Uitspraak
vonnis
RECHTBANK GRONINGEN
Sector civielrecht
zaaknummer / rolnummer: 134107 / KG ZA 12-141
Vonnis in kort geding van 31 mei 2012
in de zaak van
1. [Eiser 1],
wonende te [woonplaats],
2. [Eiser 2],
wonende te [woonplaats],
3. [Eiseres 1],
wonende te [woonplaats],
4. [Eiseres 2],
wonende te [woonplaats],
5. [Eiser 3],
wonende te [woonplaats],
eisers,
advocaat mr. M.A.R. Schuckink Kool,
tegen
het publiekrechtelijke orgaan,
CENTRAAL ORGAAN OPVANG ASIELZOEKERS,
gevestigd te Rijswijk,
gedaagde,
advocaat mr. E.E. van der Kamp.
Partijen zullen hierna [eisers] en het COA genoemd worden.
1. De procedure
1.1. Het verloop van de procedure blijkt uit:
* de dagvaarding;
* de mondelinge behandeling;
* de pleitnota van mr. Van der Kamp.
1.2. Ten slotte is vonnis bepaald.
2. De feiten
2.1. Het COA is belast met de opvang van asielzoekers. De uitoefening van die taak vindt (ondermeer) plaats in het asielzoekerscentrum gelegen in Ter Apel, gemeente Vlagtwedde.
2.2. Het COA heeft behoefte aan voldoende ruimte om haar taken te kunnen uitoefenen. Op 24 april 2012 is tussen gemeente Vlagtwedde (eigenaar) en het COA (gebruiker) een gebruiksovereenkomst gesloten betreffende het exclusieve gebruik van het perceel plaatselijk bekend, Ter Apelervenen te Ter Apel, kadastraal bekend, gemeente Vlagtwedde, sectie I, nummer 4220 (hierna te noemen: het terrein). In deze overeenkomst is (voor zover hier van belang) het volgende bepaald:
(...) Het terrein is bestemd om te gebruiken als uitbreiding van het eigen terrein van gebruiker, waarover gebruiker exclusief kan beschikken. (...)
De gebruiker mag het terrein aan derden noch geheel, noch ten dele op enigerlei wijze in gebruik afstaan, noch zulk gebruik door derden dulden. (...)
Gebruiker mag op het terrein geen obstakels, zoals bouwwerken, opstallen hekwerken, geen verharding aanbrengen of diepwortelende beplanting aanleggen. De bestaande bomen dienen te worden gehandhaafd. (...)
Onverminderd het recht van de gemeente om bij overtreding van deze voorwaarden nakoming of ontbinding van de overeenkomst te vorderen, verbeurt de gebruiker € 500,-- boete per overtreding en per dag of per gedeelte van een dag dat die overtreding voortduurt. (...)
2.3. [eisers] verblijven sedert 8 mei 2012 op het terrein in een daartoe opgericht tentenkamp.
2.4. Bij besluit van 23 mei 2012 heeft de burgemeester van de gemeente (hierna de burgemeester) bevolen dat een ieder die zich binnen het gebied, ook bekend als het populierenveld, aan de Terapelervenen ter hoogte van het opvangcentrum in de gemeente Vlagtwedde, in de openbare ruimte bevindt, zich op eerste aanwijzing van een ambtenaar van de politie uit dit gebied dient te verwijderen. Tevens heeft de burgemeester bevolen dat een ieder zich verwijderd dient te houden van dit gebied tot een nader door de burgemeester bekend te maken tijdstip.
2.5. Op 23 mei 2012 heeft de burgemeester tevens een noodverordening vastgesteld waarin ondermeer is bepaald dat het een ieder verboden is zich vanaf woensdag 23 mei 2012 op te houden binnen het gebied begrensd door de berm van de N366 en de noordelijke grens van het perceel met kadastraal nummer I 4253, proviciegrens Borger-Odoorn en de zuidelijke grens van het perceel met kadastraalnummer I 4275.
2.6. [eisers] hebben het terrein op of omstreeks 23 mei 2012 verlaten.
2.7. Op 23 mei 2012 hebben [eisers] de voorzieningenrechter van de sector bestuursrecht van deze rechtbank verzocht een voorlopige voorziening te treffen strekkende tot schorsing van het genoemde besluit (dwangbevel) en de noodverordening.
2.8. In de beslissing van 24 mei 2012 heeft de voorzieningenrechter de beslissing tot het uitvaardigen van het dwangbevel disproportioneel geacht. De voorzieningenrechter heeft geen gronden aanwezig geacht om die beslissing te schorsen nu de ontruiming van het tentenkamp reeds op 23 mei 2012 heeft plaatsgevonden en het besluit in juridische zin reeds is uitgewerkt en schorsing ervan zinledig is geworden.
2.9. Voorts heeft de voorzieningenrechter in de beslissing van 24 mei 2012 met betrekking tot de gewraakte noodverordening overwogen dat:
de door verzoekers bestreden verordening een algemeen verbindend voorschrift is, gebaseerd op artikel 176 van Pro de Gemw. Uit artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Awb volgt dat hiertegen geen bestuursrechtelijk rechtsmiddel openstaat. Voorts doet zich hier niet de situatie voor dat op grond van de noodverordening een maatregel ten aanzien van verzoekers is genomen, waartegen thans wordt opgekomen en ter zake waarvan een voorlopige voorziening wordt verzocht. Reeds om die reden kan niet worden toegekomen aan de vraag of de noodverordening in overeenstemming is met hogere regelgeving, in het bijzonder artikel 176 van Pro de Gemw, en of aan de voorwaarden van de verordening is voldaan. De voorzieningenrechter is dus niet bevoegd met betrekking tot de verordening een voorlopige voorziening te treffen.
2.10. Op 25 mei 2012 heeft de burgemeester de noodverordening ingetrokken.
2.11. Het COA is overgegaan tot het plaatsen van hekken rond het haar in gebruik gegeven terrein nadat de gemeente daarvoor op 25 mei 2012 vergunning heeft verleend.
3. Het geschil
3.1. [eisers] vorderen bij vonnis uitvoerbaar bij voorraad:
I. het COA te gebieden de rond het terrein plaatselijk bekend, Ter Apelervenen te Ter Apel, kadastraal bekend, gemeente Vlagtwedde, sectie I, nummer 4220, geplaatste hekken te verwijderen;
II. het COA te veroordelen in de kosten van deze procedure.
3.2. [eisers] hebben het volgende aan hun vordering ten grondslag gelegd.
3.2.1. De hekken zijn door het COA op het terrein geplaatst nadat de bestuursrechter de onrechtmatigheid van het dwangbevel heeft vastgesteld. Door het vonnis in de wind te slaan en over te gaan tot het plaatsen van de hekken maakt het COA misbruik van recht en handelt zij onrechtmatig jegens [eisers] Voorts blijkt uit de verwikkelingen die gedurende de laatste weken hebben plaatsgevonden dat sprake is van een intensieve samenwerking tussen de gemeente en het COA. Die samenwerking heeft slechts als doel om de manifestatie te beëindigen.
3.2.2. In dat verband wijzen [eisers] er voorts op dat het bestreden besluit en de na de ontruiming door het COA geplaatste hekken hen de mogelijkheid ontneemt om gebruik te maken van hun grondrecht om een manifestatie te houden. Ingevolge vaste jurisprudentie hebben grondrechten directe horizontale werking in het civiele recht en levert een inbreuk op dit recht een onrechtmatige daad op in de zin van artikel 6:162 BW Pro (vgl. HR 9 januari 1987, NJ 1987, 928). Het belang van [eisers] om hun manifestatie te continueren hoort zwaarder te wegen dan het belang van het COA om haar gebruiksrecht onbelemmerd te kunnen uitoefenen. [eisers] zijn vrij in hun keuze een locatie voor hun manifestatie te bepalen. Door hekken te plaatsen na de onrechtmatige ontruiming van het perceel maakt COA misbruik van omstandigheden en handelt zij onrechtmatig jegens [eisers]
3.3. Het COA heeft het volgende verweer gevoerd.
3.3.1. Op grond van de gebruiksovereenkomst die zij met de gemeente heeft gesloten is het terrein onttrokken aan de openbare ruimte en komt het COA het exclusieve gebruiksrecht van het perceel toe. In de gebruiksovereenkomst is bepaald dat het COA het terrein niet aan derden in gebruik mag geven of gebruik door derden mag dulden. [eisers] hebben zich zonder recht of titel toegang verschaft tot het terrein. Daarmee hebben zij een inbreuk gemaakt op het exclusieve gebruiksrecht en handelen zij onrechtmatig jegens het COA. De impliciet gevorderde voortzetting van het tentenkamp valt te kwalificeren als een voortdurende inbreuk op het aan het COA toekomende exclusieve gebruiksrecht.
3.3.2. De burgemeester van de gemeente Vlagtwedde heeft bij besluit van 23 mei 2012
bevolen dat een ieder die zich op het terrein bevindt, zich dient te verwijderen. Tevens is een noodverordening ingesteld. De uitspraak van de voorzieningenrechter (sector bestuursrecht) van 24 mei 2012 ten spijt, is het COA van oordeel dat terecht tot het geven van een noodbevel en ontruiming van het tentenkamp is overgegaan. In de uitspraak van de voorzieningenrechter wordt naar het oordeel van het COA onvoldoende meegewogen dat het tentenkamp er al langere tijd stond en het karakter van manifestatie daardoor, voor zover het dat al had, inmiddels wel had verloren. Evenmin geeft de uitspraak er blijk van dat is meegewogen dat het tentenkamp niet op een openbaar terrein, maar tegen de wil van het COA op COA-terrein stond.
Van belang is dat het COA voor de handhaving van haar privaatrechtelijke rechten niet afhankelijk is van de vraag of de burgemeester in het kader van de openbare orde mag optreden. De bevoegdheden van het COA als privaatrechtelijk gerechtigde, staan los van de handhavende bevoegdheden van de burgemeester. Zelfs indien moet worden aangenomen dat de beëindiging van het tentenkamp niet of niet geheel correct zou zijn uitgevoerd, laat dat de privaatrechtelijke positie van het COA onverlet.
3.3.3. Het beroep op horizontale werking van grondrechten kan [eisers] niet baten. Het recht om te mogen manifesteren, als neergelegd in artikel 9 Grondwet Pro en artikel 10 EVRM Pro is niet absoluut. In het bijzonder kan hieraan geen recht ontleend worden om naar eigen goeddunken ergens een tentenkamp neer te zetten of naar believen andermans grond in gebruik te nemen. Het gaat hier bovendien niet om gebruik van openbare ruimte. Bedacht moet worden dat het recht op eigendom eveneens onder het EVRM wordt beschermd (artikel 1 Eerste Pro Protocol).
3.3.4.Het is maar de vraag of een tentenkamp als manifestatie kan worden aangemerkt. Een gemeenschappelijk kenmerk van manifestatie is in de eerste plaats dat deze strekt tot uiting van gedachten, gevoelens of overtuigingen. Daaruit volgt, als tweede bepalend element, dat het moet gaan om activiteiten met een open karakter. Een manifestatie is in de derde plaats naar haar aard tijdelijk, en legt uitsluitend tijdelijk een beslag op de openbare ruimte. Het recht om te betogen strekt zich derhalve niet uit tot het permanent in beslag nemen van openbare ruimte, laat staan niet-openbare ruimte. Een manifestatie kan uitsluitend op de bescherming van het recht op betoging aanspraak maken als de activiteit in tijd begrensd is, Na verloop van tijd - als thans aan de orde - houdt het recht om te manifesteren op, althans legt het minder gewicht in de schaal.
3.3.5. Afwijzing van de vordering van [eisers] leidt er bovendien niet toe dat geen invulling aan het recht op manifestatie kan worden gegeven. [eisers] kunnen de manifestatie elders voortzetten
4. De beoordeling
4.1.De voorzieningenrechter volgt [eisers] niet in het standpunt dat het COA onrechtmatig heeft gehandeld omdat zij hekken heeft geplaatst nadat de bestuursrechter (bij voorlopige voorziening) de beslissing tot het uitvaardigen van het dwangbevel door de gemeente disproportioneel heeft geacht. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kan deze beslissing van de gemeente het COA niet worden aangerekend. De hekken zijn niet op grond van het noodbevel geplaatst maar op basis van een exclusief aan het COA toekomend gebruiksrecht en op basis van een door de gemeente verstrekte vergunning voor plaatsen van die hekken.
4.2. Dat het COA misbruik van recht heeft gemaakt is evenmin gebleken. Daarvan is slechts sprake indien het belang van het COA bij het plaatsen van de hekken zo gering is in verhouding tot het belang van [eisers] bij toegang tot het terrein dat het COA daartoe in redelijkheid niet heeft mogen overgaan. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft het COA haar belang bij plaatsing van de hekken voldoende gemotiveerd.
4.3. [eisers] beroepen zich voorts op de horizontale werking van grondrechten en stellen in dat kader dat het COA onrechtmatig heeft gehandeld omdat de hekken hen belemmeren in de uitoefening van het recht om te mogen manifesteren, welk recht is neergelegd in artikel 9 Grondwet Pro en artikel 10 EVRM Pro. De voorzieningenrechter overweegt daaromtrent het volgende.
4.4. Op grond van de gebruiksovereenkomst staat het het COA als exclusief rechthebbende met uitsluiting van ieder ander vrij om het terrein te gebruiken zoals zij dat wenst. De enige beperkingen die zij bij dit gebruik in acht moet nemen zijn dat zij de rechten van anderen moet respecteren alsook de overheidsregels die de vrijheid van de eigenaar of gebruiker beperken. Bovendien is zij gehouden tot nakoming van het in de gebruiksovereenkomst bepaalde. De exclusiviteit van het eigendomsrecht (dit begrip wordt door het EHRM ruim uitgelegd, gebruiksrechten vallen eveneens daaronder) is vastgelegd in internationale verdragen. Zo bepaalt het Eerste Protocol bij het EVRM (Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens) in artikel 1 lid 1 dat Pro iedere natuurlijke of rechtspersoon recht heeft op het ongestoorde genot van zijn eigendom en dat aan niemand zijn eigendom zal worden ontnomen, dat laatste afgezien van door de wet geregelde eigendomsontneming in het algemeen belang.
4.5. Bij de beoordeling van het onderhavige geschil staan aldus fundamentele rechten - enerzijds het recht op manifestatie en anderzijds het recht op het ongestoorde genot van eigendom (i.c. een gebruiksrecht) - tegenover elkaar. Dit roept de vraag op in hoeverre het de rechthebbende op het perceel vrij staat om een manifestatie onmogelijk te maken (bijvoorbeeld door de toegang te weigeren) en in hoeverre demonstranten in de zogenaamde 'horizontale verhouding' tot de rechthebbende een beroep kunnen doen op hun grondrecht van manifestatie.
4.6. De voorzieningenrechter volgt [eisers] in de stelling dat aan het grondrecht tot manifestatie een zekere horizontale werking toekomt, maar niet dat een eigenaar of rechthebbende daarmee ook onverkort gebonden is aan de beperkingen die de Grondwet stelt aan het ingrijpen in de manifestatievrijheid. Zo ligt het niet voor de hand een particuliere eigenaar/gebruiker te binden aan de doelcriteria uit de beperkingsclausule van artikel 9 lid 2 Grondwet Pro. Een geheel willekeurig of algemeen manifestatieverbod opgelegd door een eigenaar kan evenwel in strijd zijn met het grondrecht. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft bepaald (EHRM 6 mei 2003, EHRC 2003, 55) dat uit grondrechten geen ongelimiteerd recht tot toegang op het eigendom van een ander voortvloeit. Indien een verbod op toegang echter resulteert in de afwezigheid van enige effectieve uitoefening van de vrijheid van meningsuiting binnen een bepaalde gemeente, sluit het Hof niet uit dat de overheid de positieve verplichting draagt om het eigendomsrecht te reguleren in die zin dat de meningsuiting niet zo drastisch wordt beperkt.
4.7. In de onderhavige zaak is evenwel geen sprake van een algeheel verbod tot manifestatie binnen de gemeente Vlagtwedde. Ook overigens komt de voorzieningenrechter tot het oordeel dat de belangen van het COA om vrij over het terrein te kunnen beschikken zwaarder wegen dan de belangen die [eisers] hebben om hun manifestatie op het litigieuze terrein te kunnen hervatten. De voorzieningenrechter overweegt daartoe dat het COA zich (reeds voor de manifestatie) op straffe van een contractuele boete jegens de gemeente heeft verplicht om het terrein als uitbreiding van het eigen terrein te gebruiken en het gebruik ervan niet aan derden af te staan, noch enig gebruik door derden te dulden. Door de toegang tot het terrein te weigeren worden [eisers] weliswaar beperkt in hun grondrechten in die zin dat zij hun manifestatie niet op COA terrein kunnen voortzetten maar zij hebben niet - althans onvoldoende - gemotiveerd toegelicht waarin een zwaarwegend belang is gelegen om de manifestatie nu juist op die locatie te laten plaatsvinden, terwijl gesteld noch gebleken is dat elders binnen de gemeente geen alternatieve locaties voor handen zijn.
4.8. De stelling van [eisers] dat het COA onrechtmatig heeft gehandeld omdat zij in nauw verband met de gemeente heeft samengewerkt met het enkele doel om de manifestatie te beëindigen is op onvoldoende wijze onderbouwd. De vordering zal derhalve worden afgewezen.
4.9. [eisers] zullen als de in het ongelijk gestelde partij in de kosten van deze procedure worden veroordeeld. De kosten aan de zijde van het COA worden begroot op:
- vastrecht 575,00
- salaris advocaat 816,00
Totaal € 1.391,00.
5. De beslissing
De voorzieningenrechter
5.1. wijst af het gevorderde,
5.2. veroordeelt [eisers] in de proceskosten, tot aan deze uitspraak aan de zijde van het COA gevallen en begroot op € 1.391,00,
5.3. verklaart dit vonnis voor wat betreft de kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
Dit vonnis is gewezen door mr. R.B.M. Keurentjes en in het openbaar uitgesproken op 31 mei 2012.