Uitspraak
RECHTBANK GRONINGEN
Sector Bestuursrecht
Enkelvoudige kamer
Zaaknummer: AWB 10/1137 WW44
Uitspraak in het geschil tussen
[eiser] wonende te [woonplaats], eiser,
gemachtigde: mr. F.P. de Jong, advocaat te Groningen,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Delfzijl, verweerder,
gemachtigde: mr. F. Terpstra, werkzaam bij de gemeente.
1. Onderwerp van geschil
Eiser heeft op 19 november 2010 beroep ingesteld tegen het besluit van 11 oktober 2010. In dit (bestreden) besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit van 25 februari 2010 ongegrond verklaard en laatstgenoemd besluit gehandhaafd, inhoudende de weigering van een bouwvergunning onder ontheffing voor het gedeeltelijk veranderen van het bedrijfsverzamelgebouw aan de Handelskade West 28b te Delfzijl in een kantoor voor Samenwerkende Bedrijven Eemsdelta (hierna: de SBE).
2. Zitting
Het geschil is behandeld op de zitting van 24 maart 2011.
Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.A. Venema, advocaat te Groningen en kantoorgenoot van zijn gemachtigde.
Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door de voornoemde gemachtigde en mw. I.A. Wijngaarde.
3. Beoordeling van het geschil
3.1 Feiten en procesverloop
Op 15 februari 2009 heeft eiser een gewijzigde aanvraag om een reguliere bouwvergunning bij verweerder ingediend voor het gedeeltelijk veranderen van een bedrijfsverzamelgebouw in een kantoor voor de SBE aan de Handelskade West 28b te Delfzijl.
Verweerder heeft in een brief van 8 juli 2009 aangegeven dat de aanvraag om reguliere bouwvergunning compleet is en dat het bouwplan toetsbaar is. Aangezien verweerder het bouwvoornemen in strijd acht met het vigerende bestemmingsplan ‘Uitbreidingsplan in hoofdzaak’ is het bouwplan voorgelegd aan het team Ruimtelijk Beleid om te beoordelen of medewerking door middel van een ontheffingsprocedure of een bestemmingsplanprocedure mogelijk is. In deze brief heeft verweerder tevens gewezen op het feit dat de bouwvergunning om voornoemde reden niet van rechtswege is verleend.
Verweerder heeft in een brief van 2 november 2009 aangegeven voornemens te zijn om de reguliere bouwvergunning en het verzoek om ontheffing, als bedoeld in artikel 3.23, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) te weigeren. De aanvraag om reguliere bouwvergunning en ontheffing is ter advisering voorgelegd aan het Provinciaal Steunpunt Externe Veiligheid Groningen. Volgens verweerder is er sprake van het realiseren van een nieuw kwetsbaar object, dat deels gelegen is binnen de contour van 15 meter van het spoortraject Sauwerd – Chemiepark Delfzijl. Binnen deze contour mogen geen nieuwe kwetsbare objecten worden gerealiseerd en mogen uitsluitend beperkt kwetsbare objecten worden gerealiseerd indien hiervoor zwaarwegende argumenten zijn.
Voorts heeft verweerder in deze brief aangegeven dat eiser in de gelegenheid wordt gesteld om voor 1 december 2009 zijn zienswijze omtrent het voornemen bij verweerder in te dienen.
Namens eiser is bij brief van 23 november 2009 een zienswijze bij verweerder ingediend. Eiser wijst er op dat het voornemen om de reguliere bouwvergunning en het verzoek om ontheffing te weigeren gebaseerd is op het Besluit Externe Veiligheid Inrichtingen (BEVI) maar ook op het concept Provinciaal Basinet Groningen. Aangezien dit laatste nog een concept is en geen wet- en regelgeving, dient verweerder volgens eiser geen rechtsgevolgen te verbinden aan de daarin genoemde bepalingen. Voorts wordt bestreden dat de brutovloer-
oppervlakte groter wordt dan 1.500 m2, omdat het kantoor van het Scheepvaartbedrijf slechts 115 m2 omvat. Er is volgens eiser derhalve geen sprake van een nieuw kwetsbaar object. Daarnaast zijn er volgens eiser zwaarwegende argumenten om beperkt kwetsbare objecten te realiseren, waarbij van evident belang geacht wordt dat in feite alle bouwaanvragen met betrekking tot Handelskade West 28 verleend zijn. Voor wat betreft het risico ten opzichte van transport van gevaarlijke stoffen stelt eiser dat het bedrijfsverzamelgebouw met het solitaire kantoor van SBE gelegen is op een afstand van 20 meter van het spoor.
Bij primair besluit van 25 februari 2010, verzonden op 26 februari 2010, heeft verweerder besloten om de gevraagde reguliere bouwvergunning te weigeren. Verweerder heeft vastgesteld dat de bouwaanvraag strijdig is met het vigerende bestemmingsplan en dat geen medewerking kan worden verleend aan een ontheffing ingevolge artikel 3.23 van de Wro.
Namens eiser is bij brief van 31 maart 2010, aangevuld bij brief van 28 mei 2010, een bezwaarschrift tegen dit besluit bij verweerder ingediend.
Eiser is in de gelegenheid gesteld het bezwaarschrift mondeling toe te lichten bij de commissie bezwaarschriften algemene zaken (hierna: de commissie), van welke gelegenheid namens hem gebruik is gemaakt tijdens de hoorzitting van 5 juli 2010. Een verslag van deze hoorzitting bevindt zich onder de gedingstukken.
De commissie heeft verweerder bij brief van 6 september 2010 geadviseerd het bezwaarschrift van eiser onder aanpassing van de motivering ongegrond te verklaren.
Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder, onder overneming van het advies van de commissie, het bezwaarschrift van eiser onder een aangepaste motivering ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.
3.2 Toepasselijke regelgeving
Ingevolge artikel 40, eerste lid aanhef, en onder a, van de Woningwet is het verboden te bouwen zonder of in afwijking van een door burgemeester en wethouders verleende bouwvergunning.
Ingevolge artikel 44, eerste lid aanhef, en onder c, van de Woningwet mag en moet een reguliere bouwvergunning slechts worden geweigerd, indien het bouwen in strijd is met een bestemmingsplan of met de eisen die krachtens zodanig plan zijn gesteld.
Ingevolge artikel 3.23, eerste lid, van de Wro kunnen burgemeester en wethouders ten behoeve van bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aan te geven gevallen ontheffing verlenen van het bestemmingsplan.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel kan een ontheffing onder beperkingen worden verleend. Aan een ontheffing kunnen voorschriften worden verbonden.
Ingevolge het derde lid van dit artikel kunnen bij algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld die in acht genomen moeten worden alvorens ontheffing mag worden verleend. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld omtrent de vormgeving, inrichting en beschikbaarstelling alsmede omtrent de overdraagbaarheid van de ontheffing.
Ingevolge artikel 4.1.1, eerste lid aanhef en onder i, van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) komt voor de toepassing van artikel 3.23, eerste lid, van de Wro in aanmerking het wijzigen van het gebruik van bouwwerken, al dan niet in samenhang met inpandige bouwactiviteiten, mits:
1. de gebruikswijziging plaats vindt binnen de bebouwde kom;
2. de gebruikswijziging betrekking heeft op een bruto-oppervlakte van niet meer dan 1500 m2; en,
3. het aantal woningen gelijk blijft.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel b, sub b, van het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi) wordt onder een beperkt kwetsbaar object verstaan: gebouwen, voor zover deze niet vallen onder onderdeel m, onder c.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel b, sub l, onder c, van het Bevi wordt onder een kwetsbaar object verstaan: gebouwen waarin doorgaans grote aantallen personen gedurende een groot gedeelte van de dag aanwezig zijn, zoals:
1°. kantoorgebouwen en hotels met een bruto vloeroppervlak van meer dan 1500 m² per object, of
2°. complexen waarin meer dan 5 winkels zijn gevestigd en waarvan het gezamenlijk bruto vloeroppervlak meer dan 1000 m² bedraagt en winkels met een totaal bruto vloeroppervlak van meer dan 2000 m² per winkel, voor zover in die complexen of in die winkels een supermarkt, hypermarkt of warenhuis is gevestigd.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel i, van het Bevi wordt onder grenswaarde verstaan: grenswaarde als bedoeld in artikel 5.1, derde lid, van de Wet milieubeheer ten aanzien van het niveau van het plaatsgebonden risico.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel j, van het Bevi wordt onder groepsrisico verstaan: cumulatieve kansen per jaar dat ten minste 10, 100 of 1000 personen overlijden als rechtstreeks gevolg van hun aanwezigheid in het invloedsgebied van een inrichting en een ongewoon voorval binnen die inrichting waarbij een gevaarlijke stof, gevaarlijke afvalstof of bestrijdingsmiddel betrokken is.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel o, van het Bevi wordt onder plaatsgebonden risico verstaan: risico op een plaats buiten een inrichting, uitgedrukt als de kans per jaar dat een persoon die onafgebroken en onbeschermd op die plaats zou verblijven, overlijdt als rechtstreeks gevolg van een ongewoon voorval binnen die inrichting waarbij een gevaarlijke stof, gevaarlijke afvalstof of bestrijdingsmiddel betrokken is.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel q, van het Bevi wordt onder richtwaarde verstaan: richtwaarde als bedoeld in artikel 5.1, derde lid, van de Wet milieubeheer ten aanzien van het niveau van het plaatsgebonden risico.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, van het Bevi, voor zover thans van belang, neemt het bevoegd gezag bij de vaststelling van een besluit als bedoeld in artikel 3.23, eerste lid, van de Wro, op grond waarvan de bouw of vestiging van kwetsbare objecten wordt toegelaten, de grenswaarde, als bedoeld in artikel 8, eerste lid, in acht.
Ingevolge artikel 5, tweede lid, van het Bevi houdt het bevoegd gezag bij een zodanig besluit, op grond waarvan de bouw of vestiging van beperkt kwetsbare objecten wordt toegelaten, rekening met de richtwaarde, als bedoeld in artikel 8, tweede lid.
Ingevolge artikel 8, eerste lid, gelezen in samenhang met het tweede lid, van het Bevi bedragen zowel de grenswaarde als de richtwaarde van het plaatsgebonden risico, in een gebied waarvoor besluiten als bedoeld in artikel 5, eerste, onderscheidenlijk tweede lid, worden vastgesteld, 10-6 per jaar.
Het perceel, waarop het onderhavige bouwplan betrekking heeft, is gelegen in het bestemmingsplan ‘Uitbreidingsplan in hoofdzaak gemeente Delfzijl’ en heeft de bestemming ‘havenwerken’.
Ingevolge artikel 12 van de planvoorschriften van het vigerende bestemmingsplan mag op deze gronden uitsluitend bebouwing worden opgericht ten dienste van havenwerken.
3.3 Overwegingen
In het onderhavige geval dient beoordeeld te worden of verweerder terecht en op juiste gronden een bouwvergunning onder ontheffing heeft geweigerd ten behoeve van het gedeeltelijk veranderen van het bedrijfsverzamelgebouw aan de Handelskade West 28b te Delfzijl in een kantoor voor SBE. Dienaangaande overweegt de rechtbank als volgt.
Blijkens de bouwaanvraag heeft het onderhavige bouwplan betrekking op het gedeeltelijk veranderen van een loods in kantoorruimte op het voornoemde perceel te Delfzijl.
Tussen partijen is allereerst in geschil of het gebruik als kantoorruimte in overeenstemming is met de bestemming havenwerken. Ingevolge artikel 12 van de planvoorschriften van het vigerende bestemmingsplan wordt onder deze bestemming bebouwing begrepen die ten dienste staat van het uitvoeren van havenactiviteiten.
Eiser betoogt dat de kantoorruimte ten dienste staat van het uitvoeren van havenwerkzaamheden omdat deze zal worden gebruikt door SBE, welke de belangen van de aangesloten bedrijven in de sectoren havens, logistiek, industrie, energie en dienstverlening behartigt. Eiser wijst op de op 4 februari 2010 verleende bouwvergunning voor kantoorruimte ten behoeve van Delfsail. Voorts stelt eiser dat reeds op 9 september 1999 bouwvergunning is verleend waarin tevens het gebruik als kantoorruimte is begrepen.
De rechtbank stelt voorop dat uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS), onder meer kenbaar uit LJN: BK5800, volgt dat door de wetgever aan de overschrijding van de gestelde termijn om een bestemmingsplan te herzien geen gevolgen zijn verbonden voor de rechtskracht. Hieruit volgt dat het vigerende bestemmingsplan zijn functie als planologisch toetsingskader heeft behouden. In hetgeen eiser heeft gesteld ziet de rechtbank geen aanleiding om van de vorenbedoelde jurisprudentie af te wijken.
De rechtbank overweegt dat het door eiser beoogde gebruik als kantoorruimte niet ten dienste staat van havenactiviteiten. Dat SBE de belangen behartigt van de aangesloten bedrijven in verschillende sectoren, waaronder havens, maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat daarmee ook sprake is van een aan de bestemming ‘havenwerken’ ondergeschikte kantoorfunctie. Hieruit volgt dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het onderhavige bouwplan in strijd is met het vigerende bestemmingsplan. Dat verweerder met de uitleg van de bestemming ‘havenwerken’ blijk geeft van een enge uitleg, komt de rechtbank niet onredelijk voor. De stelling van eiser dat met de op 9 september 1999 verleende bouwvergunning het thans voorgenomen gebruik zou zijn gelegaliseerd mist feitelijke grondslag, aangezien de voornoemde bouwvergunning ziet op een ander bouwplan en bijbehorend gebruik dan thans aan de orde is. In zoverre kan de grond van eiser dan ook niet slagen.
Vervolgens is tussen partijen in geschil of verweerder in redelijkheid medewerking geweigerd heeft aan het verlenen van ontheffing, als bedoeld in artikel 3.23, eerste lid, van de Wro. Dienaangaande overweegt de rechtbank als volgt.
Ingevolge artikel 4.1.1, eerste lid aanhef en onder i, van het Bro komt voor de toepassing van artikel 3.23, eerste lid, van de Wro in aanmerking het wijzigen van het gebruik van bouwwerken, al dan niet in samenhang met inpandige bouwactiviteiten, mits:
1. de gebruikswijziging plaats vindt binnen de bebouwde kom;
2. de gebruikswijziging betrekking heeft op een bruto-oppervlakte van niet meer dan 1500 m2; en,
3. het aantal woningen gelijk blijft.
Aan de weigering om ontheffing in vorenbedoelde zin te verlenen heeft verweerder ten grondslag gelegd dat de onderhavige bouwaanvraag niet voldoet aan de regelgeving en het beleid ten aanzien van de externe veiligheid. In dit verband stelt verweerder zich op het standpunt dat in de huidige situatie sprake is van een beperkt kwetsbaar object, aangezien er sprake is van een solitaire kantoorfunctie met een bruto vloeroppervlakte van 1.488 m2. Door realisering van het onderhavige bouwplan wordt 351 m2 aan het bruto vloeroppervlak van de kantoorfunctie toegevoegd, waarmee de grenswaarde van 1.500 m2 wordt overschreden en ingevolge artikel 1, onderdeel b, sub l, onder c, van het Bevi een nieuw kwetsbaar object ontstaat. Het nieuwe kwetsbaar object is gedeeltelijk gelegen binnen de door de provincie Groningen gehanteerde bouwvrije zone (PRmax) naast het spoortraject Sauwerd – Chemiepark Delfzijl, zoals opgenomen in het Provinciaal Basisnet Groningen. Aangezien binnen de bouwvrije zone geen nieuwe kwetsbare objecten mogen worden gerealiseerd (en beperkt kwetsbare objecten slechts wanneer daarvoor zwaarwegende argumenten aanwezig zijn) kan geen medewerking worden verleend aan de ontheffingsprocedure.
Eiser betoogt dat het totale complex een combinatie van bedrijfs- en kantoorruimten bevat. Naar de mening van eiser is er geen sprake van een kantoorgebouw, zodat moet worden vastgesteld dat er sprake is van een beperkt kwetsbaar object in de zin van artikel 1, onderdeel b, sub g, van het Bevi. In de visie van eiser dient niet het hele complex de status van een kwetsbaar object te verkrijgen, aangezien het Bevi daarvoor geen rechtsgrond biedt. Voorts wijst eiser erop dat verweerder, in navolging van de commissie, de uitspraak van 20 december 2006 van de ABRS, kenbaar uit LJN: AZ4823, verkeerd heeft uitgelegd en toegepast in het onderhavige geval.
Vooropgesteld wordt dat het beslissen op een verzoek om ontheffing krachtens artikel 3.23, eerste lid, van de Wro een discretionaire bevoegdheid van verweerder betreft, waarvan de rechter het gebruik terughoudend moet toetsen, dat wil zeggen dat hij zich moet beperken tot de vraag of verweerder in redelijkheid tot zijn besluit op het verzoek heeft kunnen komen (vgl. ABRS, 28 april 2010, LJN: BM2614).
De rechtbank overweegt dat bij de toepassing die verweerder aldus aan artikel 5, tweede lid, van het Bevi heeft gegeven, beoordelingsvrijheid toekomt. Verweerder heeft, gelet op de opgestelde rapportage van augustus 2009 van het Steunpunt externe veiligheid Groningen, van betekenis geacht dat het nieuwe kwetsbare object gedeeltelijk gelegen is binnen de door de provincie Groningen gehanteerde bouwvrije zone (PRmax) naast het spoortraject Sauwerd – Chemiepark Delfzijl, zoals opgenomen in het Provinciaal Basisnet Groningen. Aangezien binnen de bouwvrije zone geen nieuwe kwetsbare objecten mogen worden gerealiseerd (en beperkt kwetsbare objecten slechts wanneer daarvoor zwaarwegende argumenten aanwezig zijn) kan geen medewerking worden verleend aan de ontheffingsprocedure.
De rechtbank stelt vast dat uit de gedingstukken blijkt dat het totale bruto oppervlak aan kantoorruimte na realisering van het onderhavige bouwplan 1.839 m2 bedraagt en derhalve meer dan 1.500 m2.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel b, sub l, onder c, van het Bevi wordt onder een kwetsbaar object verstaan: gebouwen waarin doorgaans grote aantallen personen gedurende een groot gedeelte van de dag aanwezig zijn, zoals:
1°. kantoorgebouwen en hotels met een bruto vloeroppervlak van meer dan 1500 m² per object,
Uit de Nota van toelichting op het Bevi (Staatsblad 2004, nr. 250, p. 27-28) dient te worden afgeleid dat het onderscheid tussen kwetsbare en beperkt kwetsbare objecten gebaseerd is op een aantal overwegingen die zijn ontleend aan de maatschappelijke opvattingen over de groepen mensen in de samenleving die in het bijzonder moeten worden beschermd. In de eerste plaats behoren objecten waar mensen doorgaans dag en nacht verblijven bijzondere bescherming te genieten (woningen). Daarnaast verdienen bepaalde groepen mensen uit hoofde van hun fysieke of psychische gesteldheid een bijzondere bescherming (kinderen, ouderen, zieken of psychisch kwetsbare personen). Naast de genoemde maatschappelijke opvattingen is het onderscheid tussen kwetsbare en beperkt kwetsbare objecten gebaseerd op het aantal en de verblijftijd van groepen mensen en op de aanwezigheid van adequate vluchtmogelijkheden. Volgens de hierboven genoemde maatstaven voor het onderscheid tussen kwetsbare en beperkt kwetsbare objecten geldt een kantoor dat – omgerekend naar bruto vloeroppervlak – bestemd is voor meer dan 50 personen of een hotel, bestemd voor meer dan 50 gasten, als een kwetsbaar object (vgl. ABRS, 11 februari 2009, LJN: BH2558). Voorts dient uit deze Nota te worden afgeleid dat voor de beoordeling van de kwetsbaarheid van de meest kwetsbare functie moet worden uitgegaan, indien het object bestemd is voor kwetsbare en beperkt kwetsbare functies.
Partijen worden verdeeld gehouden door de rechtsvraag of het bedrijfsverzamelgebouw als een kwetsbaar object in de zin van het voornoemde artikel van het Bevi dient te worden beschouwd. Dienaangaande overweegt de rechtbank als volgt.
Anders dan in de uitspraak van 20 december 2006 van de ABRS (LJN: AZ4823) is in het onderhavige geval na realisatie van het bouwplan sprake van kantoorruimten met een totale oppervlakte van meer dan 1.500 m2. Gelet op de Nota van toelichting is de rechtbank van oordeel dat artikel 1, onderdeel b, sub l en onder c, van het Bevi zo uitgelegd dient te worden dat wanneer in het bedrijfsverzamelgebouw sprake is van een kantoorfunctie van meer dan 1.500 m2, dit in ieder geval geldt als een kwetsbaar object. Dat die kantoorfunctie feitelijk is verdeeld over meerdere units doet daaraan niet af, aangezien de units binnen één gebouw zijn gevestigd. De door eiser voorgestane uitleg van de vorenbedoelde uitspraak van de ABRS kan dan ook niet gevolgd worden.
De rechtbank stelt vast dat de bouwvrije zone in het Provinciaal Basisnet Groningen vastgesteld is op 11 meter. Tussen partijen is niet in geschil, en de rechtbank neemt dit als een vaststaand gegeven aan, dat het bedrijfsverzamelgebouw gedeeltelijk is gelegen binnen deze bouwvrije zone. Nu in ieder geval een gedeelte van het gebouw in de bouwvrije zone gelegen is, dient het hele gebouw te worden beoordeeld als ware het binnen deze zone gelegen. Hieruit volgt dat verweerder bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid een zwaarder gewicht heeft mogen toekennen aan het algemeen belang dan aan het belang van eiser bij realisering van het onderhavige bouwplan. Naar het oordeel van de rechtbank kan niet gezegd worden dat de uitkomst van de door verweerder verrichte belangenafweging kennelijk onredelijk is.
In hetgeen eiser naar voren heeft gebracht met betrekking tot het onderzoek van de VROM-inspectie heeft verweerder geen aanleiding hoeven zien om af te wijken van de bepalingen van het Bevi en het beleid van het Provinciaal Basisnet Groningen.
Het door eiser naar voren gebrachte beroep op het gelijkheidsbeginsel kan evenmin slagen, aangezien verweerder zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt heeft gesteld dat van een verschillende behandeling van gelijke gevallen in het onderhavige geval geen sprake is.
Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat geen medewerking kon worden verleend aan het verlenen van ontheffing in vorenbedoelde zin.
Gelet op de voorgaande overwegingen is het beroep van eiser ongegrond. De rechtbank ziet geen aanleiding om een proceskostenveroordeling, als bedoeld in artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht, uit te spreken.
Beslist wordt als volgt.
4. Beslissing
De rechtbank Groningen,
RECHT DOENDE,
- verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gegeven door mr. drs. A. Houtman, rechter, en in het openbaar door haar uitgesproken op 7 april 2011 in tegenwoordigheid van mr. H.L.A. van Kats als griffier.
De griffier De rechter
De rechtbank wijst er op dat partijen en andere belanghebbenden binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak daartegen hoger beroep kunnen instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA in Den Haag
Afschrift verzonden op:
typ: hvk