Uitspraak
Zaaknummer: AWB 01-315 WET H
Uitspraakdatum: 23 mei 2001
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE HAARLEM
MEERVOUDIGE KAMER
U I T S P R A A K
(artikel 8:66 Awb Pro)
Inzake
Stichting De Faunabescherming,
statutair gevestigd te Amstelveen,
eiseres,
tegen
de Commissaris van de Koningin in de provincie Noord-Holland (hierna: CdK),
zetelend te Haarlem,
verweerder.
1. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING.
Bij besluit van 19 september 2000, verzonden 19 september 2000 (kenmerk 2000-34266), heeft verweerder naar aanleiding van een aanvraag van WBE Stichting Jachtraad voor de Wieringermeer een afschotvergunning verleend, als bedoeld in artikel 10 van Pro de Vogelwet 1936 en artikel 14 van Pro het Vogelbesluit 1994, voor het tijdvak van 19 september 2000 tot en met 31 augustus 2001.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 28 september 2000 een bezwaarschrift bij verweerder ingediend.
Bij besluit van 19 februari 2001, verzonden op 22 februari 2001, heeft verweerder de bezwaren van eiseres gedeeltelijk gegrond verklaard en het besluit van 19 september 2000 gehandhaafd.
Hiertegen heeft eiseres bij brief van 28 februari 2001 beroep ingesteld bij de rechtbank.
Desgevraagd heeft de rechtbank op 15 maart 2001 bepaald dat het beroep met toepassing van artikel 8:52, eerste lid, van de Awb versneld wordt behandeld.
Bij brief van 30 maart 2001, ontvangen ter griffie op 30 maart 2001, hebben verweerders de op het geding betrekking hebbende stukken, alsmede een verweerschrift, ingediend.
Het beroep is op 15 mei 2001 behandeld ter openbare zitting, alwaar eiseres is verschenen, vertegenwoordigd door A.P. de Jong, secretaris, en verweerder, vertegenwoordigd door P. Pilkes en mr. P.F. van Haasteren, beiden ambtenaar der provincie, en vergunninghouder, vertegenwoordigd door A. van der Eijden.
Voorts was aanwezig namens K. & R.H Iwema, J. Klein hoofdbestuurslid van de Westelijke Land- en Tuinbouworganisatie.
2. OVERWEGINGEN.
2.1 Verweerder heeft op 19 september 2000, naar aanleiding van een aanvraag van WBE Stichting Jachtraad voor de Wieringermeer te Wieringermeer, ingevolge artikel 10 van Pro de Vogelwet 1936 vergunning verleend om holenduiven te doden, met gebruik van een vuurwapen, of te vangen op de gronden in gebruik bij de Maatschap X. en Y te Z (hierna:de afschotvergunning).
De afschotvergunning is gevraagd ter voorkoming van schade aan de teelt van zaden voor bladkool, welke bedrijfsactiviteit door voormelde maatschap op de betreffende gronden wordt uitgeoefend.
Blijkens de aanvraag wordt de schade door holenduiven teweeggebracht, omdat deze vogels groeipunten van planten tijdens de opkomst en de latere groei wegpikken en tijdens de latere afrijpperiode peulen openen, waardoor de opbrengst van de zaadteelt lager wordt.
2.2 Ingevolge artikel 1, tweede lid, van de Vogelwet 1936 behoort de holenduif tot de beschermde vogels.
Ingevolge artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vogelwet 1936 -voor zover hier van belang- kan, indien geen andere bevredigende oplossing bestaat dan het doden of vangen en daarna vervoeren van beschermde vogels, vergunning voor het verrichten van deze handelingen worden verleend ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen.
2.3 De Vogelwet is op 28 oktober 1993 aangepast aan de EG-vogelrichtlijn No. 79/409 EEG (verder: de Vogelrichtlijn). De Vogelrichtlijn heeft betrekking op de instandhouding van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de Lid-staten waarop het Verdrag van toepassing is. Zij betreft de bescherming, het beheer en de regulering van deze soorten en stelt regels voor de exploitatie daarvan.
Artikel 7, eerste lid, van de richtlijn bepaalt dat op de in de bijlage II vermelde soorten, vanwege hun populatieniveau, hun geografische verspreiding en de omvang van hun voortplanting in de hele Gemeenschap, mag worden gejaagd volgens de bepalingen van de nationale wetgeving. De holenduif komt op genoemde bijlage II voor. Deze bijlage II is vervolgens onderverdeeld in bijlage II/1 en bijlage II/2. Het derde lid van artikel 7 van Pro de richtlijn bepaalt dat op de in bijlage II, deel 2, genoemde soorten alleen gejaagd mag worden in de Lid-staten waarbij deze soorten zijn vermeld. De holenduif staat als regulier bejaagbaar vermeld bij de Lid-staten Griekenland, Frankrijk, Spanje en Portugal.
Artikel 9 van Pro de richtlijn bepaalt, voor zover hier van belang, dat de Lid-staten, indien er geen andere bevredigende oplossing bestaat, ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, af mogen wijken van het bepaalde in artikel 7.
In het tweede lid van artikel 9 van Pro de richtlijn is bepaald hetgeen in de afwijkende bepalingen moet worden vermeld.
2.4 Artikel 14 van Pro het Vogelbesluit 1994 bepaalt, voor zover hier van belang, dat vergunningen als bedoeld in artikel 10, eerste lid, van de Vogelwet, worden verleend door de CdK in de provincie waar de grond ten aanzien waarvan de vergunning wordt verleend, of het grootste gedeelte daarvan, is gelegen.
2.5 Verweerder hanteert bij de toepassing van deze bepalingen de uitgangspunten die zijn neergelegd in de beleidsnota Uitvoeringsprogramma Faunabeleid (verder: de beleidsnota), die, na overleg met de diverse bij de uitvoering van het faunabeleid betrokken instanties, op 9 december 1997 is vastgesteld door gedeputeerde staten van Noord-Holland.
In verband met het in de Vogelwet gestelde vereiste dat ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen geen andere bevredigende oplossing bestaat dan, kort gezegd, het afschieten van beschermde vogels, dient volgens paragraaf 4.2.2 van de beleidsnota te worden verlangd dat bij de aanvraag wordt onderbouwd dat andere middelen onvoldoende mogelijkheden bieden tot bestrijding of voorkoming van de schade, tenzij dat uit ervaring reeds is gebleken. Daarbij moet volgens de beleidsnota worden gedacht aan feitelijke gegevens betreffende onder meer genomen preventieve maatregelen en de effecten daarvan. Onder verwijzing naar paragraaf 4.2.3 wordt gesteld dat voor een aantal situaties in de provincie waarin is gebleken dat afschot noodzakelijk is ter bestrijding van landbouwschade, de bewijslast voor het aanvragen van vergunning minimaal kan zijn. Voorts hanteert verweerder blijkens het bestreden besluit als beleidsuitgangspunt dat vergunning niet wordt verleend als de omvang van de populatie van de soort, waarvoor de vergunning wordt aangevraagd, bedreigd is.
2.6 Zowel het primaire besluit (de afschotvergunning) als het bestreden besluit (de beslissing op het bezwaar) is namens de CdK in mandaat genomen door het hoofd van het Bureau Groen van de provincie Noord-Holland.
Hoewel ter zitting van de zijde van verweerder werd aangegeven dat vanwege de CdK aan de betrokken functionaris de bevoegdheid is gemandateerd om te beslissen op bezwaarschriften naar aanleiding van (primaire) besluiten ingevolge artikel 10 van Pro de Vogelwet, kan de rechtbank, gelet op de beschikbare daarop betrekking hebbende stukken, niet vaststellen dat van een dergelijke mandaatsverlening sprake is. Uit de mandaatsregeling, zoals opgenomen in Provinciaal blad 1999/30 blijkt dat de CdK zijn bevoegdheid tot het nemen van besluiten op grond van de Vogelwet heeft gemandateerd aan het hoofd van de provinciale Afdeling Water en Groen. Daarbij is tevens de mogelijkheid opgenomen van ondermandaat aan het hoofd van het provinciale Bureau Groen.
Verder is de rechtbank gebleken dat van deze mogelijkheid tot ondermandaat gebruik is gemaakt, zodat uiteindelijk het hoofd van het Bureau Groen bevoegd is in mandaat besluiten op grond van de Vogelwet te nemen.
Uit deze mandaatsregeling van de CdK blijkt evenwel niet van een, zoals ter zitting van provinciewege is aangegeven, mandaat van de CdK aan een provinciale functionaris voor wat betreft het nemen van beslissingen op bezwaar gericht tegen een besluit op grond van de Vogelwet.
De rechtbank leidt uit de tekst en de onderlinge samenhang van de artikelen 8, eerste lid, tweede deel van de eerste volzin, en 6, eerste lid, aanhef en onder d., van de meergenoemde CdK-mandaatsregeling af dat de bevoegdheid tot het beslissen op een bezwaarschrift juist is uitgesloten van de in die regeling opgenomen mandaatsverlening aan provinciale functionarissen.
2.7 Los van het vorenstaande acht de rechtbank de in dit geval gevolgde handelwijze strijdig met het bepaalde in artikel 10:3, derde lid, van de Awb.
Zowel het primaire besluit als de beslissing op bezwaar zijn immers in mandaat genomen door dezelfde functionaris, te weten het hoofd van het Bureau Groen.
Dat daarbij, zoals ter zitting daarover van provinciale zijde is aangevoerd, sprake is van verschillende personen, doet daar niet aan af.
Beide besluiten zijn genomen door dezelfde provinciale functionaris, welke mogelijkheid de Awb-wetgever, volgens de rechtbank, mede gezien de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling, in artikel 10:3, derde lid, uit heeft willen sluiten (PG Awb III, p.440).
2.8 De rechtbank is derhalve van oordeel dat het bestreden besluit niet alleen onbevoegd is genomen maar voorts strijdig is met artikel 10:3, derde lid, van de Awb.
Het bestreden besluit komt derhalve reeds om deze redenen voor vernietiging in aanmerking.
2.9 Hoewel de rechtbank, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen niet aan de overige onderdelen van het geschil hoeft toe te komen, wordt het in dit geval aangewezen geacht toch van haar oordeel over een aantal door eiseres gedane grieven blijk te geven. De rechtbank meent daarmee de proces-economie te kunnen dienen, nu het tot de reële mogelijkheden moet worden gerekend dat verweerder, na de vernietiging van het bestreden besluit, onder reparatie van het bevoegdheidsgebrek materieel gezien eenzelfde besluit neemt.
2.10 Eiser voert aan dat de afschotvergunning niet voldoet aan artikel 10 van Pro de Vogelwet. Allereerst is niet hard gemaakt dat er sprake is van belangrijke schade vanwege de holenduiven. Verder is niet aangetoond dat in casu geen alternatieve bestrijdingsmethoden ten opzichte van het doden van holenduiven voorhanden zijn die ook effectief kunnen zijn. Ten slotte wordt aangegeven dat de Europese Vogelrichtlijn voor situaties als de onderhavige controlemaatregelen voorschrijft en daar is niet dan wel onvoldoende aan voldaan.
2.11 Verweerder stelt daar tegenover dat er wel is voldaan aan artikel 10 van Pro de Vogelwet. De belangrijke schade is aangetoond, met name door een bij de aanvraag overgelegd expertiserapport. In het bestreden besluit is uitvoerig ingegaan op het ontbreken van de benodigde effectiviteit van alternatieve bestrijdingsmethoden.
Aan het controlevereiste krachtens de Vogelrichtlijn is, aldus verweerder, voldaan door enerzijds de in de Vogelwet opgenomen strafbaarstellingsbepalingen en anderzijds door toezending van een afschrift van de afschotvergunning aan de AID en de politie.
2.12 De rechtbank leidt uit het stelsel van meergenoemde Vogelrichtlijn en de Vogelwet, zowel op zichzelf als in onderlinge samenhang bezien, af dat als uitgangspunt heeft te gelden dat in Nederland, voor wat betreft het bestrijden van holenduiven, alleen als laatste reële bestrijdingsmogelijkheid voor het doden van deze vogels gekozen mag worden. Zulks vloeit met name voort uit de beschermde status van deze vogels en de beperkende voorwaarden die in de toepasselijke regelgeving is opgenomen.
De regeling in de Vogelrichtlijn, als ook zoals deze richtlijn op 28 oktober 1993 is geïmplementeerd in de Vogelwet, laat er geen misverstand over bestaan dat bij de bestrijding van beschermde vogels, waartoe ook de holenduif behoort, de nodige terughoudendheid moet worden betracht. Bestrijding mag alleen geschieden als aan de nodige beperkende voorwaarden is voldaan. Het doden van deze vogels mag vervolgens alleen aan de orde komen als aan alle vorenbedoelde voorwaarden is voldaan, hetgeen er op neerkomt dat minimaal aannemelijk moet zijn dat alle andere minder rigoureuze bestrijdingsmethoden ter zake niet tot een bevredigende oplossing kunnen leiden.
Hier vloeit uit voort dat hoge eisen moeten worden gesteld aan de motivering van een besluit, waarbij vergunning wordt verleend voor het doden van beschermde vogels als de holenduif.
Het vorenstaande in acht nemende kan de rechtbank eiseres volgen in haar grief dat de alternatieve bestrijdingsmethoden in het bestreden besluit onvoldoende zijn besproken dan wel dat onvoldoende is gebleken dat deze (genoegzaam) zijn beproefd. Enerzijds is onvoldoende komen vast te staan dat alle besproken alternatieven niet effectief zijn en anderzijds zijn de in het bestreden besluiten onder de nrs. 4 en 5 aangeduide alternatieven met name gefundeerd op: "langdurige ervaringen uit het gehele land en de kennis die hierover aanwezig is bij het Jachtfonds."
De rechtbank merkt daarbij op dat door verweerder in de motivering gehanteerde uitgangspunten op zijn minst onderbouwd moeten zijn met concrete en verifieerbare gegevens, hetgeen hier niet het geval is. Dat klemt temeer bij besluiten, waarbij, gelet op het daaraan ten grondslag liggende stelsel, hoge eisen gelden voor de motivering, zoals hier aan de orde.
2.12 De grief van eiseres betreffende het controlevereiste krachtens de Vogelrichtlijn zou, indien de rechtbank in dit geding aan een inhoudelijke beoordeling toe zou moeten komen, eveneens doel treffen.
De rechtbank is namelijk het oordeel toegedaan dat, nu in artikel 9, tweede lid, van deze richtlijn expliciet uitgangspunten zijn opgenomen waaronder in een lidstaat als Nederland medewerking kan worden verleend aan het bestrijden van beschermde vogels, als onder meer holenduiven, en daarbij ook nadrukkelijk is bepaald dat aangegeven moet worden welke controles ter zake worden uitgevoerd, daarvan moet blijken in de nationale regelgeving dan wel andersoortige in het concrete geval toepasselijke besluitvorming van overheidswege.
Gelet op deze speciale regeling in artikel 9, tweede lid, van de Vogelrichtlijn kan, voor wat betreft het aspect van de controle, niet worden volstaan met verwijzing naar een algemene strafbaarstelling in de Vogelwet in combinatie met het verstrekken van een afschotvergunning aan opsporingsautoriteiten als de AID en de politie.
Volgens de rechtbank zal er, wil er voldoende recht worden gedaan aan artikel 9, tweede lid, aanhef en tweede aandachtstreepje, van de Vogelrichtlijn, op zijn minst een controlesysteem/regeling, al dan niet als voorschrift bij de vergunning ex artikel 10 van Pro de Vogelwet, moeten zijn geïntroduceerd.
Daarvan is in de thans in geschil zijnde besluitvorming geen sprake.
2.13 Gelet op hetgeen hiervoor bij de nummers 2.6 tot en met 2.8 is overwogen, dient het bestreden besluit te worden vernietigd en zal het beroep gegrond worden verklaard.
2.14 De rechtbank is niet van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten gebleken.
3. BESLISSING.
De rechtbank
I. verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
II. gelast dat de provincie Noord-Holland het door eiseres betaalde griffierecht van ƒ 450,00 vergoedt.
Deze uitspraak is gewezen door mr. F.F.W.Brouwer, voorzitter en mrs. C.G. Beyer-Lazonder en R. van der Spoel, leden in tegenwoordigheid van mr. J.A.C.M.Nielen,
en in het openbaar uitgesproken op 23 mei 2001
in tegenwoordigheid van H.J. Groot, griffier, die deze uitspraak als zodanig mede-ondertekent.
Verzonden op:
RECHTSMIDDEL
Tegen deze uitspraak kan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
Het hoger beroep dient te worden ingesteld door het indienen van een beroepschrift binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier.