Uitspraak
reg. nrs: Awb 03-99, 03-568, 03-104, 03-581, 03-106, 03-574, 04-216, 04-269, 04-536, 03-101, 03-571, 03-105, 03-582, 03-108, 03-580, 04-217, 04-275, 04-532, 04-539.
uitspraakdatum: 27 mei 2004
RECHTBANK HAARLEM, sector bestuursrecht
meervoudige kamer
U I T S P R A A K
in de zaken van:
I. 1. Koninklijke Luchtvaart Maatschappij Nederland N.V.,
gevestigd te Amstelveen,
2. KLM Cityhopper B.V. ,
gevestigd te Luchthaven Schiphol, gemeente Haarlemmermeer,
3. KLM UK Ltd.,
gevestigd te Stansted Airport, Verenigd Koninkrijk,
4. Transavia Airlines C.V.,
gevestigd te Haarlemmermeer,
5. Martinair Holland N.V.,
gevestigd te Haarlemmermeer,
eisers,
gemachtigde: mr R.J.G. Bäcker, advocaat te Rotterdam,
II. 1. Stichting Vliegschool Zestienhoven,
gevestigd te Rotterdam,
2. Rijnmond Air Service B.V.,
gevestigd te Rotterdam,
eisers,
gemachtigde: mr. J. Vijlbrief- van der Schaft, advocaat te Rotterdam,
-- tegen --
1. het bestuur van de Luchtverkeersleiding Nederland (LVNL),
gemachtigde: mr. M. Klijnstra, advocaat te Amsterdam,
2. de Minister respectievelijk de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat,
verweerders.
1. Ontstaan en loop van het geding
De LVNL heeft bij opeenvolgende besluiten voor de jaren 2001 tot en met 2004 de Vergoeding naderings- en plaatselijke luchtverkeersleiding vastgesteld (hierna te noemen: Tarievenbesluiten) en deze, na verkregen goedkeuring van de Minister resp. de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat, gepubliceerd in de Nederlandse Staatscourant.
Eisers sub I hebben bij beroepschrift van 24 december 2002 beroep ingesteld tegen de Tarievenbesluiten 2001 tot en met 2003 (reg.nrs. 03-99, 03-104 en 03-106) en tevens tegen de desbetreffende goedkeuringsbesluiten (reg.nrs. 03-101, 03-105, 03-108).
Zij hebben dit beroepschrift aangevuld bij brief van 11 maart 2004.
Bij beroepschrift van 6 februari 2004 hebben eisers sub I tevens beroep ingesteld tegen het Tarievenbesluit 2004 (reg.nr. 04-275) en tegen het daarop betrekking hebbende goedkeuringsbesluit, zij het dat eiser sub I. 3 het beroepschrift bij de rechtbank Den Haag heeft ingediend, die het op 13 februari 2004 naar deze rechtbank heeft doorgezonden (reg.nr. 04-532) en eiser sub I.1 bij afzonderlijk beroepschrift beroep heeft ingesteld tegen het goedkeuringsbesluit (reg.nr. 04-539).
Bij brief van 15 maart 2004 hebben eisers sub I het beroep aangevuld.
Eisers sub II hebben bij beroepschrift van 27 december 2002 beroep ingesteld bij de rechtbank Rotterdam tegen de Tarievenbesluiten 2001 tot en met 2003 (reg.nrs. 03-568, 03-581 en 03-574) en tevens tegen de desbetreffende goedkeuringsbesluiten (reg.nrs. 03-571, 03-582 en 03-580).
Bij aanvullende brief van 3 februari 2003 hebben zij daarbij tevens beroep ingesteld tegen het besluit van de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat (hierna: de Staatssecretaris) van 30 januari 2003, waarbij deze het door hen ingediende bezwaar tegen de goedkeuring d.d. 30 november 2000 van het Tarievenbesluit 2001 niet-ontvankelijk heeft verklaard (reg.nr. 03-571).
Zij hebben het beroepschrift aangevuld bij brief van 26 februari 2003.
Bij brief van 19 maart 2003 heeft de rechtbank Rotterdam de beroepschriften doorgezonden naar deze rechtbank.
Eisers sub II hebben bij brief van 29 januari 2004 tevens beroep ingesteld tegen het Tarievenbesluit 2004 (reg.nr. 04-216) en tegen het desbetreffende goedkeuringsbesluit (reg.nr. 04-217).
Bij brief van 12 maart 2004 hebben zij dit beroep aangevuld.
Verweerders hebben op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden.
Bij brief van 14 april 2004 heeft de Staatssecretaris een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 16 april 2004 heeft de LVNL een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 29 april 2004 heeft de Staatssecretaris een aanvullend verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld ter zitting van 18 mei 2004, alwaar eisers sub I zijn verschenen bij hun voornoemde gemachtigde en bij diens kantoorgenoot mr. drs. M.G.A. Custers en eisers sub II zijn verschenen bij hun voornoemde gemachtigde.
Verweerder sub 1 is verschenen bij zijn voornoemde gemachtigde en bij diens kantoorgenoot mr. V.A. Textor. Verweerder sub 2 heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.G.M.Th. Arts, ambtenaar ten departemente.
2. Overwegingen
2.1. Artikel 5.21 van de Wet Luchtvaart (WLv) luidt als volgt.
1. De natuurlijke persoon of rechtspersoon die een luchtvaartuig te zijner beschikking heeft en dit onder zijn verantwoordelijkheid laat deelnemen aan het luchtverkeer, en daarbij gebruik maakt van een luchtverkeersdienst verstrekt door een in artikel 5.13 of 5.14 bedoelde instantie, is aan deze instantie een vergoeding verschuldigd ter dekking van de kosten van de luchtverkeersbeveiliging, anders dan bedoeld in artikel 5.20.
2. De eigenaar van het luchtvaartuig, bedoeld in het eerste lid, is hoofdelijk aansprakelijk voor de vergoeding tenzij hij op eerste vordering de natuurlijk persoon of rechtspersoon aanwijst die het luchtvaartuig te zijner beschikking heeft en dit onder zijn verantwoordelijkheid laat deelnemen aan het luchtverkeer.
3. De hoogte van de vergoeding wordt vastgesteld door het bestuur, onder goedkeuring door Onze Minister van Verkeer en Waterstaat, onderscheidenlijk Onze Minister van Defensie.
4. Bij algemene maatregel van bestuur worden de elementen die de basis vormen voor de berekening van de vergoeding van de kosten vastgesteld.
5. Van de hoogte van de vergoedingen wordt mededeling gedaan in de luchtvaartpublicaties.
6. Het op grond van het eerste lid van dit artikel, ten behoeve van de LVNL, geïnde bedrag wordt afgedragen aan de LVNL.
De in artikel 5:21, vierde lid, WLv bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Besluit vergoedingen luchtverkeersbeveiliging.
2.2. De rechtbank ziet zich in de eerste plaats gesteld voor de vraag of de Tarievenbesluiten dienen te worden aangemerkt als besluiten inhoudende een algemeen verbindend voorschrift, zoals bedoeld in artikel 8:2, aanhef en sub b., Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Het antwoord op deze vraag is immers bepalend voor de ambtshalve door de rechtbank te beantwoorden vraag of zij al dan niet bevoegd is kennis te nemen van de ingestelde beroepen tegen de Tarievenbesluiten en de goedkeuringen daarvan.
2.3. In de wetsgeschiedenis van de Awb wordt een algemeen verbindend voorschrift omschreven als een naar buiten werkende, voor de daarbij betrokkenen bindende regels, uitgegaan van het openbaar gezag, dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleent. (MvT derde tranche Awb, kamerstukken 23700, nr 3, p.105/ PG Awb III p. 279 r.k.)
Ter bepaling van het karakter van zodanig besluit zijn, gezien deze omschrijving, de volgende - ook in de literatuur vermelde -, criteria van belang:
- er dient sprake te zijn van naar buiten werkende regels;
- uitgaande van openbaar gezag;
- waarbij de bevoegdheid daartoe is ontleend aan de wet;
- de regels algemeen van karakter zijn; en
- de regels een zelfstandige normstelling inhouden.
2.4. De bestreden Tarieven- en goedkeuringsbesluiten behelzen de vaststelling van de hoogte van de vergoedingen voor de jaren 2001 tot en met 2004 respectievelijk de goedkeuring daarvan, bedoeld in artikel 5.21, derde lid, WLv.
2.5. Voor de rechtbank staat niet ter discussie dat de Tarievenbesluiten voldoen aan de eerste drie criteria.
Ook aan het vierde criterium wordt naar het oordeel van de rechtbank voldaan. De werking van een Tarievenbesluit is algemeen, nu het zich richt tot een wellicht wel bepaalbare, maar overigens onbeperkte groep rechtssubjecten en derhalve niet op voorhand valt te zeggen voor welke (rechts)personen het rechtsgevolgen heeft.
2.6. Met betrekking tot het laatstgenoemde criterium is de rechtbank van oordeel dat de Tarievenbesluiten geen zelfstandige normstelling inhouden. De normstelling staat immers niet op zichzelf, maar heeft werking in samenhang met de overige regels, onder meer neergelegd in artikel 5:21 WLv en het Besluit vergoedingen luchtverkeersbeveiliging.
Uit recente jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) volgt dat, als de te toetsen regeling op zichzelf beschouwd geen zelfstandige rechtsnorm bevat, maar wel zodanig is verknoopt met een algemeen verbindend voorschrift dat de regeling daarvan niet los kan worden gezien, geoordeeld moet worden dat er sprake is van een samenstel van algemeen verbindende voorschriften. (Onder meer ABRS 18 augustus 2000, Jb 2000,295 en ABRS 17 juli 2002, Jb 2002, 248)
2.7. Naar het oordeel van de rechtbank is in het onderhavige geval sprake van een dergelijke verknooptheid. Gesteld kan worden dat hier gelede normstelling aan de orde is, waarbij een samenstel van algemeen verbindende voorschriften is gecreëerd. De Tarievenbesluiten werken aldus, wat normstelling betreft, weliswaar niet zelfstandig, maar vormen wel een onmisbaar onderdeel in het samenstel van ingevolge en krachtens de WLv geldende algemeen verbindende voorschriften. Zij delen daarmee in het karakter van algemeen verbindend voorschrift.
2.8. Dit leidt de rechtbank tot het oordeel dat zij onbevoegd is van de beroepen tegen de Tarievenbesluiten kennis te nemen, nu daartegen, vanwege het karakter van algemeen verbindend voorschrift, op grond van artikel 8:2, aanhef en onder a., Awb geen beroep kan worden ingesteld.
2.9. De rechtbank is op grond van het bepaalde in artikel 8:2, aanhef en onder b., Awb mitsdien evenmin bevoegd kennis te nemen van de beroepen tegen de desbetreffende goedkeuringsbesluiten.
2.10. Met betrekking tot het beroep van eisers sub II tegen het besluit van de Staatssecretaris van 30 januari 2003, waarbij hun bezwaren tegen het goedkeuringsbesluit van het Tarievenbesluit 2001 niet-ontvankelijk zijn verklaard, overweegt de rechtbank het volgende.
Ingevolge artikel 7:1, eerste lid, Awb dient degene aan wie het recht is toegekend tegen een besluit beroep bij de bestuursrechter in te stellen, alvorens beroep in te stellen tegen dat besluit bezwaar te maken.
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen over het karakter van het Tarievenbesluit, dient het goedkeuringsbesluit van 30 november 2000 te worden gezien als een goedkeuringsbesluit van een algemeen verbindend voorschrift. Nu op grond van artikel 8:2, aanhef en onder c., Awb aan eisers niet het recht is toegekend beroep in te stellen tegen een dergelijk besluit, bestaat evenmin de mogelijkheid tot het maken van bezwaar. Verweerder kon derhalve de bezwaren van eisers niet in behandeling nemen en had zich terzake onbevoegd dienen te verklaren. De Staatssecretaris heeft mitsdien de bezwaren ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.
2.11. Het beroep van eisers sub II tegen het besluit van 30 januari 2003 is derhalve gegrond en dat besluit zal worden vernietigd. Nu bij het opnieuw beslissen op bezwaar slechts één uitkomst mogelijk is, te weten onbevoegdverklaring, zal de rechtbank daartoe met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, Awb zelf overgaan en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
2.12. De rechtbank acht termen aanwezig verweerder sub 2 te veroordelen in de kosten die eisers sub II in verband met de behandeling van het hiervoor vermelde beroep redelijkerwijs hebben moeten maken, geheel toe te rekenen aan door een derde verleende rechtsbijstand.
Tevens dient aan eisers sub II het door hen betaalde griffierecht te worden vergoed.
3. Beslissing
De rechtbank:
3.1. verklaart zich onbevoegd ter zake van de beroepen tegen de Tarievenbesluiten over de jaren 2001 tot en met 2004 alsmede ter zake van de daarop betrekking hebbende goedkeuringsbesluiten;
3.2. verklaart het beroep van eisers sub II tegen het besluit van verweerder sub 2 van 30 januari 2003 gegrond;
3.3. vernietigt het besluit van verweerder sub 2 van 30 januari 2003;
3.4. verklaart verweerder sub 2 onbevoegd kennis te nemen van het bezwaar van eisers sub II tegen het besluit van 30 januari 2003;
3.5. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 30 januari 2003;
3.6. veroordeelt verweerder sub 2 in de door eisers sub II terzake gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,-, aan eisers te betalen door de Staat der Nederlanden;
3.7. gelast dat de Staat der Nederlanden het door eisers sub II terzake betaalde griffierecht van € 232,- aan hen vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. F.F.W. Brouwer, voorzitter, en mrs. M. Groverman en P.M.B. Schrijvers, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Hekelaar als griffier en uitgesproken in het openbaar op 27 mei 2004 in tegenwoordigheid van de griffier.
Afschrift verzonden op:
RECHTSMIDDEL
Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag. Het hoger beroep dient te worden ingesteld door het indienen van een beroepschrift binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier.