Uitspraak
RECHTBANK GRONINGEN
Sector Bestuursrecht
Enkelvoudige kamer
Zaaknummers: Awb 11/0339 en Awb 11/0340
Uitspraak in het geschil tussen
[eiseres] en [eiser], tezamen: eisers,
gemachtigde: mr. J. van Groningen,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Eemsmond, verweerder,
gemachtigde: mr. P.J.M. de Goede.
1. Onderwerp van geschil
11/0339
Eisers hebben op 14 april 2011 beroep ingesteld tegen het besluit van 4 maart 2011. In dit bestreden besluit heeft verweerder een door [eiseres] aangevraagde vergunning voor de bouw van een varkenshouderij aan de Lauwersdwarsweg (alsnog) geweigerd.
11/0340
Eisers hebben voorts beroep ingesteld tegen de weigering de op naam van [eiseres] staande vergunning van 6 januari 2009 over te schrijven op naam van [eiser].
2. Zitting
De geschillen zijn gevoegd behandeld op de zitting van 16 april 2012.
[eiser] is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en mw. J.W. Lode.
Als belanghebbende is verschenen [...].
3. Beoordeling van het geschil
3.1 Feiten en zaaksverloop
Bij verweerder is een op 21 april 1997 in opdracht van [eiseres] ondertekende aanvraag voor de bouw van 'varkensstallen' aan de Lauwersdwarsweg 5a te Uithuizen binnengekomen. De aanvraag is voorzien van een stempel met de datum 22 april 1997. De situatietekening is voorzien van een stempel met de datum 25 juni 1997. Op de zitting van 16 april 2012 is door eisers medegedeeld dat het plan is om met de aangevraagde vergunning een varkenshouderij voor ongeveer 7.000 varkens te bouwen.
De door [eiseres] ingediende plannen zijn voorgelegd aan de welstandscommissie.
Bij brief van 27 juni 1997 heeft de welstandscommissie aan verweerder het volgende bericht:
'Indien het bouwplan hier planologisch/juridisch tot de mogelijkheden kan behoren is de commissie het volgende van oordeel. Het bebouwingspatroon aan de Lauwersdwarsweg wordt onder meer gekenmerkt door een grote afstand tussen weg en bebouwing. Dit principe wordt bij de bouw van deze stallen te weinig teruggevonden; de stallen staan hier te dicht op de weg. Men dient naar het oordeel van de commissie meer uit te gaan van het bebouwingspatroon ter plaatse en de afstand tot de weg daaraan te relateren.
Verder wordt een terreininrichtings- en beplantingsplan nodig geacht om een goede landschappelijke inpassing te bewerkstelligen. (...) Samenvattend adviseert de commissie derhalve wijziging van het nu voorgestelde ontwerp. Over een zodanig plan zal zij u graag adviseren.'
Bij brief van 4 juli 1997, verzonden op 7 juli 1997, heeft verweerder [eiseres] op de hoogte gebracht van voornoemd advies. Voorts is het volgende vermeld:
'In het advies schrijft de commissie problemen te hebben met de situering van de vleesvarkensstal. Daarom stelt de commissie een andere plek voor die verder naar achteren ligt. Het wordt dus nodig geacht om het gebouw terug te plaatsen tot aan de voorkant van het bestaande bebouwingspatroon. Ook dient u nog erfbeplanting aan te brengen om een verantwoorde landschappelijke inpassing te bewerkstelligen. Wanneer u de bouw van een dergelijke vleesvarkensstal wilt realiseren stellen wij u voor om het advies van de commissie over te nemen.'
Op 17 september 1997 is een door 'Frans van Sleeuwen - Beplantingen' op 3 september 1997 opgesteld beplantingsplan binnengekomen.
Bij brief van 19 september 1997 heeft de welstandscommissie aan verweerder het volgende bericht:
'Ten aanzien van de afstand tot de weg verwijst de commissie naar haar advies van 27.06.1997. Aanpassing wordt van belang geacht. Overigens geeft het beplantingsplan geen aanleiding voor opmerkingen.'
De bouwvergunning is vervolgens aangehouden in verband met het ontbreken van een milieuvergunning.
Bij besluit van 13 mei 2008 heeft het college van gedeputeerde staten van Groningen aan [eiseres] een milieuvergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een varkenshouderij aan de Lauwersdwarsweg. Een vervolgens gevraagde voorlopige voorziening is bij uitspraak van 12 september 2008 door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) afgewezen (zaak nr. 200804668/2).
Bij besluit van 6 januari 2009, verzonden op 15 januari 2009, is de bouwvergunning ingevolge artikel 52 Woningwet van rechtswege aan [eiseres] verleend. Ten aanzien van de welstandstoetsing is onder meer het volgende overwogen:
'Wel is een voorbehoud gemaakt voor de plaatsing op de kavel, de commissie verwijst in dat verband naar een eerder advies van 27 juni 1997. In het advies van 27 juni 1997 is aangegeven dat het bouwwerk iets terug geplaatst moet worden, in de lijn van de bestaande bebouwing. Dit voorbehoud staat in relatie tot de toetsingscriteria conform artikel 9.1 lid a bouwverordening. Hierin wordt aangegeven dat de relatie van een bouwwerk tot de karakteristiek van de reeds aanwezige bebouwing, de openbare ruimte, het landschap dan wel de stedenbouwkundige context aanvaardbaar moet zijn. Het ontbreken van de juiste situatie is geen aanleiding geweest om in 1997 de bouwvergunning te weigeren. Een besluit tot weigering had wel genomen kunnen worden, de verdere procedure voor de aanvraag is echter in gang gezet waarbij de aanvraag niet is geweigerd. Het besluit tot aanhouding impliceert dat naar het oordeel van het college in 1997, het bouwplan niet in strijd is met de redelijke eisen van welstand. Wel is de aanvrager per brief op 7 juli 1997 in de gelegenheid gesteld om binnen veertien dagen een aangepaste situatie aan te leveren. Uit het dossier is niet af te leiden dat aan dit verzoek gehoor is gegeven.'
Tegen het besluit van 6 januari 2009 is door verschillende partijen bezwaar gemaakt. Door onder meer Milieufederatie Groningen is aangevoerd dat [eiseres] niet als belanghebbende is aan te merken en het plan, mede gelet op het advies van de welstandscommissie van 27 juni 1997 en de situering van het plan, in strijd is met de redelijke eisen van welstand.
Bij brief van 27 mei 2009 heeft de welstandscommissie, na toetsing aan de Welstandsnota uit 2004, aan verweerder het volgende bericht:
'Naar aanleiding van uw verzoek om een hernieuwd advies inzake bovengenoemd bouwplan, mede gelet op de inmiddels vigerende welstandsnota, deelt de Welstandscommissie u mede dat naar haar oordeel het bouwplan strijdig is met de redelijke eisen van welstand.
Het bouwplan is getoetst aan de criteria zoals deze zijn opgenomen in gebied 1 Waddenkust. Tevens is getoetst aan de objectgerichte criteria met betrekking tot erven/boerderijcomplexen. De gebouwen worden gesitueerd op een nieuw erf, maar nemen gelet op het bestaande ruimtelijk patroon onvoldoende afstand tot de weg in acht. Een grotere afstand tot de weg is hier aangewezen mede omdat nieuwe bebouwing de bestaande structuurkenmerken dient te respecteren. Ten aanzien van de plaatsing geeft de welstandsnota aan dat: plaatsing van de bebouwing evenwijdig dient te zijn aan de kavelinrichting. Hieraan voldoet het voorliggende bouwplan niet.'
Op 3 juli 2009 heeft de commissie voor bezwaar- en beroepschriften (hierna: de commissie) aan verweerder het advies gegeven de verleende vergunning te herroepen en de aanvraag alsnog te weigeren, mede omdat het bouwplan in strijd is met de redelijke eisen van welstand.
Bij besluit van 28 september 2009 is de aanvraag van [eiseres] buiten behandeling gesteld omdat zij niet als belanghebbende is aan te merken. Hiertegen is door [eiseres] beroep ingesteld. Bij uitspraak van 6 december 2010 heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard (Awb 09/1074).
Bij besluit van 4 maart 2011 is de door [eiseres] aangevraagde bouwvergunning alsnog geweigerd vanwege strijd met de redelijke eisen van welstand.
Op 14 april 2011 is door eisers beroep ingesteld tegen het besluit van 4 maart 2011. In de op 11 mei 2011 ingekomen gronden stellen eisers primair dat het in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel om de aanvraag uit 1997 te toetsen aan de Welstandsnota uit 2004 en subsidiair dat verweerder gebruik had moeten maken van de bevoegdheid af te wijken van het negatieve welstandsadvies van 27 mei 2009. Daarbij wijzen eisers op de milieubelangen die met de huidige situering zijn gemoeid en meer in het bijzonder de eis om geurhinder te voorkomen (onder verwijzing naar AbRS 10 mei 2006, Gst. 2007, nr. 136, LJN:AX0755).
Op 21 juli 2011 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op de zitting van 16 april 2012 hebben eisers expliciet gewezen op artikel VII van de Wet van 18 oktober 2001 tot wijziging van de Woningwet (hierna: de wijzigingswet). Volgens eisers volgt uit de wijzigingswet dat verweerder dient te toetsen aan de op 22 april 1997 geldende welstandseisen.
3.2 Toepasselijke regelgeving
Ingevolge artikel VII, derde lid, van de wijzigingswet, die op 1 januari 2003 in werking is getreden, en voor zover thans van belang, is op een aanvraag om bouwvergunning als bedoeld in artikel 40, eerste lid, van de Woningwet die is ingediend vóór de inwerkingtreding van de desbetreffende bepaling van deze wet, het recht van toepassing zoals dat gold op de dag waarop die aanvraag is ingediend (Stb. 2001, 518).
Ingevolge het in 1997 van toepassing zijnde artikel 12, eerste lid, van de Woningwet, mag het uiterlijk en de plaatsing van een bouwwerk of standplaats, zowel op zichzelf als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, niet in strijd zijn met redelijke eisen van welstand, tenzij bij besluit van de gemeenteraad is bepaald dat voor het gebied waarin het bouwwerk of de standplaats is of wordt gebouwd, die eisen niet van toepassing zijn.
Ingevolge het in 1997 van toepassing zijnde artikel 44, eerste lid, aanhef en onder d, van de Woningwet moet de bouwvergunning worden geweigerd indien het bouwwerk naar het oordeel van burgemeester en wethouders niet voldoet aan artikel 12, eerste lid.
Verweerder heeft op de zitting van 16 april 2012 naar voren gebracht dat de welstandsnota Eemsmond van 28 april 2004 op 24 juni 2004 is vastgesteld, op 28 juni 2004 is gepubliceerd en de daarin opgenomen beleidsregels nadien consequent zijn toegepast.
In de welstandsnota 2004 is onder 'gebied 1' op pagina 31 onder meer het volgende vermeld:
'Het welstandsbeleid is gericht op respecteren. Het handhaven van een zekere basiskwaliteit en samenhang staat voorop. (...) Ten aanzien van de opbouw van de structuur van de boerderijcomplexen wordt ook verwezen naar de paragraaf Erven/Boerderijcomplexen onder de objectgerichte criteria. (...) Plaatsing van de bebouwing dient evenwijdig te zijn aan de hoofdinrichting van de verkaveling.'
Onder objectgerichte criteria (hoofdstuk 8 van de Welstandsnota) is op pagina 83 onder meer het volgende vermeld:
'Van oudsher kenmerken de erven van Groningse boerderijen zich door een hoge mate van samenhang tussen de daarop aanwezige bebouwing.'
3.3 Overwegingen
Bij besluit van 4 maart 2011 is de vergunning voor de varkenshouderij reeds geweigerd omdat het plan in strijd is met de redelijke eisen van welstand.
Ter beoordeling van de rechtbank ligt dan ook enkel voor of verweerder de gevraagde vergunning heeft kunnen weigeren, omdat deze in strijd is met de redelijke eisen van welstand.
Het wettelijk kader wordt daarbij gevormd door de onder 3.2. genoemde regelgeving. Hoewel de commissie in het advies van 3 juli 2009 een ander toetsingskader weergeeft, stelt de rechtbank vast dat de wettelijke bepalingen in beide gevallen vereisen dat het bouwplan niet in strijd is met de redelijke eisen van welstand en in beide gevallen verweerder de mogelijkheid heeft van een welstandsadvies af te wijken.
De rechtbank stelt voorop dat eisers niet hebben bestreden dat het door [eiseres] ingediende bouwplan vanwege de situering van het bouwplan in strijd is met de beleidsregels c.q. bepalingen uit de op 24 juni 2004 vastgestelde Welstandsnota.
Daarmee beperkt de beoordeling zich vooreerst tot de vraag of verweerder het bouwplan in bezwaar heeft kunnen toetsen aan de in de Welstandsnota uit 2004 opgenomen beleidsregels en vervolgens heeft kunnen weigeren omdat het bouwplan in strijd is met de redelijke eisen van welstand.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder de in 1997 ingekomen aanvraag in 2011, in bezwaar, hoewel daartoe ingevolge de wijzigingswet niet verplicht, heeft mogen baseren op een advies dat in 2009 tot stand is gekomen aan de hand van de in de Welstandsnota uit 2004 neergelegde beleidsregels. Ook in 1997 was het toegestaan welstandseisen te formuleren in beleidsregels en meer in het bijzonder deze vast te leggen in een welstandsnota. De wijzigingswet waarnaar eisers verwijzen schrijft niet voor dat verweerder in de onderhavige zaak enkel toepassing mag geven aan op 22 april 1997 geldende beleidsregels.
Een dergelijke rechtsregel past ook niet bij de heroverweging in bezwaar als bedoeld in artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht. De (enkele) omstandigheid dat een belanghebbende door toepassing van de nieuwe beleidsregels in een ongunstigere positie komt, is onvoldoende om van dit uitgangspunt af te wijken, aldus de uitspraak van de AbRS van 23 maart 2011 in zaak nr. 201006814/1/H3 (Utrecht).
Dat in bijzondere gevallen van dit uitgangspunt kan worden afgeweken, maakt niet dat verweerder dat hier ook heeft moeten doen. De (enkele) omstandigheid dat het recente beleid strenger zou zijn, wat daar ook van zij, is niet voldoende voor een ander oordeel, zo volgt uit de uitspraak van de AbRS van 8 november 2006, in zaak nr. 200602035/1 (Laren).
Anders dan eisers hebben gesteld is er overigens ook geen sprake van een situatie waarin eisers op grond van de oude toetsingscriteria zonder meer aanspraak hadden op het gevraagde, zodat ook daarin geen grond kan zijn gelegen om niet uit te gaan van het (welstands)beleid zoals dat gold op het moment dat het besluit werd genomen. Zo diende volgens de in 1997 geldende toetsingscriteria de relatie van een bouwwerk tot de karakteristiek van de reeds aanwezige bebouwing, de openbare ruimte, het landschap dan wel de stedenbouwkundige context aanvaardbaar te zijn. Dat was volgens de adviezen van 27 juni 1997 en 19 september 1997 gelet op de situering van het bouwplan niet het geval.
De rechtbank stelt vast dat de juistheid van de inhoud van voornoemde adviezen door eisers niet is bestreden en evenmin stukken zijn aangeleverd waaruit kan blijken dat eisers naar aanleiding van de brief van 4 juli 1997 een aangepaste situatietekening hebben aangeleverd.
De gemachtigde van verweerder heeft op de zitting van 16 april 2012 nadrukkelijk bepleit dat verweerder ook in de in 1997 gegeven (negatieve) adviezen, aanleiding ziet, in bezwaar, terug te komen op het in het aanhoudingsbesluit vervatte (impliciete) oordeel dat het bouwplan niet in strijd is met redelijke eisen van welstand. Het standpunt van verweerder is naar het oordeel van de rechtbank niet in strijd met rechtspraak van de AbRS. Uit onder meer de uitspraak van 19 september 2007 (zaak nr. 200608504/1, Boxmeer) volgt dat een college, naar aanleiding van door derden gemaakt bezwaar, kan terugkomen op het in het aanhoudingsbesluit vervatte (impliciete) oordeel dat het bouwplan niet in strijd is met redelijke eisen van welstand. Een ander oordeel zou ook afbreuk doen aan de rechtspositie van belanghebbenden die verweerder hebben verzocht voornoemde adviezen te volgen.
Nu niet in geschil is dat de bouwaanvraag in strijd is met de in de Welstandsnota uit 2004 opgenomen beleidsregels, en verweerder een hierop gebaseerd (negatief) advies heeft mogen gebruiken, heeft verweerder toepassing mogen geven aan artikel 44, eerste lid aanhef en onder d, van de Woningwet, zoals hier ook is gebeurd. De rechtbank ziet, anders dan eisers, bij een dergelijke toetsing geen strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
Nu uit het bestreden besluit van 4 maart 2011 niet volgt dat verweerder bij de toetsing artikel 12a van de Woningwet als leidend heeft beschouwd, maar veeleer het welstandsadvies dat is gebaseerd op de ten tijde van het besluit van toepassing zijnde beleidsregels, ziet de rechtbank in het door de commissie in het advies van 3 juli 2009 genoemde toetsingskader geen aanleiding het bestreden besluit te vernietigen.
De rechtbank ziet voorts geen aanleiding de subsidiair ingenomen stelling dat verweerder gebruik had moeten maken van de bevoegdheid af te wijken van het negatieve welstandsadvies van 27 mei 2009 te volgen. Zoals verweerder in het verweerschrift van 21 juli 2011 opmerkt heeft verweerder (zowel ten tijde van de aanvraag als ten tijde van het besluit) een (discretionaire) bevoegdheid om van een negatief welstandsadvies af te wijken, maar heeft verweerder geen aanleiding gevonden om in deze situatie gebruik te maken van die bevoegdheid. Daarbij is volgens het verweerschrift grote waarde gehecht aan de Welstandsnota, de openheid in het buitengebied en de wens te komen tot een eenduidig bebouwingspatroon. Situering op het perceel zoals aangevraagd resulteert wat verweerder betreft in een onaanvaardbare aantasting daarvan, die niet opweegt tegen de belangen van aanvrager bij ongewijzigde uitvoering.
De rechtbank acht deze, in het verweerschrift opgenomen motivering, een afdoende reactie op de stelling van eisers. Daarbij neemt de rechtbank notie van de door eisers genoemde uitspraak van de AbRS van 10 mei 2006, waarbij het belang van dubbele beglazing en de afwezigheid van alternatieven voor die beglazing ten onrechte buiten beschouwing was gelaten. Voor zover al sprake zou zijn van een dergelijk motiveringsgebrek, geeft het verweerschrift van 21 juli 2011 voldoende inzicht in de keuze van verweerder geen gebruik te maken van haar bevoegdheid af te wijken van een welstandsadvies.
De rechtbank ziet tot slot in het tijdsverloop geen aanleiding anders te oordelen. De gemachtigde [...] heeft op de zitting van 16 april 2012 weliswaar aangevoerd dat het tijdsverloop tussen aanvraag en besluit te wijten is aan verweerder, maar uit de aan de rechtbank beschikbare stukken blijkt onvoldoende dat eisers dit tijdsverloop, al dan niet met het aanwenden van rechtsmiddelen na het (feitelijk) in behandeling nemen van de aanvraag middels de brief van 24 april 1998, niet hebben kunnen bespoedigen.
De rechtbank verklaart het beroep tegen het besluit met zaaknummer Awb 11/0339 dan ook ongegrond.
Dit betekent dat verweerder terecht heeft geweigerd aan [eiseres] een vergunning af te geven voor de bouw van een varkenshouderij aan de Lauwersdwarsweg. Nu verweerder de eerder, op 6 januari 2009, verleende vergunning heeft ingetrokken, heeft verweerder eveneens terecht geweigerd de op 6 januari 2009 aan [eiseres] verleende vergunning over te schrijven op naam van [eiser]. Het beroep met zaaknummer Awb 11/0340 is dan ook eveneens ongegrond.
De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
4. Beslissing
De rechtbank Groningen,
RECHT DOENDE,
- verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W. Wassink, in aanwezigheid van G. Rammeloo als griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 april 2012.
De griffier De rechter
De rechtbank wijst er op dat partijen en andere belanghebbenden binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak daartegen hoger beroep kunnen instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA in Den Haag.