Uitspraak
RECHTBANK HAARLEM
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 05 - 2242 VEROR
Rectificatie
uitspraak van de meervoudige kamer van 12 mei 2006
in de zaak van:
Nuon N.V.,
gevestigd te Amsterdam,
eiseres,
gemachtigde: prof. mr. N.S.J. Koeman, advocaat te Amsterdam,
tegen:
het college van Gedeputeerde Staten van Noord-Holland,
verweerder,
gemachtigde: mr. J.F. Groot, advocaat te Amsterdam.
1. Procesverloop
Bij besluit van 3 april 2000 heeft verweerder eiseres aangeschreven om op haar kosten zorg te dragen voor verwijdering dan wel verlegging van haar leidingen, gelegen in het gedeelte van de N247 ter hoogte van Monnickendam, tussen de hectometerpunten 39.1 en 41.8.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 12 mei 2000 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 27 februari 2001 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 25 maart 2002 heeft de rechtbank het daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en de bestreden beslissing op bezwaar vernietigd.
Bij uitspraak van 27 augustus 2003 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) het door verweerder tegen de uitspraak van de rechtbank ingesteld hoger beroep ongegrond verklaard.
Bij besluit van 22 maart 2005 heeft verweerder het bezwaar (wederom) ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 3 mei 2005 beroep ingesteld.
Verweerder heeft op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld ter zitting van 25 april 2006, alwaar eiseres is verschenen bij haar gemachtigde voornoemd. Verweerder is eveneens verschenen bij zijn gemachtigde voornoemd. Voorts waren aanwezig F. van der Wiel, werkzaam bij Nuon N.V., en F. Drenth, werkzaam bij de provincie Noord-Holland.
2. Overwegingen
2.1 Verweerder heeft bij besluit van 22 februari 1996 aan de rechtsvoorgangster van eiseres een algemene vergunning, onder algemene en bijzondere voorschriften verleend op grond van artikel 8, vierde lid, van de Wegenverordening Noord-Holland, voor het leggen en laten liggen van leidingen met de daarbij behorende installaties in en op provinciale wegen.
2.2 Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de bij de vergunning behorende algemene voorschriften (hierna: de algemene voorschriften) rust, indien het afdelingshoofd wijziging in de plaats, afmetingen of samenstelling van de krachtens de vergunning aanwezige werken of voorwerpen nodig acht, op de houder van de vergunning de verplichting op eerste aanschrijving van verweerder en binnen een daarbij gestelde termijn de wijziging op eigen kosten uit te voeren zonder aanspraak op schadeloosstelling.
2.3 Bij het primaire besluit heeft verweerder eiseres onder verwijzing naar artikel 4, eerste lid, van de algemene voorschriften aangeschreven om op haar kosten zorg te dragen voor de verwijdering dan wel verlegging van haar leidingen, gelegen in het hiervoor vermelde gedeelte van de N247 ter hoogte van Monnickendam.
2.4 In haar bovengenoemde uitspraak van 27 augustus 2003 (LJN: AI1440, gepubliceerd in AB 2004, 138) heeft de Afdeling onder meer het volgende overwogen: "De Afdeling is van oordeel dat de ingevolge artikel 3:4, tweede lid, van de Awb in geval van een verzoek om nadeelcompensatie vereiste belangenafweging niet geacht kan worden afdoende te zijn verricht met een beroep op het bepaalde in artikel 4 van de algemene voorschriften en het beleid om aan het daar bepaalde, behoudens bijzondere omstandigheden die tot afwijking nopen, vast te houden. Zowel het - als zodanig niet onredelijke - uitgangspunt "leggen/liggen om niet en verleggen om niet", als neergelegd in artikel 4 van de algemene voorschriften, als de wijze waarop daaraan pleegt te worden vastgehouden zijn elementen van de te verrichten afweging, doch daarnaast dienen de relevante omstandigheden van het voorliggende geval te worden betrokken bij de toepassing van de in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb neergelegde norm. Hoewel (...), is appellant in gebreke gebleven de uiteenlopende duur van de ligging van de kabels, de mate van voorzienbaarheid van de noodzaak tot verlegging en van het tijdstip waarop die noodzaak zich aandiende en de hoogte van de aan de verlegging verbonden kosten ten volle te betrekken in de door hem te verrichten beoordeling of de voor Nuon nadelige gevolgen van de aanschrijving onevenredig zijn in verhouding tot de met de aanschrijving tot verlegging te dienen doelen."
2.5 Ter uitvoering van de uitspraak van de Afdeling heeft verweerder het bezwaar opnieuw beoordeeld en besloten het bezwaar ongegrond te verklaren en het besluit van 3 april 2000 niet te herroepen, doch van een aanvullende motivering te voorzien, zoals opgenomen in het advies van 10 februari 2005 van de Hoor-en adviescommissie. Het aanvullend verweerschrift van verweerder maakt integraal deel uit van dit advies.
2.6 Het beroep beperkt zich tot de besluitvorming met betrekking tot het verleggen van een in 1992 gelegde kabel. In eerdere fasen van het proces waren ook kabels die in 1972 waren gelegd in discussie.
2.7 De rechtbank zal hieronder de volgorde aanhouden die verweerder in zijn laatste besluitvorming heeft gevolgd met betrekking tot de elementen die door de Afdeling in haar hierboven geciteerde uitspraak zijn opgesomd. Nu het beroep is beperkt tot de kabel uit 1992, kunnen de overwegingen met betrekking tot het element van de uiteenlopende duur van de ligging van de kabels onbesproken blijven.
Ten aanzien van de voorzienbaarheid
2.8 Ter zitting heeft gemachtigde van verweerder het element van de voorzienbaarheid als volgt nader uitgewerkt. Verweerder onderscheidt: (a) de voorzienbaarheid van het dragen van de kosten van de verlegging, (b) de voorzienbaarheid van de noodzaak van tot verlegging en (c) de voorzienbaarheid van het tijdstip waarop die noodzaak zich voordeed.
Ad (a).
2.9 Verweerder heeft dit aspect als volgt toegelicht. Wanneer als voorwaarde in de vergunning is opgenomen dat de kosten van verlegging door de vergunninghouder gedragen dienen te worden - zoals in casu het geval is door verwijzing naar de bij de vergunning behorende algemene voorwaarden - dan is reeds sprake van voorzienbaarheid, althans is de mate van voorzienbaarheid groter. Wanneer daarnaast door het bestuursorgaan een beleid wordt gevoerd waarbij deze kosten ook steeds door de vergunninghouder betaald dienen te worden dan is de voorzienbaarheid van de kosten nog groter. Het sedert decennia vigerende en door de rechtsvoorgangers van eiseres geaccepteerde beleid speelt derhalve ook bij de beoordeling van de voorzienbaarheid een rol.
2.10 Eiseres van haar kant heeft met betrekking tot het element van de voorzienbaarheid zich primair op het standpunt gesteld dat aan het begrip voorzienbaarheid ten onrechte zo'n dominante rol wordt toegekend. Dat de voorzienbaarheid een belangrijke rol speelt in de jurisprudentie op grond van artikel 49 WRO betekent niet dat hetzelfde geldt met betrekking tot andere vormen van nadeelcompensatie. Artikel 49 WRO kan worden gekenmerkt als een 'ja-nee' stelsel en kent anders dan bijvoorbeeld de Nadeelcompensatieregeling verleggen kabels en leidingen in en buiten Rijkswaterstaatwerken en spoorwegen 1999 (NKL 1999) geen staffels. Als het gaat om het verleggen van kabels en leidingen in of bij Rijkswaterstaatwerken geldt dus niet de regel dat er geen recht op nadeelcompensatie bestaat indien het verleggen voorzienbaar was.
2.11 Naar aanleiding van deze standpunten en het verder ter zitting gevoerde debat over de juridische reikwijdte van het begrip voorzienbaarheid, overweegt de rechtbank als volgt.
2.12 De rechtbank is van oordeel dat aan het element voorzienbaarheid in deze zaak niet dezelfde betekenis toekomt als bij de toepassing van artikel 49 WRO. Een vergelijking met de jurisprudentie over dat artikel is door verweerder overigens niet getrokken. De planschadevergoeding berust immers niet op toepassing van het beginsel van de égalité devant les charges publiques. In de jurisprudentie met betrekking tot artikel 49 WRO staat het rechtszekerheidsbeginsel centraal en er wordt dan ook niet het criterium gebruikt van het normaal maatschappelijk risico c.q. (actieve of passieve) risicoaanvaarding. In de jurisprudentie met betrekking tot de nadeelcompensatie komt aan dit laatste criterium echter wel betekenis toe. Ofschoon getwist kan worden over de vraag of hetgeen verweerder heeft betoogd in de context van aspect (a) gerangschikt moet worden onder de noemer van de voorzienbaarheid, is de rechtbank met verweerder van oordeel dat dit aspect in de belangenafweging een rol moet spelen. Steun voor deze opvatting wordt ook gevonden in de hierboven geciteerde overwegingen van de Afdeling, voor zover de Afdeling heeft overwogen dat het - als zodanig niet onredelijke - uitgangspunt "leggen/liggen om niet en verleggen om niet" een element is van de te verrichten afweging, maar dat tevens aandacht moet worden besteed aan (onder andere) de voorzienbaarheid. Aangezien verweerder zich echter op het standpunt heeft gesteld dat ook is voldaan aan de overige aspecten van de voorzienbaarheid, kan niet worden vastgesteld welke betekenis in de afweging aan het hier besproken aspect zou zijn toegekend in het geval dat de casus had geluid dat de aanleg van de busbaan ook naar het oordeel van verweerder - anderszins - niet voorzienbaar was. De rechtbank acht het voor de hand liggend dat in bedoelde casus, waarin er verder geen contra-indicaties zouden bestaan voor het toekennen van nadeelcompensatie, het uitgangspunt van "leggen/liggen om niet, verleggen om niet" van betekenis zou zijn voor het bepalen van de hoogte van de nadeelcompensatie.
Ad (b).
2.13 De voorzienbaarheid van de noodzaak tot verlegging kan naar het oordeel van verweerder door een aantal aspecten toenemen. Verweerder doelt hierbij onder andere op de vraag hoe lang de leidingen c.q. kabels er al liggen - naarmate ze langer liggen neemt de voorzienbaarheid van werkzaamheden toe - en de concrete omstandigheden van het geval. Verweerder noemt in dit verband de locatie - de Randstand versus dunbevolkt gebied - en het type werkzaamheden, zoals werkzaamheden aan de infrastructuur. De rechtbank is van oordeel dat, voor zover deze omstandigheden geacht kunnen worden relevant te zijn voor de vraag of er sprake is van een normaal maatschappelijk risico, de benadering van verweerder kan worden gevolgd. In het onderhavige geval doet zich echter, evenals bij aspect (a), de situatie voor dat afzonderlijke oordeelsvorming over dit soort aspecten niet aan de orde is omdat het besluit van verweerder in het bijzonder gedragen wordt door de opvatting dat er concrete aanwijzingen in de planologie waren die de noodzaak van verleggen voorzienbaar maakten, terwijl bovendien het tijdstip voorzienbaar was. Op deze elementen wordt hieronder ingegaan.
2.14 Volgens verweerder was eiseres bekend met het feit dat er een busbaan aangelegd zou worden langs de N247 ter hoogte van Monnickendam. Uit het (ontwerp) Streekplan Waterland, het bestemmingsplan Katwoude 1998 en de Beleidsvisie openbaar vervoer Noord-Holland van 8 mei 1990 komt naar voren dat de vorengenoemde busbaan reeds voor 1992 was gepland. Het was dan ook voorzienbaar dat de kabels verlegd zouden moeten worden op het moment van het aanbrengen van de kabels. De rechtsvoorgangster van eiseres (PEN) was in die periode ook daadwerkelijk op de hoogte gebracht van de inhoud van vorengenoemde stukken, daar zij onderdeel uitmaakte van de provinciale organisatie. Bovendien had PEN tegen deze plannen en beleid bezwaren c.q. bedenkingen gemaakt. Eiseres is tevens bij de vergunningsaanvraag voor het leggen van de kabels nadrukkelijk mondeling gewezen op het feit dat de kabels verlegd zouden moeten worden bij de uitvoering van de aanleg van de busbaan. Nu eiseres op de hoogte was van de plannen voor de aanleg van de busbaan en toch de kabels heeft aangelegd, komen de kosten voor de verlegging voor rekening van eiseres.
2.15 Eiseres heeft betoogd dat de aanleg van de busbaan in 1992 niet voorzienbaar was; het enkele feit dat de aanleg van de busbaan wenselijk is wil nog niet zeggen dat de aanleg daarvan voorzienbaar was. Daarnaast was niet voorzienbaar dat de aanleg van de busbaan gepaard zou moeten gaan met een verbreding van het bestaande wegprofiel en daarmee dus het verleggen van de kabels. Onbekendheid met het feitelijk moment van de aanleg leidt er eveneens toe dat niet bekend en daarmee niet voorzienbaar was wanneer tot aanleg van de busbaan zou worden overgegaan. Volgens eiseres had verweerder haar schriftelijk moeten informeren over de te verwachten noodzaak van het verleggen van de kabels. Eiseres heeft ter ondersteuning van deze opvatting verwezen naar de NKL 1999.
2.16 De rechtbank overweegt ten aanzien hiervan als volgt.
2.17 Ingevolge de jurisprudentie van de Afdeling (onder andere neergelegd in de uitspraak van 1 augustus 1997, LJN: AN5515, gepubliceerd in AB 1998,37) is voor de uitleg van het begrip voorzienbaarheid in de zin van aspect (b) beslissend of op het moment van de beslissing tot investeren voor een redelijk denkende en handelende vergunninghouder aanleiding bestond rekening te houden met de kans dat de investering niet volledig zou kunnen worden terugverdiend als gevolg van het wijzigen van de bestaande situatie. De rechtbank is van oordeel dat de (beleids)stukken, waarop verweerder een beroep heeft gedaan, bezien in hun onderlinge samenhang, voldoende steun bieden voor het standpunt dat de aanleg van de busbaan voorzienbaar was in evenbedoelde zin. Hieruit volgt dat aan de vraag of, zoals verweerder heeft gesteld, in 1992 aan de rechtsvoorgangster van eiseres als vergunninghouder mondeling mededeling is gedaan over de aanleg van de busbaan, voorbij kan worden gegaan.
2.18 Gelet op het vorenstaande treffen de op aspect (b) van de voorzienbaarheid betrekking hebbende gronden geen doel.
Ad (c).
2.19 De argumenten die verweerder heeft gebezigd ter onderbouwing van zijn standpunt dat de aanleg op afzienbare termijn zou worden gerealiseerd zijn nagenoeg dezelfde die bij de bespreking van aspect (b) aan de orde zijn gekomen en behoeven derhalve niet apart besproken te worden. De rechtbank voegt hieraan nog toe dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het tijdstip waarop zich de noodzaak tot verlegging aandient niet vooraf precies kenbaar hoefde te zijn.
Ten aanzien van de hoogte van de kosten
2.20 De rechtbank is van oordeel dat, gelet op haar overwegingen met betrekking tot de voorzienbaarheid, en meer in het bijzonder haar verwerping van het standpunt van eiseres dat de voorzienbaarheid niet van invloed is op het recht op nadeelcompensatie, de betekenis van het aspect van de hoogte van de kosten kleiner is naarmate de eigen verantwoordelijkheid groter is. In het onderhavige geval is de rechtbank met verweerder van oordeel dat de eigen verantwoordelijkheid van eiseres majeur is, waarbij de rechtbank in het bijzonder nog verwijst naar haar eerdere overwegingen ten aanzien van het uitgangspunt "leggen/liggen om niet, verleggen om niet". Voorts is gesteld noch gebleken dat de kosten van verlegging in dit specifieke geval wegens bijzondere omstandigheden beduidend hoger waren dan de kosten die normaliter met het verleggen zijn gemoeid. Ook van de liggingsduur, ongeveer 8 jaar, kan niet worden gezegd dat deze bijzonder kort is. Onder deze omstandigheden is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat geen recht bestaat op nadeelcompensatie.
2.21 Gelet op hetgeen hierboven is overwogen komt het bestreden besluit niet voor vernietiging in aanmerking. Het beroep is dan ook ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G. Guinau, rechter van de meervoudige kamer, en mr. E.P.W. van de Ven en mr. drs. L. Beijen, rechters, en op 12 mei 2006 in het openbaar uitgesproken, in tegenwoordigheid van mr. K.D. Jibodh, griffier.
afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag. Het hoger beroep dient te worden ingesteld door het indienen van een beroepschrift binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier.