Uitspraak
Reg. nr: Awb 05 - 3704 en 05 - 3882 VEROR
Uitspraakdatum: 11 oktober 2005
RECHTBANK HAARLEM, sector bestuursrecht
Voorzieningenrechter
U I T S P R A A K
(artikelen 8:81 en 8:86 Algemene wet bestuursrecht)
op een verzoek om voorlopige voorziening en in de hoofdzaak
in de zaak van:
Stichting Volksuniversiteit Haarlem,
gevestigd te Haarlem,
eiseres,
gemachtigde: [de directeur],
-- tegen --
de Raad van de gemeente Haarlem,
verweerder.
1. Ontstaan en loop van het geding
Bij besluit van 12 november 2004, verzonden op 9 december 2004, heeft verweerder besloten eiseres voor 2005 een exploitatiesubsidie te verlenen van € 138.000,--.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 21 december 2004 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 20 juli 2005, verzonden op 25 juli 2005, heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Daarbij is verweerder afgeweken van het advies van de commissie beroep- en bezwaarschriften van 30 maart 2005.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 12 augustus 2005 beroep ingesteld. Daarbij is tevens verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De zaak is behandeld ter zitting van 27 september 2005, alwaar eiseres zich heeft laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, voornoemd alsmede [een bestuurslid] en verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door mr. M.R. Jaartsveld en drs. U. van Unen, beiden werkzaam bij de gemeente Haarlem.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 8:86, eerste lid, Awb kan de voorzieningenrechter, indien het verzoek om een voorlopige voorziening hangende het beroep bij de rechtbank is gedaan en hij van oordeel is dat na de zitting nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak.
De in het onderhavige geval verkregen informatie is van dien aard dat nader onderzoek geen relevante nieuwe gegevens zal opleveren. Ook overigens bestaat geen beletsel om met toepassing van voormeld wettelijk voorschrift onmiddellijk uitspraak in de hoofdzaak te doen. Zulks is ook tijdens de mondelinge behandeling van het verzoek om een voorlopige voorziening met partijen besproken.
2.2. Uit de gedingstukken blijken de volgende feiten en omstandigheden (voorzover van belang):
2.3. Eiseres is een stichting die al sedert jaar en dag voor een breed publiek toegankelijke cursussen organiseert. Zij ontvangt haar inkomsten door de inning van cursusgelden enerzijds en anderzijds door voornamelijk subsidie van de gemeente Haarlem. Partijen hebben op 22 februari 1993 een zgn. convenant gesloten. In dat convenant is een aantal afspraken vastgelegd, welke afspraken verweerder op voorhand als ontwerp in zijn vergadering van 27 januari 1993 op voorstel van het toenmalige college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente heeft vastgesteld. In genoemd convenant is onder meer vastgelegd dat aan eiseres het pand Leidsevaart 220 om niet ter beschikking zal stellen en voor een bedrag van f 1.400.000 zal verkopen aan eiseres. Ook is daarin vastgesteld dat aan eiseres een hypothecaire lening ter hoogte van de koopsom zal worden verstrekt en zijn de voorwaarden voor het aflossen van die lening bepaald. Voorts heeft verweerder een bijdrage van f 830.000 aan eiseres toegezegd in verband met de kosten van noodzakelijke verbouw, herinrichting en wegwerken van achterstallig onderhoud van het pand. Tot slot heeft verweerder bepaald dat een taakstellende verlaging van de subsidie aan eiseres met ingang van 1 januari 1994 zal plaatsvinden. De tegenprestatie van eiseres was blijkens de stukken het ontruimen op uiterlijk 1 september 1993 van twee door haar in gebruik zijnde (in gemeentelijke eigendom zijnde) panden, te weten aan de Parklaan alsmede aan de Kamperstraat, beide eveneens te Haarlem ten behoeve van de gemeente Haarlem.
2.4. In dit op 22 februari 1993 tussen de gemeente Haarlem (vertegenwoordigd door de wethouder personeelszaken, milieu en onderwijs) en eiseres gesloten convenant zijn, naast de hiervoor beschreven afspraken rond de verkoop van het pand Leidsevaart 220, ook enige bepalingen opgenomen aangaande de subsidieverlening. Onder meer is bepaald dat ingaande 1993 tot en met 1995 steeds een verlaging van de subsidie zal plaatsvinden met f 100.000,--, waarna de subsidie op het niveau van 1995 zal blijven gehandhaafd (gecorrigeerd met de jaarlijkse loon- en prijsontwikkelingen). In het convenant is voorts vastgelegd dat de gemeente de subsidie aan eiseres over 1996 en volgende jaren niet meer of sneller zal verminderen. Voorts is in dit convenant vastgelegd dat eiseres de verminderingen van de subsidie zal trachten te compenseren door middel van onder andere verhoging van de cursusprijzen en het verrichten van min of meer commerciële activiteiten, zoals het verzorgen van bedrijfstrainingen en culturele reizen. Blijkens artikel 9 van Pro het convenant is voorts overeengekomen dat eiseres volledig zal worden vrijgelaten in de wijze van slagvaardig bedrijfsvoeren zonder dat zulks invloed heeft op de eerderbedoelde subsidie. Aan het onderdeel van de overeenkomst tot verkoop van het pand Leidsevaart is tot op heden geen uitvoering gegeven.
2.5. Bij brieven van 6 juni 2003 en 6 november 2003 heeft het college van Burgemeester en wethouders van Haarlem eiseres meegedeeld dat aan verweerder zal worden voorgesteld de subsidie per 1 januari 2005 met een bedrag van €100.000,-- te verminderen. Vervolgens heeft verweerder het primaire besluit van 12 november 2004 genomen.
2.6. De commissie bezwaar- en beroepschriften heeft geadviseerd het bezwaar van eiseres gegrond te verklaren, omdat zij het besluit in strijd achtte met het bepaalde in artikel 4:51 Awb Pro. Daarnaast is de commissie van oordeel dat ook het convenant in de weg staat aan de verlaging van de subsidie.
2.7. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het convenant als gedateerd moet worden aangemerkt. Doordat geen uitvoering is gegeven aan een deel van het convenant (de verkoop van het pand Leidsevaart is nog steeds niet gerealiseerd), acht verweerder het onjuist dat een ander onderdeel strikt toegepast zou moeten worden. Voorts meent verweerder dat met het oog op de financiële positie van de gemeente en de daaruit voortvloeiende wijziging van de besteding van gemeentelijke middelen, naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid een ongewijzigde instandhouding van het convenant niet mag worden verwacht. Verweerder verwijst daarbij ook naar de brieven van 6 juni 2003 en 6 november 2003, waarin de verlaging reeds is aangekondigd. Verweerder meent dat daardoor is voldaan aan de eis van de redelijke termijn, zoals bedoeld in artikel 4:51 Awb Pro en heeft daarbij tevens verwezen naar de diverse gesprekken die met vertegenwoordigers van eiseres zijn gevoerd. Het besluit van 12 november 2004 is slechts de formele bevestiging, aldus verweerder.
2.8. Eiseres heeft aangevoerd dat het bestreden besluit in strijd is met het convenant van 22 februari 1993 en om die reden niet mocht worden genomen en derhalve vernietigd moet worden. Eiseres verzoekt voorts een voorlopige voorziening te treffen opdat de bedrijfscontinuïteit voor de 7000 cursisten, 200 freelance docenten en 13 vaste medewerkers gewaarborgd blijft. Door het wegvallen van een groot deel van de subsidie (€ 100.000 van de totale subsidiesom van € 298.000) ontstaan ernstige liquiditeitsproblemen en moet een aantal cursussen worden geannuleerd, aldus eiseres. Voorts heeft eiseres aangevoerd dat zij er niet aan zal kunnen ontkomen werknemers te ontslaan als gevolg van de verlaging van de subsidie.
2.9. De voorzieningenrechter oordeelt als volgt.
Algemeen
2.10. Geconstateerd moet worden dat eiseres en de gemeente Haarlem een convenant, zijnde een overeenkomst naar civielrecht, met elkaar hebben gesloten, waarin onder meer afspraken zijn opgenomen aangaande subsidiebedragen. Van een dergelijke, tweezijdige, overeenkomst kan in het algemeen niet eenzijdig worden afgeweken. Nu het convenant geen bepaling bevat omtrent het einde van de daarin vervatte afspraken, is het convenant onverkort van kracht. Indien en voorzover verweerder meent dat er dringende omstandigheden zijn die aanleiding geven om de betreffende overeenkomst te doen ontbinden dan wel in onderling overleg daarvan af te wijkende afspraken te maken zal verweerder de daartoe geëigende stappen dienen te ondernemen. Dit kan door hetzij de civiele rechter te vragen om ontbinding van de tussen partijen gesloten overeenkomst hetzij met (vertegenwoordigers van) eiseres in overleg te treden om te bezien in hoeverre men het convenant kan aanpassen.
2.11. Tijdens de behandeling ter zitting is gebleken dat niet geheel duidelijk is bij de gemeente welk deel van het cursusaanbod kostendekkend en welk deel dat niet is. Noch eigenlijk wat het cursusaanbod in het kader van het gemeentelijk beleid precies behelst. Partijen zouden bij de heroriëntering van hun afspraken op dit punt nader overleg kunnen voeren en informatie uitwisselen met name met het doel om tot een groter relevant aandeel cursusaanbod te komen. Wellicht kan dan opening van zaken worden geboden omtrent de financiële noodzaak omtrent het voortzetten van de (al dan niet) volledige subsidie over 2005.
Ten aanzien van het bestreden besluit
2.12. Verweerder heeft gewezen op de veranderde omstandigheden, die naar zijn oordeel een eenzijdige afwijking van het convenant rechtvaardigen. De voorzieningenrechter onderschrijft dit standpunt niet en heeft daartoe het volgende overwogen. De omstandigheid dat een deel van het convenant (nog) niet is uitgevoerd betekent nog niet dat de (verdere) inhoud van het convenant zijn geldigheid heeft verloren. Nog afgezien van de vraag of de vermindering en bevriezing van het subsidiebedrag indertijd in een direct verband geplaatst moet worden met de aan- en verkoop van het pand aan de Leidsevaart, staat immers vast dat partijen nog steeds in gesprek zijn om dit onderdeel van het convenant tot uitvoer te brengen. Uit hetgeen ter zitting door gemachtigden van verweerder naar voren is gebracht heeft de voorzieningenrechter begrepen dat de afstemming binnen de gemeentelijke organisatie kennelijk niet optimaal is geweest, met als gevolg dat de verkoop nog steeds niet afgerond is kunnen worden. Nu het in verweerders macht ligt dit deel van het convenant uit te voeren, snijdt het argument van verweerder dat, nu de uitvoering is achtergebleven, hij niet is gehouden tot uitvoering van het resterend deel van het convenant, geen hout.
2.13. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat verweerder niet door middel van een - eenzijdig - besluit in afwijking van de eerdere civielrechtelijke overeenkomst de subsidieverlening aan eiseres heeft kunnen verminderen met € 100.000,-- op jaarbasis. De voorzieningenrechter merkt hierbij op dat het op de weg van verweerder had gelegen om, indien aanpassing van het convenant gewenst werd, hierover met eiseres te onderhandelen. Hierbij is ook van belang dat het convenant niet slechts handelt over subsidieverlening, maar ook afspraken bevat over de aan- en verkoop van het pand Leidsevaart 220 en de bekostiging van de verbouw, inrichting en onderhoud van dat pand en over het verlaten van de bij eiseres destijds in gebruik zijnde panden aan de Kamperstraat en de Parklaan. Voorts acht de voorzieningenrechter van belang dat eiseres heeft aangegeven bereid te zijn met verweerder over het convenant in overleg te treden.
2.14. Het bestreden besluit zal dan ook worden vernietigd wegens strijd met het algemeen beginsel van behoorlijk bestuur dat besluiten een zorgvuldige voorbereiding behoeven alsmede van het beginsel dat de nadelige gevolgen van de belangen van de belanghebbenden niet onevenredig mogen zijn (de art. 3:2 en Pro 3:4 Awb). Voorts hecht de voorzieningenrechter eraan om te vermelden dat een vóór de in werking treden van de Awb ingang gezet civielrechtelijk traject niet zonder meer kan worden stopgezet en omgezet in een bestuursrechtelijk traject niettegenstaande de specifieke bepalingen over subsidie in de Awb die in 1998 in werking zijn getreden.
2.15. Het besluit kan overigens ook indien het louter bestuursrechtelijk zou moeten worden benaderd evenmin stand houden. De voorzieningenrechter heeft hiertoe het volgende overwogen.
2.16. Ingevolge art. 4:51, eerste lid, Awb geschiedt, indien aan een subsidieontvanger voor drie of meer achtereenvolgende jaren subsidie is verstrekt voor dezelfde of in hoofdzaak dezelfde voortdurende activiteiten, gehele of gedeeltelijke weigering van de subsidie voor een daarop aansluitend tijdvak op de grond, dat veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich tegen voortzetting of ongewijzigde voortzetting van de subsidie verzetten, slechts met inachtneming van een redelijke termijn.
2.17. Deze termijn dient voldoende ruim te zijn om eiseres in staat te stellen maatregelen te nemen om de gevolgen van de vermindering op een behoorlijke wijze op te vangen, ook jegens derden. Verweerder heeft gesteld dat hieraan is voldaan doordat eiseres door middel van de brieven van 6 juni 2003 en 6 november 2003 op de hoogte is gesteld van de voorgenomen voorstellen tot vermindering van de subsidie aan eiseres toe te kennen voor de komende jaren.
2.18. De voorzieningenrechter is van oordeel dat de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 4:51 Awb Pro, eerst gaat lopen op het moment dat het bestuursorgaan, dat de subsidie heeft verstrekt, een onmiskenbaar besluit neemt aangaande de subsidieverlening dan wel in definitieve zin mededeelt dat en met ingang van welke datum de (gebruikelijke) subsidie verlaagd of verminderd zal worden. Dit betekent in de onderhavige zaak dat aankondigingen van het college van Burgemeester en wethouders, dat aan verweerder het voorstel zal worden gedaan om de subsidie aan eiseres te verlagen, niet kan leiden tot het gaan lopen van de bedoelde redelijke termijn. Verweerder is immers het bevoegde orgaan te besluiten omtrent subsidieverlening en niet het college van Burgemeester en Wethouders. Dit betekent dat de termijn, als bedoeld in artikel 4:51 Awb Pro, eerst is aangevangen op 9 december 2004. Nu vermindering van de subsidie met € 100.000,-- op een oorspronkelijk subsidiebedrag van circa € 300.000,-- als aanzienlijk is aan te merken en eiseres verantwoordelijkheid draagt voor de bij haar in dienst zijnde werknemers kan een termijn van minder dan een maand niet worden aangemerkt als een 'redelijke termijn'. Het besluit zal derhalve tevens moeten worden vernietigd wegens strijd met artikel 4:51 Awb Pro.
2.19. Het beroep zal dan ook gegrond worden verklaard. Verweerder zal derhalve een nieuwe beslissing op bezwaar dienen te nemen. Ter voorkoming van onomkeerbare gevolgen aan de zijde van eiseres, die immers bij gelijkblijvende omstandigheden ontslagvergunningen zal moeten aanvragen voor een deel van haar werknemers, acht de voorzieningenrechter het aangewezen een voorlopige voorziening te treffen. Zoals hiervoor reeds is aangegeven is eiseres bereid met verweerder in overleg te treden over de (toekomstige) subsidierelatie met verweerder in het kader van de uitvoering van het convenant. De voorzieningenrechter draagt verweerder op om binnen 4 weken na deze uitspraak in overleg te treden met (vertegenwoordigers van) eiseres. In dat overleg zal ook het cursusaanbod van eiseres aan de orde kunnen komen, waarbij verweerder zich een oordeel zou kunnen vormen omtrent de vraag welk deel van dat cursusaanbod van eiseres van relevantie voor de gemeente Haarlem is. De voorzieningenrechter geeft partijen in overweging een onafhankelijk derde bij het overleg te betrekken om de gesprekken in goede banen te leiden. Benadrukt zij dat bij dit overleg alle partijen die van belang zijn voor de uitvoering van het convenant, in het overleg betrokken dienen te worden. Tevens geeft de voorzieningenrechter in overweging het advies van de bezwaar- en beroepscommissie van 30 maart 2005 in de besprekingen als kader te hanteren.
3. Beslissing
De voorzieningenrechter
3.1. verklaart het beroep gegrond;
3.2. vernietigt het bestreden besluit van 9 augustus 2005;
3.3. gelast dat de gemeente Haarlem het door eiseres betaalde griffierecht van € 552,-- aan haar vergoedt;
3.4. draagt verweerder op binnen 4 weken na heden in overleg te treden met (vertegenwoordigers van) eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.S. Korteweg - Wiers, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. J.H. Bosveld, als griffier en uitgesproken in het openbaar op 11 oktober 2005 in tegenwoordigheid van de griffier.
Afschrift verzonden op:
RECHTSMIDDEL
Tegen deze uitspraak staat uitsluitend voorzover het de hoofdzaak betreft hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag. Het hoger beroep dient te worden ingesteld door het indienen van een beroepschrift binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier.