Uitspraak
Zaaknummer: AWB 00/8503
Uitspraakdatum: 23 maart 2001
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE HAARLEM
Meervoudige Kamer voor Bestuursrechtelijke Zaken
U I T S P R A A K
artikel 8:66 Algemene Pro wet bestuursrecht (Awb)
in de zaak van:
de Stichting Psychiatrisch Ziekenhuis Duin en Bosch
gevestigd te Castricum
eiseres,
-- tegen --
provinciale staten van Noord-Holland
verweerders,
1. Ontstaan en loop van het geding
Bij besluit van 10 april 2000, verzonden 22 mei 2000, hebben verweerders afwijzend beslist op het verzoek van eiseres hun besluit van 13 september 1993 inzake de privatisering van het Provinciaal Ziekenhuis Duin en Bosch te herzien in dier voege dat haar een extra bijdrage wordt toegekend in de kosten van de overgang naar de CAO-Zieken-huis-we-zen.
Tegen voormeld besluit van 10 april 2000 heeft eiseres bij brief van 31 mei 2000 bij verweerders bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 25 september 2000, verzonden 24 oktober 2000, hebben verweerders het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, met overneming van het advies van de Hoor- en adviescommissie van 6 juli 2000.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 2 november 2000 bij de rechtbank beroep ingesteld.
Bij brief van 24 januari 2001 hebben verweerders op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft de zaak op 6 februari 2001 ter zitting behandeld. Verschenen zijn eiseres, vertegenwoordigd door mr. W.Th. Snoek, advocaat te Amsterdam, en verweerders, vertegenwoordigd door mr. C.M. van de Berg-Muller, mr. R.A. Bakker en mr. P.A.M. Dammers, allen ambtenaar van de provincie.
2. Overwegingen
2.1 Op 13 september 1993 hebben verweerders het zogeheten privatiseringsbesluit Provinciaal Ziekenhuis Duin en Bosch (hierna: het privatiseringsbesluit) genomen. Daarbij hebben zij - onder meer - besloten:
- het Provinciaal Ziekenhuis Duin en Bosch als tak van dienst per 31 december 1993 op te heffen;
- gedeputeerde staten te machtigen de Stichting Psychiatrisch Ziekenhuis Duin en Bosch op te richten;
- gedeputeerde staten te machtigen het Protocol van Overgang aan te gaan met het bestuur van de Stichting Psychiatrisch Ziekenhuis i.o.;
- een eenmalig bedrag ad ƒ 8,3 miljoen ten laste te nemen van de algemene dienst als tegemoetkoming aan de stichting in de kosten van functiewaardering (ƒ 6.945.000,--), woon- werkverkeer (ƒ 920.000) en gratificaties bij een 12,5 jarig ambtsjubileum (ƒ 255.000,--), alsmede voor overige overgangskosten als gevolg van de privatisering (ƒ 180.000,--).
2.2 Na de verzelfstandiging van het provinciaal ziekenhuis zag eiseres zich gaandeweg genoodzaakt over te gaan naar het regime van de CAO-Ziekenhuiswezen (CAO-Z). Door verschillende ontwikkelingen bleek voortzetting van de exploitatie van het ziekenhuis op basis van de verkregen “B3-status”, waardoor het personeel onder het Algemene burgerlijk pensioenfonds bleef vallen, en de afzonderlijke CAO Duin en Bosch geen haalbare kaart te zijn. Daarom heeft zij verweerders in februari 1996 verzocht het privatiseringsbesluit in dier voege te herzien dat haar een aanvullend bedrag wordt toegekend voor de meerkosten (ƒ 6,3 miljoen) die voortvloeien uit de overgang naar de CAO-Z.
2.3 Het verzoek van eiseres komt erop neer dat zij van verweerders vraagt om terugkomend op het privatiseringbesluit de daarin vastgestelde tegemoetkoming van ƒ 8,3 miljoen te verhogen met een bedrag van f 6,3 miljoen tot ƒ 14,6 miljoen. Verweerders hebben dat verzoek bij besluit van 10 april 2000 afgewezen.
2.4 Verweerders hebben zich op het standpunt gesteld dat hun weigering van 10 april 2000 weliswaar een besluit ingevolge de Algemene wet bestuursrecht is nu het vanuit een publiekrechtelijk taak is genomen met een publiekrechtelijke grondslag, maar dat dit besluit dient te worden aangemerkt als een besluit ter voorbereiding van een privaatrechtelijke rechtshandeling zodat het ingevolge artikel 8:3 Awb Pro niet appellabel is. Om deze reden hebben zij het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk verklaard.
2.5 De rechtbank stelt voorop dat de door haar te verrichten toetsing zich niet kan uitstrekken tot buiten de grenzen van het bestreden besluit. In deze procedure staat dan ook uitsluitend ter beantwoording de vraag of de bij dat besluit gegeven niet-ontvan-ke-lijk-ver-kla-ring van het bezwaar terecht is en op goede gronden berust. Dit betekent dat ongeacht het antwoord op die vraag, hetgeen verweerders hebben aangevoerd ter onderbouwing van hun afwijzing van het verzoek van eiseres terug te komen op het privatiseringsbesluit niet aan orde is.
2.6 Het privatiseringbesluit bestaat uit een bundel van beslissingen. Het strekt er toe het Provinciaal Ziekenhuis Duin en Bosch, een tak van dienst in de zin van het per 1 augustus 1996 vervallen artikel 200 Provinciewet Pro, om te zetten in een privaatrechtelijke rechtspersoon, de Stichting Psychiatrisch Ziekenhuis Duin en Bosch, die hetzelfde doel heeft als het provinciaal ziekenhuis. Deze omzetting vergt van het provinciebestuur een reeks van besluiten die reikt van de opheffing van het provinciaal ziekenhuis als zodanig, de afwikkeling van de op die ambtelijke organisatievorm gebaseerde rechtsposities, de opzet van het nieuwe bestuursmodel, tot de oprichting van de stichting.
2.7 Blijkens de wetsgeschiedenis strekt artikel 8:3 Awb Pro ter verzekering van een eenduidige rechtsmachtsverdeling tussen de burgerlijke rechter en de bestuursrechter op een grensvlak waar niet altijd duidelijk is of sprake is van een rechtshandeling met een publiekrechtelijk dan wel een privaatrechtelijk karakter. Daarbij achtte de wetgever het ook overigens weinig gelukkig als twee rechters kunnen worden betrokken in de beoordeling van eenzelfde besluitvormingsketen.
2.8 Uit het voorgaande volgt naar het oordeel van de rechtbank niet dat met de omstandigheid dat het privatiseringsbesluit een trits van besluiten behelst die uiteindelijk resulteert in de totstandkoming van een privaatrechtelijke rechtspersoon en daar ook op is gericht, op voorhand is gegeven dat elk van de binnen die trits te onderscheiden besluiten moet worden aangemerkt als een voorbereidingsbesluit waartegen ingevolge artikel 8:3 Awb Pro geen voorziening op grond van deze wet openstaat. Indien de beslissing is genomen in het kader van de uitoefening van een publiekrechtelijk taak en bovendien naar aard en inhoud geen onlosmakelijk verband heeft met de uiteindelijk te verrichten privaatrechtelijke rechtshandeling, bestaat in het licht van de strekking van artikel 8:3 Awb Pro geen grond dat besluit als voorbereidingbesluit in de zin van dit voorschrift aan te merken. De samenloop die de wetgever op het oog had, doet zich dan niet voor.
2.9 Het besluit van verweerders tot opheffing van het ziekenhuis Duin en Bosch als provinciale instelling betreft de regeling van de ambtelijke organisatie van de provincie. Dat is een aangelegenheid van geheel publiekrechtelijke aard, met zelfstandige betekenis. Ook een wijziging in de ambtelijke structuur waarbij een dienstonderdeel daaruit wordt losgemaakt om deze vervolgens in een andere, privaatrechtelijke organisatievorm voort te zetten, valt onder de uitoefening van evenbedoelde taak. De inzet te komen tot privatisering laat het zelfstandige publiekrechtelijke karakter van de wijziging in de ambtelijke organisatie onverlet.
2.10 Het bij het privatiseringsbesluit uitgetrokken bedrag van ƒ 8,3 miljoen is bestemd voor de financiële afwikkeling van de opheffing en de daaraan verbonden gevolgen. Een behoorlijke afwikkeling is niet mogelijk zonder dat daarbij acht wordt geslagen op de situatie die intreedt na de opheffing. De begroting van genoemd bedrag is dan ook mede afgestemd op de beoogde toekomstige organisatievorm van het ziekenhuis. Voorop blijft evenwel staan dat het hier gaat om een tegemoetkoming die er toe dient de opheffing van het ziekenhuis als provinciale instelling financieel mogelijk te maken. Daaruit volgt tevens dat geen sprake is van een reservering die louter interne betekenis heeft.
2.10.1 Het feit dat de hoogte van de vastgestelde financiële tegemoetkoming is bepaald in overleg met de directie van het provinciaal ziekenhuis en deze tegemoetkoming later is opgenomen in het protocol van overgang dat de provincie heeft gesloten met de Stichting Psychiatrisch Ziekenhuis Duin en Bosch, werpt geen ander licht op het karakter van dit besluit. De gevolgde procedure vormt veeleer een bevestiging van het tegendeel. Ten tijde van het gevoerde overleg, was de directie van het ziekenhuis in dienst van de provincie en moest de stichting nog worden opgericht.
Overigens blijkt uit de overgelegde concept-statuten van de stichting dat gedeputeerde staten ook binnen het verzelfstandigde ziekenhuis nog een belangrijke invloed kunnen uit-oe-fenen in onder meer personele, vermogensrechtelijke en financiële aangelegenheden. Op dit vlak zijn tal van besluiten van het bestuur van de stichting mede aan de goedkeuring van gedeputeerde staten onderworpen.
2.11 Vorenstaande overwegingen leiden tot de conclusie dat de in het privatiseringsbesluit vervatte toekenning van een bedrag van ƒ 8,3 miljoen voor meerkosten en overige overgangskosten een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb Pro is en niet tevens een voorbereidingsbesluit in de zin van artikel 8:3 Awb Pro inhoudt.
2.12 Dit betekent dat de weigering van verweerders om op grond van de door eiseres bij haar verzoek vermelde feiten en omstandigheden het bij het privatiseringsbesluit toegekende bedrag te verhogen tot ƒ 14,6 miljoen, een beschikking is waartegen op grond van artikel 8:1, eerste lid, juncto artikel 7:1, eerste lid, Awb bij verweerders bezwaar kon worden gemaakt.
2.13 Verweerders hebben dit miskend. Het beroep is derhalve gegrond. Het bestreden besluit moet worden vernietigd.
2.14 Gebleken is dat door de gerezen financiële problemen de exploitatie van het psychiatrisch ziekenhuis Duin en Bosch in gevaar dreigt te komen. Er is derhalve een aanzienlijk belang mee gemoeid dat verweerders thans binnen afzienbare tijd alsnog inhoudelijk op het bezwaarschrift van eiseres beslissen. De rechtbank ziet dan ook aanleiding verweerders onder het stellen van een termijn op te dragen met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen.
2.15 Voorts zijn termen aanwezig verweerders te veroordelen in de proceskosten die eiseres in verband met de behandeling van haar beroep heeft gemaakt. Die kosten zijn met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op in totaal ƒ 1.420,-- en hebben geheel betrekking op door een derde beroepsmatig verleend rechtsbijstand. Van overige voor vergoeding in aanmerking komende kosten is niet gebleken.
3. Beslissing
De rechtbank:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het bestreden besluit van 25 september 2000;
III. draagt provinciale staten van Noord-Holland op binnen 12 weken na de datum van verzending van deze uitspraak met inachtneming daarvan een nieuw besluit op het bezwaarschrift van eiseres te nemen;
IV. veroordeelt provinciale staten van Noord-Holland in de door eiseres gemaakte proceskosten tot een bedrag van in totaal ƒ 1.420--, welk bedrag de provincie Noord-Holland aan eiseres dient te betalen;
V. gelast dat de provincie Noord-Holland aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van ƒ 450,-- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. F.F.W. Brouwer, voorzitter, en mrs. C.G. Beyer-Lazonder en R. van der Spoel, leden, in tegenwoordig-heid van mr. J.A.C.M. Nielen als grif-fier,
en in het openbaar uitgesproken op 23 maart 2001
in tegenwoordigheid van de griffier.
Afschrift verzonden op:
RECHTSMIDDEL
Tegen deze uitspraak staat voor een belanghebbende en het bestuursorgaan hoger be-roep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
Het hoger beroep dient te worden ingesteld door het indienen van een beroepschrift binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier.