenstemming is gebracht, met de voorschriften die zijn gegeven bij een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 8, achtste lid, dan wel bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 120;
c. het bouwen in strijd is met een bestemmingsplan of met de eisen die krachtens zodanig plan zijn gesteld;
d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk of de standplaats, waarop de aanvraag betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk als bedoeld in artikel 45, eerste lid, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onderdeel a, tenzij burgemeester en wethouders van oordeel zijn dat de bouwvergunning niettemin moet worden verleend, of;
e. voor het bouwen een vergunning ingevolge de Monumentenwet 1988 of een provinciale of gemeentelijke monumentenverordening is vereist en deze niet is verleend.
In artikel 1, eerste lid, Bouwverordening gemeente Eemsmond (hierna: Bouwverordening) is bepaald dat in deze verordening onder bouwwerk wordt verstaan: elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct hetzij indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren.
In artikel 3, zevende lid aanhef en sub a, van de planvoorschriften van het Bestemmingsplan ‘Waddenzee’ is bepaald dat het verboden is zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van Burgemeester en Wethouders (aanlegvergunning) voor de hierna onderscheiden gebieden de volgende werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren:
1. voor zover het betreft de gronden gelegen buiten de op de plankaart aangegeven aanduiding “zand, schelpen en klei winning”.
- het winnen van zand schelpen en klei;
2. voor zover het betreft de gronden gelegen buiten de op de plankaart aangegeven aanduiding “scheepvaartroute”.
- het graven en verleggen van geulen;
3. voor zover het betreft de gronden gelegen binnen de op de plankaart aangegeven “scheepvaartroute”.
- het uitvoeren van werken ten behoeve van de recreatie.
4. voor zover het betreft de gronden aangegeven met “leidingstraat”.
- het leggen van ondergrondse transport- en energieleidingen;
5. voor zover het betreft de gehele bestemming;
- het aanleggen van kweekplaatsen van vis.
6. Beoordeling van het geschil
In formeel opzicht overweegt de rechtbank als volgt.
Ingevolge het bepaalde in artikel 6:7, in samenhang bezien met artikel 6:8, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), dient het beroepschrift te worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop het bestreden besluit op de voorgeschreven wijze bekend is gemaakt.
Ingevolge het bepaalde in artikel 6:9, tweede lid, van de Awb is een bezwaar- of beroepschrift bij verzending per post tijdig ingediend indien het voor het einde van de termijn ter post is bezorgd, mits het niet later dan een week na afloop van de termijn is ontvangen.
De rechtbank stelt vast dat verweerder het thans bestreden besluit bij brief van 21 april 2009 op juiste wijze bekend heeft gemaakt door toezending aan eiseres en RWE. Op grond van artikel 6:8, eerste lid, van de Awb ving de beroepstermijn derhalve aan op 22 april 2009 en eindigde deze op 3 juni 2009.
Voorts stelt de rechtbank vast dat eiseres bij aangetekende brief van 2 juni 2009, ontvangen op 3 juni 2009, een beroepschrift heeft ingediend. Uit de stempel op de envelop dient te worden afgeleid dat eiseres op 2 juni 2009 het beroepschrift ter post heeft bezorgd. Gelet op de voornoemde bepalingen is het beroepschrift van eiseres naar het oordeel van de rechtbank dan ook binnen de wettelijke termijn ingediend en om die reden ontvankelijk. In het midden latend of er sprake is van strijd met de beginselen van een goede procesorde wegens het late tijdstip van indiening (ter zitting) door de gemachtigde van RWE van de stelling dat het beroepschrift niet tijdig zou zijn ingediend, dient de rechtbank zich ambtshalve een oordeel te vormen over de ontvankelijkheid van het beroep van eiseres.
Voorts wordt in formeel opzicht het volgende overwogen.
Van de zijde van eiseres is erop gewezen dat de commissie ambtshalve heeft geconcludeerd dat het primaire besluit onbevoegd genomen is. Indien aan het primaire besluit dusdanige gebreken kleven, dat herroeping en een nieuw besluit noodzakelijk zijn, leidt dat tot een gegrondverklaring van het bezwaar, aldus eiseres.
Ingevolge artikel 7:11, tweede lid, van de Awb herroept het bestuursorgaan het bestreden besluit en neemt het voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit, voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft.
De rechtbank overweegt dat uit artikel 7:11, tweede lid, van de Awb voortvloeit dat kan worden volstaan met een herroeping van het primaire besluit naar aanleiding van het ingediende bezwaarschrift, eventueel gecombineerd met het nemen van een nieuw besluit. Naar het oordeel van de rechtbank hoeft de herroeping van het primaire besluit, zoals in het onderhavige geval, niet persé met een gegrondverklaring van het bezwaarschrift gepaard te gaan. Steun voor haar oordeel vindt de rechtbank in jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS), onder meer kenbaar uit JB 2003/36. Gelet op de voorgaande overwegingen kan de grond van eiseres dan ook geen doel treffen.
Inhoudelijk wordt als volgt overwogen.
De rechtbank stelt voorop dat verweerder bij besluit op bezwaar van 6 november 2009 het besluit op bezwaar van 14 april 2009 heeft ingetrokken in verband met het ontbreken van een geldig voorbereidingsbesluit ten tijde van het nemen van het laatstgenoemde besluit.
Aangezien met het besluit op bezwaar van 6 november 2009 niet volledig tegemoet is gekomen aan het beroep van eiseres, wordt het beroep ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb mede gericht geacht tegen dit besluit op bezwaar
Buitendijkse deel koelwateruitlaat
Tussen partijen is niet in geschil dat de centrale als zodanig voldoet aan de doeleindenomschrijving van artikel 6 van Pro de planvoorschriften van het vigerende bestemmingsplan ‘Buitengebied Noord (Eemshaven)’.
Voorts is niet in geschil dat een koelwateruitlaat deel uitmaakt van de centrale. Deze koelwateruitlaat bestaat uit een binnendijks deel en een buitendijks deel. Het buitendijkse deel van de koelwateruitlaat vormt onderdeel van het geschil.
Het buitendijkse deel van de koelwateruitlaat ligt in het plangebied van het bestemmingsplan ‘Waddenzee’.
Ten aanzien van het buitendijkse deel van de koelwateruitlaat ligt ter beoordeling voor of verweerder terecht en op goede gronden heeft geoordeeld dat hiervoor geen bouwvergunning nodig was. Immers, ingevolge artikel 40, eerste lid aanhef en onder a, van de Ww is het verboden te bouwen zonder bouwvergunning.
In dit verband heeft de gemachtigde van RWE zich ten eerste op het standpunt gesteld dat de vraag of het buitendijkse deel van de koelwateruitlaat al dan niet als een bouwwerk moet worden beschouwd of dat het al dan niet in strijd zou zijn met het bestemmingsplan ‘Waddenzee’ buiten de reikwijdte van deze procedure valt. De gemachtigde van RWE wijst erop dat verweerder nadrukkelijk heeft overwogen dat een bouwvergunning niet vereist is en dat hem geen bevoegdheid toekomt voor het verlenen van een bouwvergunning. Dit bestuurlijk rechtsoordeel is dan ook geen besluit. Onder verwijzing naar een uitspraak van 6 juli 2005 van de ABRS, gepubliceerd in AB 2005/278, is de gemachtigde van RWE van mening dat het beroep van eiseres niet-ontvankelijk dient te worden verklaard, aangezien bij een besluit om een bouwvergunning te weigeren slechts het belang van de aanvrager rechtstreeks betrokken is.
De rechtbank stelt in dit kader vast dat er in het onderhavige geval geen sprake is van een weigering om bouwvergunning te verlenen. Voorts stelt de rechtbank vast dat verweerder naar aanleiding van een daartoe strekkende aanvraag om bouwvergunning van RWE tot de conclusie is gekomen dat voor het buitendijkse deel van de koelwateruitloop geen bouwvergunning vereist is en om die reden de gevraagde bouwvergunning – voor dat deel – niet heeft verleend. Naar het oordeel van de rechtbank is er in het onderhavige geval sprake van een afwijzing van de aanvraag voor het voornoemde gedeelte van de aanvraag om bouwvergunning. Gelet op het bepaalde in artikel 1:3, tweede lid, van de Awb is de schriftelijke reactie van verweerder dat voor het buitendijkse deel van de koelwateruitloop geen bouwvergunning nodig is, aan te merken als een besluit in de zin van de Awb. De stelling van de gemachtigde van RWE dat het beroep van eiseres niet-ontvankelijk verklaard dient te worden, voor zover het ziet op het buitendijkse deel van de koelwateruitloop, kan dan ook niet gevolgd worden.
Vervolgens ligt ter beoordeling van de rechtbank de rechtsvraag voor of het oprichten van de buitendijkse onderdelen van de koelwateruitlaat als ‘bouwwerk’ dient te worden aangemerkt, als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, juncto artikel 40 van Pro de Ww. Ingevolge die bepalingen wordt onder bouwen verstaan het plaatsen, het geheel of gedeeltelijk oprichten, vernieuwen of veranderen en het vergroten van een bouwwerk.
Het begrip ‘bouwwerk’ is in de Ww zelf niet omschreven. Gelet hierop, en op het feit dat in de modelbouwverordening wel een bruikbare definitie is gegeven, is in de jurisprudentie van de ABRS bij herhaling aansluiting gezocht bij de in de modelbouwverordening gegeven definitie van het begrip ‘bouwwerk’. Zo heeft ook de gemeente Eemsmond aansluiting bij deze definitie gezocht in haar Bouwverordening. Deze definitie luidt: “elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren”. De rechtbank zal thans bij de inhoudelijke beoordeling van het beroep deze begripsomschrijving hanteren.
Naar het oordeel van de rechtbank voldoet het buitendijkse deel van de koelwateruitlaat niet aan de genoemde begripsomschrijving, aangezien deze niet is aan te merken als een constructie. Gelet op de omschrijving in de bouwtekeningen en de toelichting van verweerder bestaat het buitendijkse deel van de koelwateruitlaat uit twee leidammen van basaltblokken met daartussen een verharding van breuksteen. De genoemde basaltblokken worden niet op elkaar gemetseld maar willekeurig in zee geworpen, waarna deze naar de bodem zinken. Dit geldt eveneens voor de verharding tussen de beide dammen. Er is in dit geval sprake van steenstort. Dientengevolge is er geen sprake van een constructie of fundering.
Er is gelet op het voorgaande geen sprake van een bouwwerk, zodat geen bouwvergunning is vereist. Gelet op deze conclusie is de rechtbank van oordeel dat niet kan worden toegekomen aan de stelling van eiseres dat het oprichten van het buitendijkse deel van de koelwateruitlaat strijd oplevert met de PKB.
Evenmin is het oprichten van het buitendijkse deel van de koelwateruitlaat aanlegvergunningplichtig. De rechtbank wijst in dit verband op artikel 3, zevende lid aanhef en onder a, van het bestemmingsplan ‘Waddenzee’. Dit artikel bepaalt dat het verboden is om zonder of in afwijking van een aanlegvergunning bepaalde werken of werkzaamheden uit te voeren. In de limitatieve lijst van werken of werkzaamheden waarvoor het verbod geldt, komt het oprichten van de koelwateruitlaat (twee leidammen met daartussen een verharding van breuksteen) niet voor.
De stelling van eiseres dat verweerder ten onrechte niet heeft getoetst of een aanlegvergunning vereist is gaat eveneens niet op. De rechtbank wijst er in dit verband op dat in het advies van de bezwaaradviescommissie uitvoerig op dit aspect wordt ingegaan. Verweerder heeft dit advies in de beslissing op bezwaar tot het zijne gemaakt. Van een onjuist door verweerder aangelegde toetsingsmaatstaf of een ondeugdelijk gemotiveerd bestreden besluit is de rechtbank dan ook niet gebleken in het onderhavige geval.
Hoogte, breedte en verlichting van de centrale
Tussen partijen is niet in geschil, en de rechtbank neemt dit als een vaststaand gegeven aan dat het onderhavige bouwplan voor wat betreft de hoogte van de gebouwen en de schoorsteen in strijd komt met het bepaalde in artikel 6, vierde lid aanhef en onder c en artikel 6, vierde lid aanhef en onder d, van de planvoorschriften van het vigerende bestemmingsplan ‘Buitengebied Noord (Eemshaven)’.
Ingevolge artikel 19, vierde lid, van de WRO wordt vrijstelling krachtens het eerste lid van artikel 19 WRO Pro niet verleend voor een project dat wordt uitgevoerd in een gebied waarvoor:
a. het bestemmingsplan niet tijdig overeenkomstig artikel 33, eerste lid, is herzien; of,
b. geen vrijstelling overeenkomstig artikel 33, tweede lid, is verleend, tenzij voor het gebied een voorbereidingsbesluit geldt of een ontwerp voor een herziening ter inzage is gelegd.
Ingevolge artikel 21, eerste lid, van de WRO kan de gemeenteraad verklaren dat een bestemmingsplan wordt voorbereid.
De rechtbank stelt vast dat in het onderhavige geval voldaan is aan de formele voorwaarden van artikel 19, eerste lid in samenhang bezien met artikel 19, vierde lid, van de WRO. Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was er een geldig voorbereidingsbesluit en een verklaring van geen bezwaar van het college van GS van de provincie Groningen.
Artikel 19, eerste lid, van de WRO vereist dat het besluit tot vrijstelling is voorzien van een deugdelijke motivering, met name gelegen in een ruimtelijke onderbouwing van het project en in een belangenafweging.
De eisen die worden gesteld aan deze ruimtelijke onderbouwing zijn zwaarder naarmate de inbreuk van het project op het geldende planologische regime groter is. Het project bestaat in dit geval uit het bouwen van een kolengestookte centrale in de Eemshaven.
De rechtbank is van oordeel dat het onderhavige project, gelet op de huidige bestemming ‘industrieterrein’, als een relatief kleine inbreuk op het geldende planologische regime moet worden beschouwd. Vorenstaande neemt niet weg dat aan het bestreden besluit een deugdelijke ruimtelijke onderbouwing ten grondslag dient te worden gelegd.
Namens de gemeente Eemsmond is door HKB stedenbouwkundigen op 5 maart 2008 een rapportage met betrekking tot de ruimtelijke onderbouwing voor de bouw van een centrale in de Eemshaven opgesteld. In de voornoemde rapportage is onder meer aangegeven dat het project aanvaardbaar wordt geacht, gelet op de volgende redenen:
- de centrale voorziet in de toenemende vraag naar elektriciteit in Nederland en met de bouw van de centrale zal de concurrentie op de gesloten Nederlandse markt toenemen;
- de centrale levert een bijdrage aan de beperking van CO2-emissie door de realisering van een hoog rendement, het meestoken van biomassa, de mogelijke realisering van synergie met andere (industriële) activiteiten in de Eemshaven en op termijn (eventueel) de afvang en opslag van CO2;
- de vestiging van de centrale past in het actuele overheidsbeleid om havengebonden activiteiten te stimuleren in het Eemsmond-gebied;
- de bouw van de centrale voldoet aan de kaders, zoals gesteld in de PKB ‘Waddenzee’. Door de bouw van de centrale blijft onder meer het open landschap behouden en komt de duurzame bescherming en ontwikkeling van de Waddenzee als natuurgebied niet in gevaar;
- de bouw van de centrale past binnen het Provinciaal Omgevingsplan Groningen (POP 2) en het Interprovinciaal Beleidsplan Waddenzeegebied (IBW);
- de bouw van de centrale past binnen het gemeentelijke havenbeleid.
Met betrekking tot de vereisten voor een goede ruimtelijke onderbouwing overweegt de rechtbank dat daarbij sprake moet zijn van:
- een weergave van de ruimtelijke effecten van het project, waarvoor de vrijstelling wordt verleend, op het desbetreffende gebied; en,
- een visie op de toekomstige ruimtelijke ontwikkeling van het betrokken gebied, waarbinnen het project moet passen.
De rechterlijke toetsing van de door verweerder gegeven ruimtelijke onderbouwing, onder meer neergelegd in de voornoemde rapportage, dient naar het oordeel van de rechtbank terughoudend te zijn. Hierbij moet bedacht worden dat aan verweerder bij de invulling hiervan een zekere ruimte toekomt. De beoordeling dient zich te beperken tot de vraag of de gegeven ruimtelijke onderbouwing naar haar aard en inhoud en de wijze van totstandkoming in redelijkheid in rechte kan worden gehandhaafd. In dit licht bezien, overweegt de rechtbank ten aanzien van de hiervoor genoemde criteria het volgende.
De rechtbank stelt vast dat het effect van het onderhavige project (de bouw van een centrale in de Eemshaven) op het gebied, waarin het wordt geprojecteerd, is beschreven in de voornoemde rapportage en de onderliggende stukken van verweerder. De rechtbank is van oordeel dat het thans bestreden besluit en de onderliggende stukken een voldoende onderbouwing geven voor de ruimtelijke inpasbaarheid van het onderhavige bouwplan, de relatie met het vigerende bestemmingsplan en met de toekomstige ruimtelijke ontwikkeling van het betrokken gebied in het licht van het ‘Kaderplan Eemshaven’. Voorts is de rechtbank van oordeel dat de ruimtelijke effecten op het gebied, mede in het licht bezien van de reeds op grond van het vigerende bestemmingsplan bestaande bouwmogelijkheden, juist zijn beschreven in de voornoemde stukken.
Uit het vorenstaande volgt dat de ruimtelijke onderbouwing naar inhoud naar het oordeel van de rechtbank de rechterlijke toets kan doorstaan. Ook aan de wijze van totstandkoming van deze onderbouwing kleven naar het oordeel van de rechtbank geen gebreken, waardoor deze onderbouwing niet ten grondslag zou kunnen worden gelegd aan de onderhavige vrijstelling.
Volgens artikel 6, vierde lid onder c, bestemmingsplan ‘Buitengebied Noord (Eemshaven)’ mag de hoogte van gebouwen niet meer bedragen dan 50 meter. De hoogte van andere bouwwerken mag niet meer bedragen dan 65 meter, aldus artikel 6, vierde lid onder d, bestemmingsplan ‘Buitengebied Noord (Eemshaven)’. Bij de thans verleende bouwvergunning is vrijstelling verleend tot een hoogte van maximaal 110 meter voor gebouwen en 120 meter voor de schoorsteen.
De gemachtigde van eiseres heeft in dit verband aangegeven dat de hoogten en de nachtelijke verlichting van de centrale in strijd zijn met de doelstelling van de PKB ‘Waddenzee’, die spreekt van rust, weidsheid, open horizon en natuurlijkheid.
In de PKB ‘Waddenzee’ is over nieuwe bebouwing het volgende vermeld:
“Nieuwe bebouwing in de nabijheid van de Waddenzee mag alleen plaatsvinden binnen de randvoorwaarden van het nationaal ruimtelijk beleid, en dient qua hoogte aan te sluiten bij de bestaande bebouwing en daar waar het gaat om bebouwing in het buitengebied, te passen bij de aard van het landschap. Een uitzondering op de hoogtebepaling wordt gemaakt voor de havengerelateerde en stedelijke bebouwing in Den Helder, Harlingen, Delfzijl en de Eemshaven. Ook voor deze uitzonderingen geldt dat nieuwe bebouwing zoveel mogelijk ingepast wordt in de bestaande skyline. (…)
Het kabinet zet zich in om verstoring van de nachtelijke duisternis door grootschalige lichthinder van bijvoorbeeld kassencomplexen te voorkomen.”
De rechtbank overweegt dat de PKB ‘Waddenzee’, gelet op hetgeen hierboven is geciteerd, wat betreft de hoogtebepaling een uitzondering maakt voor havengerelateerde en stedelijke bebouwing in onder meer de Eemshaven. De voornoemde PKB staat de hoge bebouwing in de Eemshaven toe, mits dit past bij de omgeving. De nieuwe bebouwing moet dan zoveel mogelijk worden ingepast in de bestaande skyline. Naar het oordeel van de rechtbank past de bebouwing van de centrale in het gebied van de Eemshaven. Daarbij wordt verwezen naar de reeds bestaande elektriciteitscentrale en andere hoge gebouwen in de nabije omgeving. Voor wat betreft de nachtelijke verlichting is de rechtbank van oordeel dat de vergunninghouder bij de realisatie van de centrale door toepassing van beperkte groene verlichting de effecten van de nachtelijke verlichting voldoende beperkt. In dit verband kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden voorbij gegaan aan het gegeven dat er een ontheffing op grond van de Flora- en faunawet is verleend door de minister van VROM en het college van GS van de provincie Groningen.
Gelet op het voorgaande heeft verweerder zich op het standpunt kunnen stellen dat de centrale past in het gebied van de Eemshaven en voldoet aan de eisen die de PKB ‘Waddenzee’ stelt.
Calamiteiten
De rechtbank overweegt dat ingevolge artikel 6, tweede lid aanhef en sub a, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan ‘Buitengebied Noord (Eemshaven)’ de uitoefening van bedrijfsactiviteiten die bij een optredende calamiteit onherstelbare schade zouden kunnen toebrengen aan de natuurlijke waarden van de Waddenzee, niet toegestaan is. Risicodragende bedrijven mogen zich dan ook slechts vestigen, indien zodanige maatregelen worden getroffen dat het uitgesloten moet worden geacht dat bij een zich eventueel voordoende calamiteit een onherstelbare verontreiniging van de Waddenzee kan plaatsvinden. Gelet op de bijlage van het voornoemde bestemmingsplan dient te worden vastgesteld dat de te bouwen centrale aangemerkt wordt als een risicodragend bedrijf.
Van de zijde van eiseres is betoogd dat in het bestreden besluit onvoldoende is onderbouwd dat er geen onherstelbare schade zal ontstaan in geval van een calamiteit. Naar het oordeel van de rechtbank kan deze grond van het beroep van eiseres niet slagen. Daartoe wordt het volgende overwogen.
De rechtbank is van oordeel dat in de ruimtelijke onderbouwing ingegaan is op de genoemde kans op onherstelbare schade, waarbij is aangegeven dat voldoende maatregelen worden getroffen om deze kans uit te sluiten. Daarnaast verwijst de ruimtelijke onderbouwing op dit punt naar de ‘Passende Beoordeling’. Ook in deze ‘Passende Beoordeling’ is onderbouwd dat er geen onherstelbare schade zal ontstaan in geval van een calamiteit. De door de gemachtigde van eiseres in beroep herhaalde stelling dat verweerder in de motivering van het thans bestreden besluit niet ingegaan is op onherstelbare schade als gevolg van een calamiteit, komt de rechtbank dan ook onjuist voor.
Gelet op de voorgaande overwegingen heeft verweerder in redelijkheid vrijstelling, als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO kunnen verlenen. Ten aanzien van de verleende bouwvergunning is de rechtbank van oordeel dat de in artikel 44 van Pro de Ww genoemde weigeringsgronden niet van toepassing zijn, zodat verweerder terecht de gevraagde bouwvergunning heeft verleend.
Gelet op het vorenstaande is het beroep van eiseres ongegrond. De rechtbank ziet geen aanleiding om een proceskostenveroordeling, als bedoeld in artikel 8:75 van Pro de Awb, uit te spreken.
Beslist wordt als volgt.
7. Beslissing
De rechtbank Groningen,
RECHT DOENDE,
- verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gegeven door mr. drs. A. Houtman, rechter, en in het openbaar door haar uitgesproken
op 1 december 2009 in tegenwoordigheid van mr. H.L.A. van Kats als griffier.
De griffier, De rechter,
De rechtbank wijst er op dat partijen en andere belanghebbenden binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak daartegen hoger beroep kunnen instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA in Den Haag.
Afschrift verzonden op:
typ: hvk