Uitspraak
RECHTBANK HAARLEM
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 06 - 6991
uitspraak van de voorzieningenrechter van 18 september 2006
in de zaak van:
[verzoeker],
wonende te [woonplaats],
verzoeker,
gemachtigde: E.P. Blaauw, wonende te Amsterdam,
tegen:
het college van burgemeester en wethouders van Heemstede,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 30 juni 2004 heeft verweerder verzoeker onder aanzegging van bestuursdwang aangeschreven om binnen twee maanden vanaf de datum van verzending van het besluit, zijn woonschip "[X]", liggende in [locatie], te Heemstede, buiten de gemeente Heemstede te brengen.
Tegen dit besluit heeft verzoeker bij brief van 22 juli 2004 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 21 april 2005, verzonden op 25 april 2005, heeft verweerder het daartegen door verzoeker gemaakte bezwaar gegrond verklaard en voor het woonschip van verzoeker een ligplaats in de gemeentelijke haven aangewezen.
Bij uitspraak van 20 april 2006 heeft de rechtbank Haarlem het daartegen door verzoeker ingestelde beroep voor zover gericht tegen de aanzegging bestuursdwang gegrond verklaard, het besluit van 21 april 2005 vernietigd en met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, Algemene wet bestuursrecht (Awb) de bezwaren van verzoeker tegen het besluit van 30 juni 2004 gegrond verklaard en dit besluit herroepen.
Voor zover het beroep was gericht tegen de aanwijzing van de ligplaats heeft de rechtbank zich onbevoegd verklaard en het beroepschrift op dit punt ter behandeling als bezwaarschrift doorgezonden naar verweerder.
Bij besluit van 20 september 2005, verzonden 22 september 2005, heeft verweerder verzoeker onder aanzegging van bestuursdwang aangeschreven om op een nog nader te bepalen tijdstip zijn woonschip te verplaatsen naar de aangewezen ligplaats in de gemeentelijke haven alsmede de oever van het Spaarne waar het woonschip nu is gelegen te ontruimen.
Tegen dit besluit heeft verzoeker bij brief van 30 oktober 2005 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 18 juli 2006, verzonden op dezelfde datum, heeft verweerder het bezwaar van verzoeker van 21 april 2005 ten aanzien van de aanwijzing van een ligplaats voor verzoeker in de gemeentelijke haven, kennelijk niet-ontvankelijk verklaard.
Verweerder heeft voorts het bezwaar van verzoeker van 30 oktober 2005 ten aanzien van aanzegging bestuursdwang gegrond verklaard, het besluit van 20 september 2005 - voor zover betrekking hebbend op de ontruiming van de oever - herroepen en het besluit van 20 september 2005 voor het overige in stand gelaten onder aanvulling van de motivering.
Tegen dit besluit heeft verzoeker bij brief van 19 augustus 2006 beroep ingesteld. Bij brief van 23 augustus 2006 is tevens verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De zaak is behandeld ter zitting van 4 september 2006, alwaar verzoeker in persoon is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde voornoemd. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. drs. M.R. Staller-van der Horst, werkzaam bij de gemeente Heemstede.
De zaak is ter zitting gevoegd behandeld met het verzoek om voorlopige voorziening van [verzoeker II] (AWB 06-7075).
2. Overwegingen
2.1 Ingevolge artikel 8:81, eerste lid, Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen, indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. Daarbij gaat het om een afweging van belangen van de verzoekende partij bij een onverwijlde voorziening tegen het belang dat is gemoeid met onmiddellijke uitvoering van het besluit. Voorzover deze toetsing een beoordeling van de hoofdzaak meebrengt, is dat oordeel voorlopig van aard.
2.2 Ingevolge artikel 8:86, eerste lid, Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de voorzieningenrechter, indien het verzoek om een voorlopige voorziening hangende het beroep bij de rechtbank is gedaan en hij van oordeel is dat na de zitting nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak.
2.3 De voorzieningenrechter onthoudt zich in het onderhavige geval van een -voorlopig- oordeel omtrent de rechtmatigheid van het bestreden besluit - en zal evenmin onmiddellijk uitspraak in de hoofdzaak doen - nu naar zijn oordeel nader onderzoek vereist is. De voorzieningenrechter overweegt hiertoe als volgt.
2.4 Verzoeker neemt sinds 1977 met zijn woonschip "[X]" ligplaats in [locatie], te Heemstede. Hij bewoont het schip permanent.
Uit de Woonschepenverordening Noord-Holland 1981 is op te maken dat Gedeputeerde Staten, gelet op het natuur- en landschapsschoon de aanwezigheid van het woonschip van verzoeker, alsmede twee andere woonschepen, op deze locatie onaanvaardbaar vonden. Nadien is ook in het vigerende bestemmingsplan en in verweerders Verordening op het gebruik van openbare havens en binnenwateren geen mogelijkheid geschapen aldaar op een legale wijze ligplaats in te nemen. Het innemen van de ligplaats door verzoeker is tot op heden gedoogd. In 2004 zijn de plannen van verweerder om de woonschepen van de betreffende locatie te verwijderen in een stroomversnelling geraakt nadat op een van de woonschepen brand was uitgebroken en met name de slechte bereikbaarheid van de schepen voor hulpdiensten volgens verweerder tot een onacceptabele situatie leidde.
2.5 Het geding betreft het besluit van verweerder van 18 juli 2006, waarin deze het bezwaar van verzoeker tegen de aanwijzing van een alternatieve ligplaats in de gemeentelijk haven voor het woonschip van verzoeker kennelijk niet-ontvankelijk heeft verklaard alsmede - kort samengevat - het bezwaar van verzoeker tegen de aanzegging bestuursdwang gegrond heeft verklaard, het primaire besluit deels heeft herroepen en voor het overige in stand heeft gelaten met aanvulling van de motivering.
2.6 Voor zover het verzoek zich richt tegen het kennelijk niet-ontvankelijk verklaren van de bezwaren van verzoeker terzake de aanwijzing van de ligplaats overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
2.7 De voorzieningenrechter kan en zal in het midden laten of verweerder gevolgd dient te worden in diens standpunt dat de aanwijzing van de ligplaats niet op rechtsgevolg is gericht en derhalve geen besluit is in de zin van artikel 1:3 Awb Pro. Ook indien verweerder het gelijk aan zijn zijde heeft laat dit onverlet dat in het kader van de rechterlijke beoordeling van de aanzegging bestuursdwang de vraag of de aangewezen ligplaats aanvaardbaar is integraal aan de orde komt. Het komt de voorzieningenrechter daarom niet opportuun voor de wenselijkheid te onderzoeken van het treffen van een voorlopige voorziening ten aanzien van het aanwijzingsbesluit.
2.8 Voor zover het verzoek betrekking heeft op de aanzegging bestuursdwang overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
2.9 Na gedeeltelijke herroeping, alsmede aanvulling van de motivering, heeft verweerder bij besluit van 18 juli 2006 verzoeker onder aanzegging van bestuursdwang aangeschreven om uiterlijk 1 september 2006 met zijn schip te vertrekken vanaf zijn huidige ligplaats aan het Spaarne naar de aangewezen ligplaats in de gemeentelijke haven, danwel naar een locatie buiten Heemstede. Verweerder stelt dat met aanwijzing van de ligplaats in de gemeentelijke haven, de geldigheid van de gedoogverklaring is komen te vervallen, als gevolg waarvan de bepalingen van de Verordening op het gebruik van openbare havens en binnenwateren (hierna: de Verordening) aan verzoeker kunnen worden tegengeworpen. Verweerder baseert diens bevoegdheid om handhavend op te treden op overtreding van de artikelen 3 en 7 van de Verordening.
2.10 Kort samengevat betoogt verzoeker dat er geen sprake is van een aanvaardbare alternatieve ligplaats, nu de nieuwe locatie een verslechtering van zijn rechtspositie met zich meebrengt. Hij voert daartoe aan dat hij ten tijde van het van kracht zijn van de provinciale Woonschepenverordening Noord-Holland 1981 recht had op een legale ligplaats met de mogelijkheid zijn woonschip over te dragen aan derden. De ligplaats die verweerder nu heeft aangewezen betreft een illegale ligplaats, omdat ingevolge artikel 3, aanhef en onder a, van de Verordening het verboden is ligplaats in te nemen met een woonschip buiten de specifiek daarvoor aangewezen Cruquiushaven, en is bovendien persoonsgebonden. Daarenboven voorziet de nieuwe ligplaats niet in voor hem noodzakelijk gebruik van de wal, dan wel oever.
Verzoeker betoogt dat nu de ligplaats niet aanvaardbaar is, de gedoogverklaring onverminderd is blijven gelden en verweerder derhalve had dienen af te zien van handhavend optreden.
2.11 Tussen partijen is in de eerste plaats in geschil wat precies de reikwijdte is van het gedogen.
2.12 Verweerder stelt zich op het standpunt dat het gedogen onder het provinciale regime, dat wil zeggen tot het onherroepelijk worden van het bestemmingsplan "Hageveld e.o." in 1985, persoons- en schipgebonden was en dit nadien ongewijzigd is gebleven. Verzoeker bestrijdt dit standpunt
Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder het overtuigend bewijs ter onderbouwing van diens aanname echter nog niet voldoende geleverd. Problematisch in dit verband is dat, blijkens het verhandelde ter zitting, Gedeputeerde Staten nooit officiële ontheffingen hebben verleend die daarover duidelijkheid kunnen verschaffen. De voorzieningenrechter is van oordeel dat vanuit een oogpunt van bewijslastverdeling verweerder in de gunstigste positie verkeert om zich in te spannen de bestaande onduidelijkheid uit de wereld te helpen door het inwinnen van nadere informatie bij de provincie.
2.13 Verweerder stelt vervolgens het gedogen zoals dat plaatsvond onder het provinciale regime te hebben gecontinueerd, waarbij verweerder, zoals onder overweging 2.12 reeds weergegeven, uitgaat van persoons- en schipgebonden gedogen. Daarenboven stelt verweerder dat uit diens brief van 10 april 1996 aan het bestuur van de Landelijke Woonboten Organisatie voldoende duidelijk blijkt dat verweerder de betreffende woonschepen persoons- en schipgebonden gedoogt. Verweerder verwijst in dit verband naar de volgende passage in die brief: "Omdat de in Heemstede aangewezen plaatsen waar wel woonschepen mogen liggen, bezet waren, zodat geen andere ligplaats kon worden aangeboden hebben wij de gebruikers/eigenaren van de woonschepen destijds dan ook verzocht hun woonschepen zo spoedig mogelijk buiten de gemeente Heemstede te brengen. Aangezien de drie woonschepen er echter reeds jaren lagen (al voor de vaststelling van het bestemmingsplan Hageveld e.o.) en vervangende ligplaatsen niet beschikbaar konden worden gesteld, werd en wordt hun aanwezigheid in het Zuider Buiten Spaarne door ons gedoogd tot het moment dat een andere ligplaats beschikbaar komt. De gedoogbeslissing is verbonden aan het schip en aan de persoon van de eigenaar/gebruiker van het schip."
2.14 Ter zitting heeft verweerder verzoeker moeten nageven dat verzoeker zelf niet een dergelijke mededeling van verweerder heeft ontvangen, maar dat verzoeker, gelet op de eerdere restricties onder de werking van het provinciaal gedogen, er niet op mocht vertrouwen dat verweerder ruimer zou gedogen dan de provincie.
2.15 Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is ook gelet op deze redenering van verweerder van belang vast te stellen wat precies de reikwijdte van het gedogen van de provincie was. Zoals eerder overwogen onder 2.12 dient verweerder diens standpunt ten aanzien van het provinciale gedogen nader feitelijk te onderbouwen.
2.16 Voorts is tussen partijen in geschil of de nieuwe, aangewezen ligplaats aanvaardbaar moet worden geacht en of de gedoogbeschikking dientengevolge geacht moet worden te zijn vervallen.
2.17 De nieuwe ligplaats voorziet in een nieuwe gedoogsituatie, die gekenschetst kan worden als een minimum-variant. Er is sprake van een uitsterfconstructie; de ligplaats is persoons- en schipgebonden; bovendien bestaat het risico dat er bezwaarmakers zijn.
2.18 Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter zijn voor de vraag of de nieuwe ligplaats aanvaardbaar is, met name twee aspecten van belang. In de eerste plaats de reikwijdte van het gedogen, waarover in dit stadium nog onduidelijkheid bestaat, en in de tweede plaats het aspect van de veiligheid.
2.19 Ter zitting is duidelijk geworden dat verweerder in de besluitvorming grootgewicht heeft toegekend aan het aspect van de (on)veiligheid in de huidige situatie. Dit aspect als zodanig heeft - naar in eerdere besluitvorming is gebleken - geen zelfstandige rechtsgrond kunnen vormen om verzoeker met toepassing van bestuursdwang van zijn ligplaats te verwijderen. Het is voor verweerder echter wel de belangrijkste drijfveer geweest om in zijn streven de bestaande gedoogsituatie te beëindigen en zo ver te gaan dat hij heeft besloten de ene (onveilige) illegale situatie om te ruilen voor een andere illegale, zij het veilige situatie. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter kan verweerder niet worden ontzegd het veiligheidsaspect zwaar te laten wegen. Gelet hierop kan de oplossing die verweerder heeft gekozen voor deze nieuwe ligplaats, ofschoon niet legaal, maar gedoogd, afhankelijk van de belangen en omstandigheden aanvaardbaar worden geacht. Voor de voorzieningenrechter is echter niet inzichtelijk hoe het gewicht dat verweerder toekent aan het veiligheidsaspect zich verhoudt tot de - naar ter zitting is gebleken - aanvankelijke intentie van verweerder om de betreffende woonschepen ter plaatse planologisch in te passen. Gebleken is dat verweerder terzake de mogelijke planologische inpassing al in gesprek was met verzoeker en de andere eigenaren van de betreffende woonschepen. Voorts is gebleken dat verweerder al het nodige onderzoek had laten verrichten. De op deze besluitvorming betrekking hebbende stukken bevinden zich niet in het dossier, zodat de voorzieningenrechter zich geen oordeel heeft kunnen vormen over de vraag of verweerder al voor de brand op de hoogte was of had kunnen zijn van de veiligheidsrisico's ter plaatse. Indien zulks het geval was, dan komt het de voorzieningenrechter voor dat sprake is van een omstandigheid die van belang is voor het op waarde schatten van het aspect van het veiligheidsrisico in de context van de besluitvorming inzake het beëindigen van de bestaande gedoogsituatie. De voorzieningenrechter ziet het op de weg van verweerder liggen de stukken die betrekking hebben op de besluitvorming over de planologische inpassing alsnog in geding, dat wil zeggen de bodemprocedure, te brengen.
2.20 Resumerend komt de voorzieningenrechter tot de volgende inventarisatie van vragen die van belang zijn voor de beoordeling van de rechtmatigheid van het bestreden besluit:
a. Wat was de reikwijdte van het gedogen onder de werking van het provinciaal regime? Was deze persoons- en schipgebonden?
b. Wat was de reikwijdte van het gedogen onder de werking van de gemeentelijke regelgeving? Welke betekenis komt er in dat verband rechtens toe aan het vaststaande feit dat verzoeker niet in kennis is gesteld van de brief van verweerder 10 april 1996, zulks in samenhang met de -nog vast te stellen- gedoogstatus onder de werking van het provinciaal regime?
c. Is de nieuwe ligplaats die verzoeker aangewezen heeft gekregen aanvaardbaar? Voor het antwoord op deze vraag is het in ieder geval van belang duidelijkheid te krijgen over de vragen die onder a) en b) zijn geformuleerd. Voorts is het van belang inzichtelijk te krijgen of en zo ja welke wetenschap verweerder had over de veiligheidsrisico's in de periode dat verweerder voornemens was het woonschip ter plaatse te legaliseren. Indien er voldoende wetenschap bestond dient de vraag zich aan waarom hierin destijds kennelijk geen beletsel werd gezien de ligplaats te legaliseren, zulks in contrast met de latere besluitvorming waarbij de veiligheidsrisico's een zo prominente rol zijn gaan spelen.
2.21 Gelet de nog ontbrekende informatie welke de voorzieningenrechter noodzakelijk acht ter beantwoording van de opgeworpen rechtsvragen onthoudt deze zich, zoals onder overweging 2.3 reeds overwogen, van een oordeel omtrent de rechtmatigheid van het bestreden besluit. Hier ligt bij uitstek een taak voor de bodemrechter, die door verweerder zal moeten worden voorzien van de nadere gegevens en informatie die de voorzieningenrechter thans nog ziet ontbreken. Gegeven de thans bestaande onzekerheid over de afloop van de bodemprocedure, acht de voorzieningenrechter, gelet op de betrokken belangen, schorsing van het bestreden besluit geboden tot zes weken na verzending van uitspraak van de rechtbank Haarlem in de hoofdzaak. Daarbij heeft de voorzieningenrechter in aanmerking genomen dat het verplaatsen van het woonschip van verzoeker weliswaar niet leidt tot een onomkeerbare situatie, maar wel een ingrijpende operatie is en voorts niet is gebleken dat verweerder een zodanig spoedeisend belang heeft bij onmiddellijke uitvoering van de aanzegging bestuursdwang dat hij in redelijkheid de uitspraak van de rechtbank Haarlem in de hoofdzaak niet zou kunnen afwachten.
2.22 Voorts zijn er termen aanwezig om verweerder te veroordelen in de proceskosten die verzoeker redelijkerwijze heeft moeten maken in verband met door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
3. Beslissing
De voorzieningenrechter:
3.1 wijst het verzoek om een voorlopige voorziening toe;
3.2 schorst het bestreden besluit van 18 juli 2006, voor zover is beslist op het bezwaar van verzoeker tegen de aanschrijving te vertrekken vanuit zijn huidige ligplaats, tot zes weken na verzending van de uitspraak van de rechtbank Haarlem in de hoofdzaak;
3.3 veroordeelt verweerder in de door verzoeker gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,-- te betalen door de gemeente Heemstede aan verzoeker;
3.4 bepaalt dat de gemeente Heemstede het door verzoeker betaalde griffierecht van
€ 141,-- aan hem vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G. Guinau, voorzieningenrechter, en op 18 september 2006 in het openbaar uitgesproken, in tegenwoordigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier.
afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.