Uitspraak
RECHTBANK HAARLEM
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 06 - 7075
uitspraak van de voorzieningenrechter van 18 september 2006
in de zaak van:
[Verzoeker],
wonende te [woonplaats],
verzoeker,
gemachtigde: mr. C.G.P. Goudriaan, advocaat te Amsterdam,
tegen:
het college van burgemeester en wethouders van Heemstede,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 30 juni 2004 heeft verweerder verzoeker onder aanzegging van bestuursdwang aangeschreven om binnen een jaar vanaf de datum van verzending van dat besluit, zijn woonschip "[Y]", liggende in [locatie], buiten de gemeente Heemstede te brengen en zijn eigendommen op de oever bij het woonschip te verwijderen. Verweerder heeft bij dit besluit verzoeker verboden gedurende dat jaar op het schip te wonen.
Tegen dit besluit heeft verzoeker bij brief van 11 augustus 2004, aangevuld bij brief van 8 september 2004 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 21 april 2005, verzonden op 25 april 2005, heeft verweerder het bezwaar gegrond verklaard en voor het schip van verzoeker een ligplaats in de gemeentelijke haven aangewezen.
Bij uitspraak van 20 april 2006 heeft de rechtbank Haarlem het daartegen door verzoeker ingestelde beroep voor zover gericht tegen de aanzegging bestuursdwang gegrond verklaard, het besluit van 21 april 2005 vernietigd en met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, Algemene wet bestuursrecht (Awb) de bezwaren van verzoeker tegen het besluit van 30 juni 2004 gegrond verklaard en dit besluit herroepen.
Voor zover het beroep was gericht tegen de aanwijzing van de ligplaats heeft de rechtbank zich ongevoegd verklaard en het beroepschrift op dit punt ter behandeling als bezwaarschrift doorgezonden naar verweerder.
Bij besluit van 20 september 2005, verzonden op 22 september 2005, heeft verweerder verzoeker onder aanzegging van bestuursdwang aangeschreven om uiterlijk 3 oktober 2005 zijn schip te verplaatsen vanaf het Spaarne naar de aangewezen ligplaats in de gemeentelijke haven, alsmede de oever uiterlijk 3 oktober 2005 te hebben ontruimd.
Bij besluit van 26 september 2005 heeft verweerder aan verzoeker op grond van artikel 7 van de Verordening op het gebruik van openbare havens en binnenwateren een vergunning afgegeven voor het innemen van een ligplaats van diens vaartuig de "[Y]" in de gemeentelijke haven aan de zijde van de Industrieweg op de daartoe door verweerder aangeduide locatie.
Bij brief van 3 oktober 2005 heeft verzoeker bezwaar aangetekend tegen het besluit van 20 september 2006. Bij brief van 3 oktober 2005 heeft verzoeker tevens verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
Bij uitspraak van 25 november 2005 heeft de voorzieningenrechter het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening toegewezen en het besluit van 20 september 2005 geschorst tot zes weken na de dag waarop de beslissing op het bezwaarschrift is verzonden.
Bij besluit van 18 juli 2006, verzonden op dezelfde datum, heeft verweerder het bezwaar van verzoeker ten aanzien van de aanwijzing van een ligplaats voor verzoeker in de gemeentelijke haven van 21 april 2005, kennelijk niet-ontvankelijk verklaard.
Verweerder heeft voorts - kort samengevat - het bezwaar van verzoeker van 3 oktober 2005 voor zover het betrekking had op de aanzegging bestuursdwang ten aanzien van de ontruiming van de oever gegrond verklaard en het bestreden besluit op dit punt herroepen. Het bezwaar is voor het overige ongegrond verklaard en het bestreden besluit voor het overige in stand gelaten onder aanvulling van de motivering.
Tegen dit besluit heeft verzoeker bij brief van 23 augustus 2006 beroep aangetekend. Bij brief van 23 augustus 2006 is tevens verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De zaak is behandeld ter zitting van 4 september 2006, alwaar verzoeker in persoon is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde voornoemd. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. drs. M.R. Staller-van der Horst, werkzaam bij de gemeente Heemstede.
De zaak is ter zitting gevoegd behandeld met het verzoek om voorlopige voorziening van [verzoeker I] (AWB 06-6991).
2. Overwegingen
2.1 Ingevolge artikel 8:81, eerste lid, Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen, indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. Daarbij gaat het om een afweging van belangen van de verzoekende partij bij een onverwijlde voorziening tegen het belang dat is gemoeid met onmiddellijke uitvoering van het besluit. Voorzover deze toetsing een beoordeling van de hoofdzaak meebrengt, is dat oordeel voorlopig van aard.
2.2 Ingevolge artikel 8:86, eerste lid, Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de voorzieningenrechter, indien het verzoek om een voorlopige voorziening hangende het beroep bij de rechtbank is gedaan en hij van oordeel is dat na de zitting nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak.
2.3 De voorzieningenrechter onthoudt zich in het onderhavige geval van een - voorlopig - oordeel omtrent de rechtmatigheid van het bestreden besluit - en zal evenmin onmiddellijk uitspraak in de hoofdzaak doen - nu naar zijn oordeel nader onderzoek vereist is. De voorzieningenrechter overweegt hiertoe als volgt.
2.4 Verzoeker neemt sinds 1974 met zijn woonschip "[Y]" ligplaats in [locatie] te Heemstede. Verzoeker heeft vanaf het innemen van de ligplaats tot 20 juli 2001 het schip permanent bewoond. Vanaf 20 juli 2001 tot 20 februari 2006 was hij woonachtig in een woning in de gemeente Haarlem met oog op een grondige renovatie van het schip. Vanaf 20 februari 2006 heeft eiser zich weer ingeschreven bij verweerders gemeente als zijnde woonachtig op de "[Y]".
2.5 Uit de Woonschepenverordening Noord-Holland 1981 is op te maken dat Gedeputeerde Staten, gelet op het natuur- en landschapsschoon de aanwezigheid van het woonschip van verzoeker, alsmede twee andere woonschepen, op deze locatie onaanvaardbaar vonden. Nadien is ook in het vigerende bestemmingsplan en in verweerders Verordening op het gebruik van openbare havens en binnenwateren geen mogelijkheid geschapen aldaar op een legale wijze ligplaats in te nemen. In 2004 zijn de plannen van verweerder om de woonschepen van de betreffende locatie te verwijderen in een stroomversnelling geraakt nadat op een van de woonschepen brand was uitgebroken en met name de slechte bereikbaarheid van de schepen voor hulpdiensten volgens verweerder tot een onacceptabele situatie leidde.
2.6 Het geding betreft het besluit van verweerder van 18 juli 2006, waarin deze het bezwaar van verzoeker tegen de aanwijzing van een ligplaats voor pleziervaartuigen in de gemeentelijke haven voor het schip van eiser kennelijk niet-ontvankelijk heeft verklaard alsmede - kort samengevat - het bezwaar van verzoeker tegen de aanzegging bestuursdwang gegrond heeft verklaard, het primaire besluit deels heeft herroepen en voor het overige in stand heeft gelaten met aanvulling van de motivering.
2.7 Voor zover het verzoek betrekking heeft op de aanwijzing van de ligplaats overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
2.8 Verweerder heeft in het besluit van 21 april 2005 overwogen dat aangezien verzoeker sinds 20 juli 2001 niet meer woonachtig was op het schip, hij geen aanspraak meer kon maken op 'de gedoogverklaring'. Verweerder heeft het schip vervolgens aangemerkt als pleziervaartuig en omdat het is gelegen op een plaats die niet is aangewezen als ligplaats voor een pleziervaartuig, een specifieke ligplaats aangewezen voor eisers schip in de gemeentelijke haven. Bij besluit van 27 september 2005 heeft verweerder hier ook ligplaatsvergunning voor verleend.
2.9 Verweerder heeft het bezwaar van eiser tegen deze aanwijzing kennelijk niet-ontvankelijk verklaard omdat met de aanwijzing van de ligplaats geen rechten, verplichtingen of bevoegdheden bindend worden vastgesteld en zodoende geen rechtsgevolgen ontstaan. Hiervan is pas sprake als een ligplaatsvergunning wordt verleend, aldus verweerder.
2.10 Eiser bestrijdt dit standpunt van verweerder. Hij stelt dat in de aanwijzing van de ligplaats het rechtsgevolg besloten ligt dat hij het schip niet meer bewoont, hetgeen hij ten stelligste bestrijdt aangezien hij nooit de intentie heeft gehad het schip niet meer te bewonen.
2.11 De voorzieningenrechter kan en zal in het midden laten of verweerder gevolgd dient te worden in diens standpunt dat de aanwijzing van de ligplaats niet op rechtsgevolg is gericht en derhalve geen besluit is in de zin van artikel 1:3 Awb. Ook indien verweerder het gelijk aan zijn zijde heeft laat dit onverlet dat in het kader van de rechterlijke beoordeling van de aanzegging bestuursdwang de vraag of de aangewezen ligplaats aanvaardbaar is integraal aan de orde komt. Het komt de voorzieningenrechter daarom niet opportuun voor de wenselijkheid te onderzoeken van het treffen van een voorlopige voorziening ten aanzien van het aanwijzingsbesluit.
2.12 Voor zover het verzoek betrekking heeft op de aanzegging bestuursdwang overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
2.13 Verweerder heeft het feit dat eiser voor langere tijd, te weten circa 4 1/2 jaar, niet op het schip woonde aangemerkt als grond om de gedoogverklaring vervallen te verklaren. Nu de gedoogverklaring niet meer in de weg stond aan handhavend optreden heeft verweerder op grond van overtreding van artikel 3 en artikel 7 van de Verordening eiser onder aanzegging van bestuursdwang gelast het schip te verwijderen (naar de aangewezen ligplaats).
2.14 De voorzieningenrechter heeft in diens uitspraak van 25 november 2002 (AWB 05-4691) onder 2.24 en 2.25 reeds het volgende overwogen:
"2.24 Vast staat dat verzoeker op dat tijdstip al geruime tijd niet meer op het schip woonde en dat uit bedoeld besluit blijkt dat verweerder daarvan op de hoogte was. Ondanks deze wetenschap heeft verweerder toen niet het standpunt ingenomen dat verzoeker niet langer aanspraak kon maken op de gedoogverklaring. Door verzoeker bij beslissing d.d. 21 april 2005 te overvallen met dit standpunt, dat haaks staat op het eerder ingenomen standpunt en ook niet is te verenigen met het opgelegde woonverbod, heeft verweerder gehandeld in strijd met het rechtsbeginsel dat gerechtvaardigde verwachtingen dienen te worden gehonoreerd.
2.25 Met het vorenstaande is niet gezegd dat verweerder zich in het onderhavige geval onder geen beding niet in redelijkheid op het standpunt kan en mag stellen dat de gedoogverklaring in verband met verblijf aan de wal op zeker moment geacht moet worden te expireren. Verweerder dient dat standpunt dan zo in te kleden dat er bij verzoeker geen misverstand over kan bestaan dat hem nog gedurende een redelijke tijd wordt vergund de werkzaamheden aan het schip af te ronden, maar dat hij geacht wordt niet langer de intentie te hebben weer op het schip te gaan wonen, indien na het verstrijken van die termijn de werkzaamheden niet zijn afgerond."
2.15 De voorzieningenrechter stelt vast dat verweerder in het onderhavige geval geen termijn, als hierboven bedoeld, heeft gesteld aan verzoeker. Bovendien staat vast dat verzoeker inmiddels weer woonachtig op het schip. Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder dan ook de kans voorbij laten gaan om een zodanige situatie te creëren waarbij verweerder er in redelijkheid vanuit kon gaan dat verzoeker geacht werd het schip niet meer te bewonen. Gelet hierop kan er naar voorlopig oordeel in deze niet gesproken worden van vervallenverklaring van de gedoogbeslissing.
2.16 Verzoeker stelt zich op het standpunt dat hij het recht heeft het schip op de huidige ligplaats te blijven bewonen. Voorts dat verweerder hem uitsluitend kan verplichten zijn woonschip te verwijderen indien hem een vervangende, legale en gelijkwaardige ligplaats ter beschikking wordt gesteld waarop hij de bewoning kan voortzetten.
Verzoeker stelt voorts dat zijn woonschip ten tijde van de inwerkingtredening van de Verordening in 1994 reeds vele jaren op haar huidige ligplaats gedoogd werd en dat aangezien de Verordening niet beschikt over overgangsbepalingen, verzoeker door toepassing van de Verordening niet in een nadeliger mag komen dan voor de inwerkingtreding daarvan, zijnde de situatie dat ontheffing door Gedeputeerde Staten was toegezegd (en dat legalisatie derhalve in het verschiet lag), alsmede een situatie vallend onder het overgangsrecht van het vigerende bestemmingsplan.
Verzoeker betoogt dat de nieuw voor hem aangewezen ligplaats, los van het feit dat hij daar de bewoning van zijn schip niet kan voortzetten, niet aanvaardbaar is omdat de nieuwe locatie een verslechtering van zijn rechtspositie met zich meebrengt hetgeen met name is gelegen in het feit dat het opnieuw een gedoogsituatie betreft en de ligplaats persoon- en schipgebonden is.
2.17 Tussen partijen is in de eerste plaats in geschil wat precies de reikwijdte is van het gedogen.
2.18 Verweerder stelt zich op het standpunt dat het gedogen onder het provinciale regime, dat wil zeggen tot het onherroepelijk worden van het bestemmingsplan "Hageveld e.o." in 1985, persoons- en schipgebonden was en dit nadien ongewijzigd is gebleven. Verzoeker bestrijdt dit standpunt
Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder het overtuigend bewijs ter onderbouwing van diens aanname echter nog niet voldoende geleverd. Problematisch in dit verband is dat, blijkens het verhandelde ter zitting, Gedeputeerde Staten nooit officiële ontheffingen hebben verleend die daarover duidelijkheid kunnen verschaffen. De voorzieningenrechter is van oordeel dat vanuit een oogpunt van bewijslastverdeling verweerder in de gunstigste positie verkeert om zich in te spannen de bestaande onduidelijkheid uit de wereld te helpen door het inwinnen van nadere informatie bij de provincie.
2.19 Verweerder stelt vervolgens het gedogen zoals dat plaatsvond onder het provinciale regime te hebben gecontinueerd, waarbij verweerder, zoals onder overweging 2.18 reeds weergegeven, uitgaat van persoons- en schipgebonden gedogen. Daarenboven stelt verweerder dat uit diens brief van 10 april 1996 aan het bestuur van de Landelijke Woonboten Organisatie voldoende duidelijk blijkt dat verweerder de betreffende woonschepen persoons- en schipgebonden gedoogt. Verweerder verwijst in dit verband naar de volgende passage in die brief: "Omdat de in Heemstede aangewezen plaatsen waar wel woonschepen mogen liggen, bezet waren, zodat geen andere ligplaats kon worden aangeboden hebben wij de gebruikers/eigenaren van de woonschepen destijds dan ook verzocht hun woonschepen zo spoedig mogelijk buiten de gemeente Heemstede te brengen. Aangezien de drie woonschepen er echter reeds jaren lagen (al voor de vaststelling van het bestemmingsplan Hageveld e.o.) en vervangende ligplaatsen niet beschikbaar konden worden gesteld, werd en wordt hun aanwezigheid in het Zuider Buiten Spaarne door ons gedoogd tot het moment dat een andere ligplaats beschikbaar komt. De gedoogbeslissing is verbonden aan het schip en aan de persoon van de eigenaar/gebruiker van het schip."
2.20 Ter zitting heeft verweerder verzoeker moeten nageven dat verzoeker zelf niet een dergelijke mededeling van verweerder heeft ontvangen, maar dat verzoeker, gelet op de eerdere restricties onder de werking van het provinciaal gedogen, er niet op mocht vertrouwen dat verweerder ruimer zou gedogen dan de provincie.
2.21 Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is ook gelet op deze redenering van verweerder van belang vast te stellen wat precies de reikwijdte van het gedogen van de provincie was. Zoals eerder overwogen onder 2.18 dient verweerder diens standpunt ten aanzien van het provinciale gedogen nader feitelijk te onderbouwen.
2.22 Voorts is tussen partijen in geschil of de nieuwe, aangewezen ligplaats aanvaardbaar moet worden geacht en of de gedoogbeschikking dientengevolge geacht moet worden te zijn vervallen.
2.23 De nieuwe ligplaats voorziet in een nieuwe gedoogsituatie, die gekenschetst kan worden als een minimum-variant. Er is sprake van een uitsterfconstructie; de ligplaats is persoons- en schipgebonden; bovendien bestaat het risico dat er bezwaarmakers zijn.
2.24 Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter zijn voor de vraag of de nieuwe ligplaats aanvaardbaar is, met name twee aspecten van belang. In de eerste plaats de reikwijdte van het gedogen, waarover in dit stadium nog onduidelijkheid bestaat, en in de tweede plaats het aspect van de veiligheid.
2.25 Ter zitting is duidelijk geworden dat verweerder in de besluitvorming grootgewicht heeft toegekend aan het aspect van de (on)veiligheid in de huidige situatie. Dit aspect als zodanig heeft - naar in eerdere besluitvorming is gebleken - geen zelfstandige rechtsgrond kunnen vormen om verzoeker met toepassing van bestuursdwang van zijn ligplaats te verwijderen. Het is voor verweerder echter wel de belangrijkste drijfveer geweest om in zijn streven de bestaande gedoogsituatie te beëindigen en zo ver te gaan dat hij heeft besloten de ene (onveilige) illegale situatie om te ruilen voor een andere illegale, zij het veilige situatie. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter kan verweerder niet worden ontzegd het veiligheidsaspect zwaar te laten wegen. Gelet hierop kan de oplossing die verweerder heeft gekozen voor deze nieuwe ligplaats, ofschoon niet legaal, maar gedoogd, afhankelijk van de belangen en omstandigheden aanvaardbaar worden geacht. Voor de voorzieningenrechter is echter niet inzichtelijk hoe het gewicht dat verweerder toekent aan het veiligheidsaspect zich verhoudt tot de - naar ter zitting is gebleken - aanvankelijke intentie van verweerder om de betreffende woonschepen ter plaatse planologisch in te passen. Gebleken is dat verweerder terzake de mogelijke planologische inpassing al in gesprek was met verzoeker en de andere eigenaren van de betreffende woonschepen. Voorts is gebleken dat verweerder al het nodige onderzoek had laten verrichten. De op deze besluitvorming betrekking hebbende stukken bevinden zich niet in het dossier, zodat de voorzieningenrechter zich geen oordeel heeft kunnen vormen over de vraag of verweerder al voor de brand op de hoogte was of had kunnen zijn van de veiligheidsrisico's ter plaatse. Indien zulks het geval was, dan komt het de voorzieningenrechter voor dat sprake is van een omstandigheid die van belang is voor het op waarde schatten van het aspect van het veiligheidsrisico in de context van de besluitvorming inzake het beëindigen van de bestaande gedoogsituatie. De voorzieningenrechter ziet het op de weg van verweerder liggen de stukken die betrekking hebben op de besluitvorming over de planologische inpassing alsnog in geding, dat wil zeggen de bodemprocedure, te brengen.
2.26 Resumerend komt de voorzieningenrechter tot de volgende inventarisatie van vragen die van belang zijn voor de beoordeling van de rechtmatigheid van het bestreden besluit:
a. Wat was de reikwijdte van het gedogen onder de werking van het provinciaal regime? Was deze persoons- en schipgebonden?
b. Wat was de reikwijdte van het gedogen onder de werking van de gemeentelijke regelgeving? Welke betekenis komt er in dat verband rechtens toe aan het vaststaande feit dat verzoeker niet in kennis is gesteld van de brief van verweerder 10 april 1996, zulks in samenhang met de -nog vast te stellen- gedoogstatus onder de werking van het provinciaal regime?
c. Is de nieuwe ligplaats die verzoeker aangewezen heeft gekregen aanvaardbaar? Voor het antwoord op deze vraag is het in ieder geval van belang duidelijkheid te krijgen over de vragen die onder a) en b) zijn geformuleerd. Voorts is het van belang inzichtelijk te krijgen of en zo ja welke wetenschap verweerder had over de veiligheidsrisico's in de periode dat verweerder voornemens was het woonschip ter plaatse te legaliseren. Indien er voldoende wetenschap bestond dient de vraag zich aan waarom hierin destijds kennelijk geen beletsel werd gezien de ligplaats te legaliseren, zulks in contrast met de latere besluitvorming waarbij de veiligheidsrisico's een zo prominente rol zijn gaan spelen.
2.27 Gelet de nog ontbrekende informatie welke de voorzieningenrechter noodzakelijk acht ter beantwoording van de opgeworpen rechtsvragen onthoudt deze zich, zoals onder overweging 2.3 reeds overwogen, van een oordeel omtrent de rechtmatigheid van het bestreden besluit. Hier ligt bij uitstek een taak voor de bodemrechter, die door verweerder zal moeten worden voorzien van de nadere gegevens en informatie die de voorzieningenrechter thans nog ziet ontbreken. Gegeven de thans bestaande onzekerheid over de afloop van de bodemprocedure, acht de voorzieningenrechter, gelet op de betrokken belangen, schorsing van het bestreden besluit geboden tot zes weken na verzending van uitspraak van de rechtbank Haarlem in de hoofdzaak. Daarbij heeft de voorzieningenrechter in aanmerking genomen dat het verplaatsen van het woonschip van verzoeker weliswaar niet leidt tot een onomkeerbare situatie, maar wel een ingrijpende operatie is en voorts niet is gebleken dat verweerder een zodanig spoedeisend belang heeft bij onmiddellijke uitvoering van de aanzegging bestuursdwang dat hij in redelijkheid de uitspraak van de rechtbank Haarlem in de hoofdzaak niet zou kunnen afwachten.
2.28 Voorts zijn er termen aanwezig om verweerder te veroordelen in de proceskosten die verzoeker redelijkerwijze heeft moeten maken in verband met door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
3. Beslissing
De voorzieningenrechter:
3.1 wijst het verzoek om een voorlopige voorziening toe;
3.2 schorst het bestreden besluit van 18 juli 2006, voor zover is beslist op het bezwaar van verzoeker tegen de aanschrijving te vertrekken vanuit zijn huidige ligplaats, tot zes weken na verzending van de uitspraak van de rechtbank Haarlem in de hoofdzaak;
3.3 veroordeelt verweerder in de door verzoeker gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,-- te betalen door de gemeente Heemstede aan verzoeker;
3.4 bepaalt dat de gemeente Heemstede het door verzoeker betaalde griffierecht van
€ 141,-- aan hem vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G. Guinau, voorzieningenrechter, en op 18 september 2006 in het openbaar uitgesproken, in tegenwoordigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier.
afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel